CC BY
255
© 2018 г. Е. Н. Горбунова
к вопросу о введении
налога на дополнительный доход
в нефтяной отрасли
Горбунова Елена Николаевна - канд. юрид. наук, заведующая кафедрой гражданского права, гражданского и арбитражного процессов Югорского государственного университета
(E-mail: gorbunovaen@mail.ru)
Наибольшую актуальность в настоящее время приобретают исследования, связанные с разработкой конкретных налоговых механизмов, являющихся инструментами изъятия сверхдоходов в нефтяной отрасли. В последние годы вопрос о введении налога на дополнительный доход в нефтяной отрасли является широко обсуждаемым в научной литературе, в органах исполнительной и законодательной власти Российской Федерации.
Как показывает практика, с одной стороны, действующий в настоящее время механизм взимания налогов с оборота в нефтяной отрасли привел к созданию системы многочисленных налоговых и таможенных льгот, дальнейшее разрастание которых ставит под угрозу эффективность всей системы налогообложения. С другой стороны, есть объективная тенденция увеличения истощенности разрабатываемых запасов нефти, что в ближайшем будущем приведет к уменьшению объемов добываемой нефти и как следствие к уменьшению налоговых поступлений от нефтяной отрасли в бюджетную систему РФ.
Кроме того, год от года возрастает доля трудноизвлекаемых запасов (низкорентабельных). В силу высокой себестоимость добычи, высокая рентабельность трудноизвлекаемых запасов нефти почти невозможна. Введя достаточное количество преференций, необходим строгий контроль потерь бюджета, так как недобросовестные налогоплательщики пользуются недостатками действующей законодательной базы1.
Таким образом, на сегодняшний день у нефтяных компаний при существующей системе налогообложения (НДПИ с льготами и экспортная пошлина на нефть и нефтепродукты) нет стимулов для того, чтобы разрабатывать новые месторождения. Им выгодно разрабатывать уже и так освоенные месторождения, получая большие льготы от государства. Из-за этого государство недополучает огромное количество налоговых поступлений, остаются неразвитыми потенциальные месторождения нефти. Итогом перечисленного может стать падение уровня добычи и экспорта нефти в среднесрочной перспективе (учитывая высокую выработанность существующих месторождений, которая составляет по разным оценкам около 46 %), снижение поступлений налогов в бюджет, стагнация всей нефтяной отрасли в целом.
С учетом вышеизложенного, необходимо констатировать, что система налогообложения нефтяной отрасли в России концептуально должна отличаться от системы налогообложения
1 Михалева О. Л., Дубровина И. Л. Роль налога на добычу полезных ископаемых в доходной части бюджета Российской Федерации / О. Л. Михалева, И. Л. Дубровина // Материалы 13-й Международной научно-практической конференции. Самара. 2014. С. 282-284.
других секторов экономики, поскольку в ней формируются значительные рентные доходы, и имеют место высокие инвестиционные риски. Последние обусловлены высокой капиталоемкостью и связаны с поиском, разведкой и освоением новых месторождений, значительным временным лагом между осуществлением затрат и производством, с колебаниями цен и спроса на нефть на мировом рынке.
Таким образом, можно утверждать, что на сегодняшний день остро назрела необходимость менять систему налогообложения нефтяной отрасли. Выбор эффективной системы налогообложения нефтяной отрасли должен начинаться с ясного понимания ее задач и того, как они соотносятся с потребностями, возможностями и критериями принятия решений у потенциальных потребителей и что немало важно, инвесторов. Для привлечения инвестиций в нефтяной сектор необходимо, прежде всего, пересмотреть законодательную базу РФ, сделать ее более прозрачной и эффективной. Иностранных инвесторов отпугивает нестабильность нормативной базы и противоречие многих норм, что приводит к отсутствию на российском нефтяном рынке иностранных инвестиций.
Наиболее совершенной формой налогообложения добычи нефти по нашему мнению является налогообложение определяемого тем или иным образом дополнительного (чистого) дохода. Поскольку все горно-геологические и географические характеристики месторождения, в конечном счете, отражаются в получаемом при его разработке доходе, такой подход обеспечивает автоматическую дифференциацию налоговой нагрузки в зависимости от конкретных условий добычи нефти. При таком подходе учитывается не только получаемый производителем валовой доход, но и затраты на добычу нефти на конкретном месторождении. В результате не возникает экономических препятствий для разработки нефтяных месторождений, характеризующихся повышенными капитальными, эксплуатационными, транспортными затратами2.
Еще в 2014 году премьер-министр Российской Федерации Д. Медведев поручил Правительству РФ провести налоговый эксперимент — заменить НДПИ на сборы, которые бы учитывали расходы компаний3. Однако эксперимент затянулся на долгие годы.
Думается, что основой для дальнейших направлений финансово-правовой политики государства в совершенствовании системы налогообложения нефтяной отрасли и достижения стратегической цели налоговой реформы должно послужить создание такой правовой модели налогообложения нефтяной отрасли, которая бы отвечала современным международным вызовам и соблюдала правовой баланс между государством, нефтяными компаниями и населением страны через введение новых справедливых налоговых механизмов налогообложения.
При этом основной задачей государства в отношении налогообложения нефтяной отрасли должна стать стимулирующая налоговая политика, а не продолжение фискальной налоговой политики. Новые налоговые механизмы должны способствовать увеличению объёмов добычи нефти и росту рентабельности нефтяных компаний, при разработке новых трудноизвлекае-мых месторождений нефти.
По мнению экспертов, существующая система налогообложения препятствует привлечению вложений в разработку новых месторождений и не стимулирует поддержание объемов добычи на истощенных участках. Система на настоящий момент все еще ориентирована на зрелые месторождения. Для того чтобы сделать разработку новых месторождений привлекательной для компаний нефтяного сектора необходимо в значительной мере модернизировать законодательство4.
2 Синельников-Мурылев С. и др. Российская экономика в 2009 году. Тенденции и перспективы. (Выпуск 31) - М.: ИЭПП. 2010. С. 316.
3 Дармин А. Налог на финансовый результат: пора делать выбор. 26.05.2015. Режим доступа: http:// www.transport-nefti.com/blog/4911 (дата обращения 20.10.2018).
4 Гафарова З.Р., Герасимова М.В., Соловьева И.А. Особенности налогообложении предприятий нефтегазового сектора// Евразийский юридический журнал. 2016. № 2. С. 218.
По мнению ученого Е. Н. Жаворонковой, грамотное налогообложение и налоговая политика со стороны государства в отношении предприятий нефтедобывающей промышленности должна преследовать две цели: во-первых, необходимо пополнять бюджет РФ, а во-вторых, стимулировать разработку новых месторождений5.
Таким образом, с учетом вышеизложенного, думается, что при разработке правовой концепции налогообложения нефтяной отрасли необходимо основываться на следующих, по мнению автора подходах:
Во-первых, переход от налогообложения валового дохода нефтяных компаний к налогообложению финансового результата компаний;
Во-вторых, стимулирование со стороны государства к рациональному использованию недрами, увеличение процента извлечения из месторождений нефти;
В-третьих, бюджетная эффективность и стабильность поступлений налогов от нефтяной отрасли, с целью реализации основных задач стоящих перед государством;
В-четвертых, простота администрирования налогов.
При этом нужно осознавать, что согласно Основным направлениям налоговой политики Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов6 налоговая политика Российской Федерации должна отвечать современным глобальным вызовам, среди которых, прежде всего, санкции, введенные против России, и низкие цены на нефть.
Для того чтобы налоговая система Российской Федерации отвечала современным требованиям и реалиям отечественной нефтяной отрасли была предложена реформа налоговой системы с введением налога на дополнительный доход (далее - НДД).
Здесь следует обратить внимание на то, что в проекте «Энергетической стратегии России до 2035 года», разработанной Минэнерго России, отмечается, что введение налогообложения дополнительного дохода (НДД) от добычи является ключевым элементом «новой налоговой системы» и имеет первоочередное значение для развития энергетической отрасли. Как планирует законодатель, это обеспечит гибкость и адресность налогообложения за счет введения зависимости уровня налогообложения от экономического результата разработки нефтяной скважины7.
Следует также указать, что ежегодно Президент РФ В.В. Путин в Посланиях Федеральному собранию РФ поднимал вопрос о необходимости менять действующую налоговую систему в нефтяной отрасли, разрабатывать налоговый механизм, который бы отвечал требованиям и вызовам современного мира8.
5 Жаворонкова, Е. Н. Анализ налоговой нагрузки в нефтяной отрасли в разрезе крупнейших российских и иностранных нефтяных компаний // Государственное управление. 2015. № 50. С. 23-46.
6 Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://www.minfin.ru по состоянию на 01.03.2016. СПС КонсультантПлюс. Документ опубликован не был.
7 Проект Энергетической стратегии России до 2035 года (редакция от 01.02.2017) размещен на официальном сайте Министерства энергетики РФ.
8 См.: В Послании Федеральному собранию Российской Федерации от 1 марта 2018 года Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что «новому Правительству РФ необходимо как можно быстрее сформировать новые налоговые условия, они должны быть стабильны и зафиксированы на предстоящие годы». Официальный сайт Президента России. Режим доступа: http://http://kremlin.ru/events/ president/news/56957 (дата обращения 02.03.2018).
См.: Кроме того, Президент Российской Федерации В.В. Путин предложил «в течение следующего года детально и всесторонне рассмотреть предложения по настройке налоговой системы, обязательно сделать это с участием деловых объединений. Несмотря на внутриполитический календарь, нам всё равно необходимо в 2018 году подготовить и принять все соответствующие поправки в законодательство, в Налоговый кодекс, а с 1 января 2019 года ввести их в действие, зафиксировав новые стабильные правила на долгосрочный период. Одновременно прошу Правительство проработать вопросы совершенствования механизмов обеспечения устойчивого бюджета и государственных финансов, исполнения всех наших обязательств вне зависимости от внешних факторов, включая цены на углеводороды». Послание Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации от 01 декабря 2016 года. Режим доступа: http:// kremlin.ru/events/president/news/53379 (дата обращения: 24.11.2017).
После многолетних дискуссий Правительство РФ решило реализовать инициативу введения НДД. Распоряжением Правительства РФ от 25.11.2017 № 2613-р9 в Государственную Думу Федерального Собрания РФ был внесен очередной проект Федерального Закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс РФ (в части введения налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья)»10.
Федеральным законом от 19.07.2018 № 199-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» Налоговый кодекс РФ дополнен главой 25.4. Налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья, которая вступит в законную силу с 1 января 2019 г.
Суть нового налогового механизма в виде НДД, согласно Основным направлениям бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, заключается в снижение суммарной величины налогов, зависящих от валовых показателей (НДПИ и экспортная пошлина на нефть), и введение налогообложения дополнительного дохода от добычи нефти, величина которого определяется за весь срок инвестиционного проекта при разработке конкретного участка недр, а уровень налоговых изъятий зависит от величины расчетного денежного потока от деятельности по разработке участка недр с учетом фактических цен на нефть и затрат на её добычу11.
Сегодня для России приоритетным является формирование стабильных доходов бюджета с одновременным сохранением уровня добычи и инвестиций в отрасль при рациональном использовании недр. С учетом этого, возможно, стоит рассмотреть вопрос о целесообразности введения сбалансированного налогообложения на основе валовых показателей и показателей финансового результата12.
Кроме того анализ имеющихся научных позиций позволил сформулировать следующие основные преимущества и недостатки введения НДД.
Можно выделить следующие основные положительные моменты введения НДД:
- обеспечение непрерывного и стабильного потока налоговых поступлений в бюджет как один из основных инструментов финансовой безопасности страны;
- способствование долгосрочному развитию нефтяной промышленности;
- обеспечение дифференциации налоговой нагрузки и создание необходимых условия для освоения новых нефтяных месторождений с повышенными производственными затратами;
- применение НДД будет стимулировать инвестиции за счет фактического освобождения инвесторов от налога вплоть до полного возмещения капитальных затрат.
Главное преимущество введения НДД заключается в том, что НДД позволяет снизить налоговое бремя новых, неразведанных месторождений с большим потенциалом добычи нефти в будущем. Применение НДД видится эффективным, главным образом, только на новых нефтегазовых месторождениях.
Также необходимо указать, что главным отличием налогов на дополнительный доход и финансовый результат от действующей налоговой системы служит их ориентация на рентабельность добычи нефти и газа, то есть на финансовые показатели нефтяной компании.
9 Распоряжение Правительства РФ от 25.11.2017 № 2613-р «О проекте федерального закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации (в части введения налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья)». Собрание законодательства РФ, 04.12.2017, № 49, ст. 7488.
10 О проекте федерального закона № 325651-7 «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации (в части введения налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья)». Официальный сайт Государственной Думы РФ. Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/557042645.
11 Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов. Режим доступа: http://komitet-bn.km.duma.gov.ru/upload ^йе7/ОЫВМ ТТР_у _GD_03.07.17.pdf. (дата обращения: 01.11.2018).
12 Катышева Е.Г. Методы оптимизации налогообложения нефтедобывающих компаний России // Новый взгляд: Международный научный вестник. 2016. № 11. С. 178-187.
При такой системе, как считают экономисты, будут объективно учитываться природно-климатические условия добычи нефти. Как результат использования НДД при высокорентабельной добыче нефтегазовые доходы в бюджет будут увеличиваться, при низкорентабельной -налоговая нагрузка на нефтедобывающие компании будет снижаться, что в совокупности будет стимулировать добычу нефти в стране13.
Уместно отметить, что, в целях стимулирования разработки новых месторождений и рационального недропользования введение НДД для пилотных объектов, включающих новые месторождения на сегодняшний день уже вынужденная мера. Так как действующая система налогообложения нефтяной отрасли не отвечает вызовам и требованиям современного мира.
Так как базой для взимания НДД является прибыль, то это позволит снизить налогообложение для всех новых месторождений. Это происходит из-за того, что на начальном этапе затраты на бурение и разработку и эксплуатацию скважин (в особенности труднодоступных) крайне высоки, а объем продаж нефтепродуктов с таких скважин очень мал.
Однако после того, как объем добычи со скважины выходит на полную мощность, налог на добавленный доход позволяет собирать значительно больше сумм налогов и тем самым компенсировать потери бюджета в виде выпадающих платежей из-за больших расходов на разработку и запуск трудноизвлекаемых месторождений на начальном этапе. Иными словами, доход от такой скважины фактически многократно «добавляется» с существующему.
При этом, эффективное применение НДД предполагает использование для целей налогообложения внутрироссийских биржевых цен на нефть, в противном случае применение налога на дополнительный доход неэффективно, так как это может привести к искусственному занижению цен налогоплательщиками, а также образованию трансфертных цен. Учитывая, что биржевая торговля углеводородными ресурсами только развивается в России, применение налогов на дополнительный доход и финансовый результат возможно после совершенствования регуляторной политики государства.
Конечно, при введении нового налога государство столкнется и с проблемами, а именно:
во-первых, при введении НДД государство столкнется с одной из главных проблем, администрирование нового налога;
во-вторых, ускориться снижение доходов федерального бюджета (риск снижения цены практически полностью перекладывается на государство);
в-третьих, возникнут проблемы определения и применения для целей исчисления НДД рыночных цен на нефть и организации учета и контроля доходов и затрат при добыче нефти в разрезе месторождений (лицензионных участков).
Однако, по мнению автора, учитывая все достоинства и недостатки новой системы налогообложения, введение НДД в Российской Федерации является на данный момент целесообразным.
Введение налога на дополнительный доход позволяет обеспечить дифференциацию налоговой нагрузки и создать необходимые условия для освоения новых нефтяных месторождений с повышенными производственными затратами. Вместе с тем переход к такому налогообложению требует создания определенных условий, прежде всего решения проблемы определения и применения для целей исчисления налогов рыночных цен на нефть и организации учета и контроля доходов и затрат при добыче нефти в разрезе месторождений (лицензионных участков).
Таким образом, налогообложение дополнительного дохода является более сложной формой налогообложения, однако с точки зрения интересов долгосрочного развития такое усложнение налоговой системы представляется оправданным.
13 Абдулкадыров А.С. Налоговое стимулирование инновационного развития нефтегазового сектора экономики России./ А.С. Абдукадыров, Д.В. Ефимова // XII Международная научная конференция «Современные проблемы управления природными ресурсами и развитием социально-экономических систем», 2016. № 3. С. 31-41.
Библиографический список
1. Абдулкадыров А.С. Налоговое стимулирование инновационного развития нефтегазового сектора экономики России./ А.С. Абдукадыров, Д.В. Ефимова // XII Международная научная конференция «Современные проблемы управления природными ресурсами и развитием социально-экономических систем», 2016. № 3.
2. Гафарова З.Р., Герасимова М.В., Соловьева И.А. Особенности налогообложения предприятий нефтегазового сектора// Евразийский юридический журнал. 2016. № 2.
3. Жаворонкова, Е. Н. Анализ налоговой нагрузки в нефтяной отрасли в разрезе крупнейших российских и иностранных нефтяных компаний / Е. Н. Жаворонкова // Государственное управление. Электронный вестник. 2015. № 50.
4. Катышева Е.Г. Методы оптимизации налогообложения нефтедобывающих компаний России // Новый взгляд: междунар. науч. вестн. 2016. № 11.
5. Михалева О. Л., Дубровина, И. Л. Роль налога на добычу полезных ископаемых в доходной части бюджета Российской Федерации / О. Л. Михалева И. Л. Дубровина // Материалы 13-й Международной научно-практической конференции. Самара. 2014.
6. Синельников-Мурылев С. и др. Российская экономика в 2009 году. Тенденции и перспективы. (Выпуск 31) - М.: ИЭПП. 2010.
