К вопросу о возможности создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в сельских и городских поселениях и в организациях Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК: 342.25

Габдрахманов Ф. В.

К.ю.н., доцент кафедры уголовного права и процесса, ФГБОУ ВПО «Марийский государственный университет»

Горшенев И. А.

Студент 1 курса магистратуры ФГБОУ ВПО «Марийский государственный университет»

К ВОПРОСУ О ВОЗМОЖНОСТИ СОЗДАНИЯ КОМИССИЙ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И ЗАЩИТЕ ИХ ПРАВ В СЕЛЬСКИХ И ГОРОДСКИХ ПОСЕЛЕНИЯХ И В ОРГАНИЗАЦИЯХ

В статье анализируется федеральное и региональное законодательство, регламентирующее образование комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на региональном уровне. Согласно Примерному положению о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав 2013 года комиссии создаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Они составляют основу системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а круг решаемых ими задач определен Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Порядок создания комиссий и осуществления ими деятельности определяется законодательством субъекта Российской Федерации.

Систему комиссий в регионах в настоящее время составляют комиссии субъектов Российской Федерации и муниципальные комиссии — городские, районные комиссии в городах.

На наш взгляд, оптимальным вариантом для регионов могло бы стать создание четырехуровневой системы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, в которую бы вошли:

1) комиссия субъекта;

2) комиссии городских округов и муниципальных районов;

3) комиссии сельских и городских поселений;

4) общественные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Для этого предлагается законодательно закрепить возможность создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в городском или сельском поселениях, а также в организациях. Это расширит социальную базу противодействия безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и будет способствовать повышению уровня их защищенности.

Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, несовершеннолетние, безнадзорность, правонарушение.

Муниципальное право является одним из самых молодых и динамично развивающихся отраслей. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подвергается почти ежемесячным дополнениям и изменениям [1].

Будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление признается, гарантируется и осуществляется на всей территории страны. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Одной из важнейших задач органов государственной власти и местного самоуправления является обеспечение личной безопасности граждан. Так,

местное самоуправление участвует в профилактике терроризма и экстремизма, межнациональных (межэтнических) конфликтов, организации охраны общественного порядка муниципальной милицией и т.п.

Важнейшей составляющей реализации конституционного принципа обеспечения безопасности граждан является эффективная работа всех звеньев государственного аппарата, органов местного самоуправления, образуемых ими структур, субъектов системы профилактики, например, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Вопросы состояния преступности и иных правонарушений в России, в том числе среди несовершеннолетних, работы субъектов системы профилактики и безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, осуществлении прокурорского надзора за их деятельностью достаточно подробно и квалифицированно рассматривались на федеральном уровне (например, В.Д. Ермаковым и Н.И. Крюковой, Д.И. Ережипалиевым, Б.В. Коробейниковым, Ю.М. Антоняном и В.Е. Эминовым и др. [3-7].

Региональные аспекты многосторонней деятельности органов местного самоуправления, роли правоохранительных органов в субъектах Российской Федерации исследовались Л.А. Гараниным, В.А. Ивановым и И.А. Бояринцевой, Г.Ф. Мякишевым, Д.С. Михеевым и др. [8-11].

Не охватывая всю многоаспектную деятельность местного самоуправления остановимся на правовом регулирование комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

С 1 января 2005 года законодатель исключил прежний порядок создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав органами местного самоуправления [12]. В законе осталась общая норма о том, что порядок образования этих комиссий и осуществления ими отдельных государственных полномочий определяется законодательством Российской Федерации и ее субъектов [13].

Но вопрос о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами при решении этого вопроса оставался открытым до принятия Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» [14]. Этот закон внес важные дополнения в статью 26.3. Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [15], регулирующую принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения. К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств его бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), стало относиться и решение вопросов создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий.

В соответствии с ч.1 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 №120-ФЗ (с посл. изм.) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» комиссии по делам несовершеннолетних и защите их трав создаются на территории субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 06.11.2013 г. за № 995 в соответствии со ст. 11 ФЗ от 24.06.1999 г. № 120-ФЗ утверждено «Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», в соответствии с которым комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав создаются в порядке, установленном законодательством субъекта РФ. Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, а также органы местного самоуправления, на которые в соответствии с законодательством субъектов РФ возложены полномочия по созданию комиссий, для обеспечения деятельности

комиссий могут создавать отделы или другие структурные подразделения в составе исполнительных органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.

Систему комиссий субъектов Российской Федерации составляют:

1) комиссии, созданные высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и осуществляющие деятельность на территории субъектов Российской Федерации (комиссии субъектов Российской Федерации);

2) комиссии, созданные органами местного самоуправления и осуществляющие деятельность на территории муниципальных образований субъектов Российской Федерации — районные (городские), районные комиссии в городах (муниципальные комиссии) [16].

В ранее действовавшем Положении о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года в порядке исключения комиссии по делам несовершеннолетних могли быть созданы при исполнительных комитетах поселковых Советов народных депутатов, расположенных на значительном удалении от районных центров. Вопрос об образовании этих комиссий решался исполнительным комитетом областного, краевого Совета народных депутатов, Президиумом Верховного Совета автономной республики.

Нетрудно заметить, что социальная база противодействия безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в лице комиссий в новом законодательстве оказалась сужена.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации действуют свои законы, регламентирующие деятельность комиссий регионального и муниципального уровней. Например, в Ульяновской области порядок создания и осуществления деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав определен Законом Ульяновской области от 04.10.2011 №140-30 [17]. Согласно статьи 3 этого закона систему комиссий составляют комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Ульяновской области и муниципальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданные органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов области.

Необходимо выделить в этом законе меры по организационно-методическому, информационно-аналитическому и иному обеспечению деятельности муниципальных комиссий. В этих целях в штатном расписании местной администрации (ее территориального или функционального органа) муниципального района (городского округа) с численностью несовершеннолетнего населения до 6 тысяч человек предусматриваются одна должность муниципальной службы главного специалиста-эксперта и одна должность муниципальной службы специалиста I разряда, в основные должностные обязанности по которым входит обеспечение деятельности соответствующей муниципальной комиссии; с численностью несовершеннолетнего населения от 6 до 9 тысяч человек — две должности муниципальной службы главных специалистов-экспертов, в основные должностные обязанности по которым входит обеспечение деятельности соответствующей муниципальной комиссии; свыше 9 тысяч человек предусматриваются одна должность муниципальной службы начальника отдела и две должности муниципальной службы главных специалистов-экспертов, в основные должностные обязанности по которым входит обеспечение деятельности соответствующей муниципальной комиссии.

Если численность несовершеннолетнего населения такого муниципального района (городского округа) превышает 15 тысяч человек, в штатном расписании соответствующей местной администрации (ее территориального или функционального органа) дополнительно предусматривается одна должность муниципальной службы главного специалиста-эксперта, в основные должностные обязанности по которой входит обеспечение деятельности муниципальной комиссии, из расчета одной такой должности на 15 тысяч человек несовершеннолетнего населения.

В Республике Крым систему комиссий составляют республиканская комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые в муниципальных районах, городских при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Крым. В муниципальном районе образуется одна муниципальная комиссия. Важно подчеркнуть, что Закон Республики Крым допускает в зависимости от объема выполняемой работы возможность образования в городском округе одной или нескольких муниципальных комиссий в соответствии с административно-территориальным делением города (ст. 5 ЗРК от 1.09.2014) [18].

3 марта 2005 г. в Республике Марий Эл был принят Закон № 2-3 «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» [19] (ред. от 02.03.2015), который в то время сыграл важную роль в ликвидации правового вакуума, в котором оказались эти комиссии. На республиканском уровне действует Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при правительстве Республики Марий Эл (Республиканская комиссия), на муниципальном уровне — комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных районах и городских округах (комиссии в муниципальных образованиях). Деятельность, численный состав Республиканской комиссии регламентируются положением, утвержденным правительством Республики Марий Эл. В муниципальных образованиях комиссия образуется решением представительного органа муниципального образования городского округа или муниципального района.

В Республике Мордовия систему комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Республике Мордовия составляют:

1) комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав Республики Мордовия (Республиканская комиссия);

2) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, создаваемые на территории городского округа или муниципальных районов (районные, районные в городе Саранске комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав). На территории городского округа может создаваться одна или несколько комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав [20].

Систему комиссий Саратовской области составляют:

1) межведомственная комиссия области (областная комиссия), которая создается Правительством области;

2) городская комиссия в муниципальном образовании "Город Саратов" (городская комиссия);

3) комиссии в муниципальных районах, городских округах области (кроме городского округа — муниципального образования "Город Саратов"), шесть районных комиссий в муниципальном образовании "Город Саратов" (далее — комиссии в муниципальных образованиях области).

Городская комиссия и комиссии в муниципальных образованиях области создаются органами местного самоуправления.

В городских и сельских поселениях области могут создаваться общественные комиссии.

К вопросам деятельности общественной комиссии относятся:

1) организация и (или) участие, в том числе по рекомендации комиссии в муниципальном образовании области, в мероприятиях по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории соответствующего городского или сельского поселения области;

2) содействие выявлению детей и семей, находящихся в социально опасном положении;

3) оказание помощи семьям с несовершеннолетними детьми в защите их прав;

4) участие в проведении индивидуальной профилактической и реабилитационной работы с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении;

5) информирование уполномоченных органов о выявленных фактах нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних;

6) предоставление в установленном порядке органам местного самоуправления, органам и учреждениям системы профилактики по их запросам информации о проводимой работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе с несовершеннолетними, с семьями, находящимися в социально опасном положении;

7) организация и (или) участие в мероприятиях, направленных на правовое просвещение граждан в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

8) проведение заседаний по вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав и принятие решений по результатам их рассмотрения;

9) предоставление комиссии в муниципальном образовании области информации о результатах своей деятельности по итогам календарного года.

Их целью является содействие в организации профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и обеспечения информационного обмена между гражданами, общественными комиссиями, органами местного самоуправления поселений и органами, и учреждениями системы профилактики в решении наиболее важных вопросов, связанных с защитой прав и законных интересов несовершеннолетних.

Органы государственной власти Саратовской области передают органам местного самоуправления государственные полномочия по созданию и организации деятельности комиссий в муниципальных районах и городских округах области [21].

В Республике Марий Эл органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Республике Марий Эл наделены на неограниченный срок государственными полномочиями по созданию и осуществлению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальном образовании [22].

Анализ федерального и регионального законодательства позволяет сделать вывод, что в городских округах и муниципальных районах возможно образование нескольких комиссий. Но должно быть соблюдено требование регионального закона о его (их образовании). Они будут носить статус комиссии городского округа или муниципального образования, при этом распространять свою юрисдикция на все муниципальное образование или его часть (например, на городское или сельское поселение). Мы полагаем, что федеральным законодательством должна быть предоставлена возможность создания комиссий органами местного самоуправления городского, сельского поселения непосредственно в городских и сельских поселениях.

На наш взгляд, оптимальным вариантом для субъектов РФ может стать создание четырехуровневой системы комиссий по делам несовершеннолетних, в которую бы вошли:

1) комиссия субъекта;

2) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав городских округов и муниципальных районов;

3) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав сельских и городских поселений;

4) общественные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Особо следует остановиться на общественных комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав. Они могли бы создаваться по территориально-производственному принципу в образовательных, воспитательных, лечебных и иных учреждениях, на части территорий муниципальных образований, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Это расширит социальную базу предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, приблизит работу комиссий к месту жительства несовершеннолетних, особенно в сельской местности, повысит информационную и иную обеспеченность

деятельности субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Предлагаем законодательно закрепить возможность создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в городском или сельском поселениях, а также в организациях. Это расширит социальную базу противодействия безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и будет способствовать повышению уровня их защищенности.

В концептуальном плане необходимо дальнейшее расширение прав субъектов Российской Федерации, предоставление им возможности самим определять категории детей, с которыми необходимо вести профилактическую работу, компетенцию органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на региональном и муниципальном уровнях.

Приоритетной задачей КДН должна быть правозащитная функция, оказание помощи детям, их социальная реабилитация. В перспективе возможна передача административной юрисдикции от комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав иному органу.

Литература

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ: офиц. текст: по состоянию 15.02.2016 г. / Собрание законодательства РФ, 06.10.2003. — N 40, — ст. 3822.

2. Швецов М.Н. Конституция Марий Эл для всех и для каждого / М.Н. Швецов, Т.Н. Михеева, М.А. Мокосеева // Марийский юридический вестник. 2015. — № 3 (14). — С. 18-22.

3. Ермаков В.Д., Крюкова Н.И. Преступность несовершеннолетних в Российской Федерации и ее предупреждение / В.Д. Ермаков, Н.И. Крюкова. — М., 1997; Ермаков В.Д. Социально-правовая профилактика правонарушений несовершеннолетних, связанных с недостатками семейного воспитания. — М., 1981.

4. Ережипалиев Д.И. Преступность несовершеннолетних: современное состояние и деятельность органов прокуратуры по ее предупреждению // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. — № 1 (39). — С. 119-126.

5. Коробейников Б.В. Прокурорский надзор важное средство защиты прав человека и гражданина // Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова. 2015. — №1. — Режим доступа: кйр://суЬег1ешпка.

6. Антонян Ю.М. «Преступление и наказание» / Ю.М. Антонян, В.Е. Эминов. — М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2014. — 304 с.

7. Стульникова О.В. Проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Известия ВУЗов. Поволжский регион. Общественные науки. — 2015. — №1 (33); Мишота В.А. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав как субъекты системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних // Вестник РГГУ. — 2015. — №1; Пучнина С.А. Перспективы развития нормативного регулирования профилактической деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Социально-экономические явления и процессы. — 2011. — №3-4; Писаревская Е.А. К вопросу об эффективности деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Вестн. Том. гос. ун -та. Право. — 2015. — № 1 (15).

8. Гаранин Л.А. Возникновение и развитие представительного органа местного самоуправления городского округа «Город Йошкар-Ола» // Вестник ЧГУ. — 2015. — № 2.

9. Иванов В.А., Бояринцева И.А. Марийская милиция в борьбе с пьянством и алкоголизмом (середина 1960-х — середина 1980-х годов) / В.А. Иванов, И.А. Бояринцева // Вестник Марийского государственного университета. — 2015. — № 1 (1). — С. 74-77.

10. Мякишев Г.Ф. О некоторых вопросах структурирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Марийский юридический вестник. — 2015. — № 1 (12).

11. Михеев Д.С. Гласность и информированность населения о работе органов местного самоуправления: конституционно-правовой аспект // Марийский юридический вестник. — 2014. — № 11.

12. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ / Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004 — 30 августа — N 35 ст. 3607.

13. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: ФЗ от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ: офиц. текст: по состоянию 13.03.2016 г. / Ст. 11 // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 июня 1999 г. — N 26, — ст. 3177.

14. Российская газета. — 2005. — 31 декабря.

15. Собрание законодательства Российской Федерации, 1999 — N 42, ст. 5005; 2003 — N 27, ст. 2709; 2005 — N 1, ст. 17, 25.

16. Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав: Постановление Правительства РФ от 6 ноября 2013 г. N 995 офиц. текст: по состоянию на 10 сентября 2015 г. — Режим доступа: http://base.garant.ru/70497602/

17. Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ульяновской области и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положения законодательного акта) Ульяновской области: офиц. текст: по состоянию на 2 декабря 2015 г. — Режим доступа: http ://docs. cntd. ru/ docum ent/918021516

18. О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Республике Крым: Закон Республики Крым от 1.09.2014г.: офиц. текст: по состоянию на 23.03.2016 г. — Режим доступа: http://crimea.gov.ru/textdoc/ru/6/act/ 58z.pdf

19. О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав: Закон Республики Марий Эл N 2-3: офиц. текст: по состоянию на 23.03.2016г. // Марийская правда. — 2005. — 12 марта.

20. Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Республике Мордовия: Закон Республики Мордовия от 30 Марта 2005 года N 26-З: офиц. текст: по состоянию на 23.03.2016г. — Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/802027651

21. Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Саратовской области и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав: Закон Саратовской области от 05.08.2014 N 89-ЗСО. — Режим доступа: http://saratov.gov.ru/gov/docs/zakon-saratovskoy-oblasti-89-zso-ot-5-09-2014/

22. О внесении изменений в Закон Республики Марий Эл «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав»: Закон Республики Марий Эл от 18 апреля 2013 г. — Режим доступа: http://parlament.mari.ru/itog/2013_16.pdf