CC BY
120
УДК 342.4(470+571):340.130.5
А. А. Титова
К вопросу о влиянии системообразующей функции Конституции РФ на систему российского законодательства
В статье на основе анализа системных связей Конституции РФ (генетических, субординационных, координационных, структурных), обеспечивающих целенаправленное воздействие на систему российского законодательства, раскрывается вопрос о содержании системообразующей функции Основного закона и определяется ее влияние на структуру законодательства.
In the article on the basis of the analysis of the system of relations of the Russian Constitution (genetic, subordination, coordination, structural), providing a purposeful influence on the system of Russian legislation, is disclosed a question about the content of the strategic function of the Basic law and is determined by its influence on the structure of legislation.
Ключевые слова: Конституция РФ, законодательство, структура законодательства, правовая система, отрасль законодательства, закон.
Key words: the Constitution of the Russian Federation, the legislation, the structure of legislation, the system of law, legislation branch, the law.
Определяющую роль для системы российского законодательства имеет Конституция Российской Федерации. Во-первых, Основной закон регламентирует значимые общественные отношения в сфере основ конституционного строя, прав и свобод личности, государственной власти, политического режима и т. д. Во-вторых, в силу того, что Конституция РФ наделяется наивысшей юридической силой, она определяет развитие всех отраслей законодательства, их структуру, что особенно важно для юридической практики. Как отмечает С.В. Поленина, Основной закон является ее «активным центром»* 1. Конституционные положения находят свое отражение как в отраслевом, так и в процессуальном законодательстве и являются вектором их развития.
Особое значение в контексте ее характеристик приобретает познание системообразующей функции, потому что именно она призвана играть для
© Титова А. А., 2014
1 См.: Поленина С.В. Система законодательства субъектов Российской Федерации // Регионология. 2000. № 2. С. 42.
193
системы российского законодательства аккумулирующую роль. Конституция имеет «“системоопределяющее” значение для всего права»2, ибо включает в себя отправные для него начала (принципы). Такая точка зрения была изложена ученым С.Л. Зивсом еще в советский период и не потеряла своей значимости при исследовании отечественными учеными функций конституции. Среди них И.А. Кравец особо выделяет ее системообразующую функцию (роль) по отношению к системе права3. По его мнению, она находит свое отражение в направлениях воздействия Основного закона на входящие в нее элементы (принципы, источники).
Применительно для системы законодательства объектами ее системообразующего воздействия являются входящие в нее компоненты различных структур, представляющие «особый способ внутренней взаимосвязи элементов в системе»4, строение объекта, закон связи, систему постоянных (стабильных) отношений между составляющими ее элементами и результат взаимодействия последних5.
С.В. Поленина, В.Д. Перевалов, В.И. Леушин и другие ученые выделяют горизонтальную (отраслевую), вертикальную (иерархическую), федеративную и затем комплексную структуры6 7 8. Следовательно, сущность функции Конституции по системообразующему влиянию на определенные объекты будет раскрываться, как правило, путем действия системных связей между компонентами, входящими в состав каждой из структур системы. Как справедливо отмечает М. Г. Потапов, множество таких элементов не должны противоречить друг другу, иметь устойчивые связи и образовы-
7
вать систему .
В юридической науке система законодательства характеризуется следующими видами связей: генетическими, субординационными, координационными и структурными . В своей совокупности они играют
2 Зивс С.Л. Источники права. М.: Наука, 1981. С. 79.
3 См.: Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. С. 145.
4 Керимов Д. А. Философские проблемы права. М.: Мысль, 1972. С. 274, 300.
5 См.: Свидерский В. И., Зобов Р. А. Новые философские аспекты элементноструктурных отношений. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1970. С. 80-85.
6 См., например: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства / отв. ред. Р.О. Халфина; Системность законодательства как фактор повышения его качества // Г ос-во и право, 2002. № 8. С. 5.
7 См.: Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъектов Федерации // Журн. рос. права, 2001. № 12. С. 64.
8 См.: Гусев Д. В. Законодательство Российской Федерации: понятие и система в условиях постсоветского развития российской государственности: дис. канд. юрид. наук. Омск, 2003. С. 63-65.
194
аккумулирующую роль в определении содержания воздействия системообразующей функции Конституции РФ на выделенные нами объекты.
Г енетические связи, с одной стороны, проявляются в процессе развития исходных конституционных положений в отраслевом законодательстве. С другой стороны, ярко выражаются при регулировании экономических, политических и социальных процессов в обществе и государстве, тем самым совершается регулирование основополагающих основ общественных отношений. Примером могут послужить конституционные положения о равенстве общественных объединений перед законом (ст. 13 ч. 4), праве каждого на объединение (ст. 30), идеологическом и политическом многообразии, многопартийности (ст. 13 ч. 1,3) и т. д. В своей совокупности они составляют содержание политических отношений. Генетические связи могут проявляться и при анализе базовых конституционных принципов, характеризующих устройство Российского государства. Так, Основной закон, провозглашая Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством, закрепляет основы ее государственного строя (ст. 1).
Функциональные связи подразделяются на связи субординации (иерархии) и координации, и называются в юридической литературе связями управления9. Субординационные связи возникают между издаваемыми правотворческими органами нормативными правовыми актами и находят свое выражение в их группировке на основе иерархического принципа. Могут обнаруживаться и при возложении обязанности по изданию определенного круга нормативных правовых актов на компетентные государственные органы. В дальнейшем такие акты развивают нормы Конституции и не могут вступать в противоречие с последними, поскольку увязаны с положениями Основного закона иерархическими связями. Следует отметить, что для самой конституции развитие ее конституционных положений в текущем законодательстве имеет важное значение, так как «ее действие без этого будет неполным и малоэффективным»10, отмечает ученый Б.Н. Топорнин.
Так, конституционные положения реализуются и получают свое дальнейшее развитие в законодательстве посредством федеральных законов и федеральных конституционных законов. Последние наделяются большей юридической силой, чем федеральные законы, о чем прямо ука-
9 См.: Юдин Э.Г. Системный подход и принцип деятельности: методолог. проблемы совр. науки. М.: Наука, 1978. С. 190.
10 Теоретические основы советской конституции / отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Наука, 1981. С. 30.
195
зывается в самой Конституции. Тем не менее, следует отметить, что определенную неясность вносят положения Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»11. К примеру, в п. 6 ст. 1 закреплено положение, согласно которому не должны противоречить закону федеральные законы о выборах и референдумах, к которым (ст. 2 п. 61) законодатель относит и федеральные конституционные законы. Если нормы федерального закона противоречат вышеназванному федеральному закону, то в таком случае будут применяться нормы самого закона. Следовательно, в таком случае определяется, что нормы федерального закона будут обладать большей юридической силой, чем, например, нормы Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»11 12.
В любом случае, не следует забывать, что правовое регулирование, осуществляемое федеральными законами, должно строго соответствовать принципам, установленным Конституцией РФ, и не допускать необоснованных ограничений прав и свобод человека и гражданина.
В Российской Федерации широкое распространение получил такой вид правового акта, как кодекс. Он получил свое законодательное закрепление в Законе «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан»13 и обширно используется на практике. В правотворческой деятельности представительных органов Российской Федерации и ее субъектов применение его не исключается. Однако четкого, официального закрепления и определения юридической силы кодексов ни в федеральном законодательстве, ни в Конституции РФ нет. Отсутствуют и положения обо всей системе правовых актов страны. Возможно допустить, что юридическая сила кодекса и обычного закона одинакова, поскольку он принимается в таком же порядке, что и федеральный закон. Все же на практике кодексы наделяются более высокой юридической силой, чем обычные законы. Например, Гражданский, Налоговый, Уголовный кодексы и т. д. закрепляют положение, согласно которому противоречить нормам кодекса не может ни один федеральный закон. Вместе с тем кодекс представляет собой фундаментальный нормативный правовой акт, который охватывает
11 См.: Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (в ред. от 4 июня 2014 г.): федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2014. № 23. Ст. 2931.
12 См.: О референдуме Российской Федерации (в ред. от 24 апр. 2008 г.): федер. конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710; 2008. № 17. Ст. 1754.
13 См.: О нормативных правовых актах Республики Башкортостан (в ред. от 17 июля 2012 г.): закон Республики Башкортостан от 12 авг. 1996 г. // Сов. Башкирия. 1996. № 162. Ст. 23640; закон Республики Башкортостан. 2012. № 136. Ст. 27621.
196
значительную массу нормативного материала соответствующей отрасли законодательства. Он достаточно полно регулирует определенную сферу сходных по своему характеру общественных отношений. Следовательно, есть основания, которые позволяют говорить о необходимости наделения кодексов большим юридическим значением (юридической силой) по отношению к обычным федеральным законам. В этой связи пристального внимания заслуживает точка зрения М.П. Авдеенковой, которая считает, что целесообразно издать Федеральный закон «О нормативных правовых актах РФ», в котором бы устанавливались виды актов текущего законодательства и определялась их юридическая сила14. Сравнивая федеральные законы и внутрифедеративные договора, некоторые ученые придают последним более высокую юридическую силу. В обосновании своих доводов они ссылаются на то, что такие договора имеют сложную процедуру принятия, которая является аналогичной порядку ратификации международного договора. Несмотря на такую позицию, юридическая сила внутрефедеральных договоров и федеральных законов устанавливается нормами закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»15. Касательно вопроса о месте таких договоров в иерархической структуре российского законодательства Конституцией РФ определяется, что все нормативные договора, принятые по вопросам, связанным с дифференциацией предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов, должны соответствовать федеральной Конституции (ст. 11 ч. 3).
Необходимо отметить, что исходя из своего верховенства и высшей юридической силы, Конституция РФ, являясь основным источником российского права, в соответствии с которым строятся все иные источники права, создает специальный механизм надзора и контроля, в целях обеспечения баланса между различными источниками права и устойчивости их ориентации на нормы Основного закона. Такой механизм включает в себя деятельность специально уполномоченных государственных органов по проверке нормативных правовых актов на их соответствие Основному закону. Функции такого надзора и контроля выполняют специально создан-
14 См.: Авдеенкова М.П. Кодификация законодательства России: проблемы и перспективы // Ежегодн. истории права и правоведения. М., 2002. Вып. 3. С. 85.
15 См.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в ред. от 23 июня 2014 г.): федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2014. № 26 (ч. 1). Ст. 3371.
197
ные и обозначенные в Основном законе органы: Конституционный суд РФ, арбитражные суды, Прокуратура РФ и ряд других государственных органов (ст. 80 ч. 2, ст. 125 ч. 2). При проверке закона на соответствие его Конституции РФ, в случае его расхождения с нормами Основного закона, акт признается недействительным. Такое властно-иерархическое действие конституционных положений предполагает появление развитого подконституционного регулирования.
Конституция Российской Федерации не придает обязательного характера такому акту Конституционного суда РФ, как решение (постановление, определение), которое также получило достаточно широкое распространение в российском законодательстве. Решение Конституционного суда РФ принимается, когда та или иная норма признается не соответствующей Конституции РФ. Поскольку такие решения могут содержать и правовые позиции по различным вопросам, они оказывают существенное влияние на законодательство и структуру его источников. Ученые Т.Я. Ха-бриева, Б.С. Эбзеев считают, что они являются актами правотворчества16. Следовательно, юридическая сила таких решений (правовых позиций) Конституционного суда Российской Федерации в будущем может иметь определенный «вес» и занять между нормами Конституции и федеральных конституционных законов определенное место.
Влияние системообразующей функции Основного закона на структуру системы законодательства проявляется еще и в том, что Конституция РФ включила в правовую систему страны в качестве составной ее части общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации. Такое установление нашло свое подтверждение в Конституции РФ (ст. 15 ч. 4). «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Ряд статей Основного закона отсылает к международным договорам и общепризнанным нормам международного права (ст. 17 ч. 1, 62 ч. 1, 63, 67, 69). Указанные нормы получают свое дальнейшее закрепление в отраслевых источниках права (Трудовом кодексе (ст.2, 10), Налоговом кодекс РФ (ст. 7), Гражданском кодексе РФ (ст. 7), Жилищном кодексе РФ (ст. 9), а также в процессуальном законодательстве), в частности, в ч. 2 ст. 1 ГПК РФ, ч. 3 ст. 3 АПК РФ и т. д.
16 См.: Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации. Теория и практика. М.: Юрист, 1998. С. 10-11; Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд: учеб. пособие для вузов. М., 1996. С. 164; Теория государства и права: курс лекций / отв. ред. Н.И. Матузов, А.В. Малько. М.: Юрист, 1997. С. 454 и др.
198
Таким образом, анализ влияния системообразующей функции Конституции РФ на систему российского законодательства показывает следующее. Во-первых, ее нормы приводят в соответствие друг с другом нормативно-правовые акты, устраняя двойственность и противоречивость. Во-вторых, обеспечивают согласованность законов внутри системы, поддерживают взаимосвязи между отраслями. В-третьих, обеспечивают гармоничное взаимодействие нормативных правовых актов с нормами международного права.
Функциональные координационные связи имеют весьма разнообразную конфигурацию и обнаруживаются во взаимодействии, координировании всех нормативных правовых актов, обеспечивающих их единство. Примером действия таких связей послужат нормы гл. 2 Основного закона. Они образуют упорядоченную систему социальных, политических, экономических, личных и культурных прав и в дальнейшем развиваются в нормативных правовых актах текущего законодательства. Это позволяет детализировать конституционные положения уже применительно к отдельному человеку и гражданину. Безусловно, такая конкретизация должна происходить с учетом установленных в Конституции РФ принципов. Так,
ч. 1 ст. 35 Основного закона содержит положение о том, что право частной собственности охраняется законом. В данном случае это не просто закон в виде отдельного нормативного правового акта, а любые правовые средства, с помощью которых может защищаться данное право.
Структурные связи Конституции РФ прослеживаются во всех структурах законодательства и раскрываются следующим образом: Основной закон определяет отрасли права, их содержание и направленность. В частности, гражданского права (ст. 8 ч. 2; 9 ч. 2; 35 ч. 1,3; 36), уголовного права и уголовного процесса (ст. 48-51, 54, 123), муниципального права (ст. 12, 130-133); устанавливает правовые институты и отрасли законодательства, разграничивая их по сферам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и сферам собственного ведения РФ. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 72 к совместному ведению РФ Конституция РФ относит десять отраслей законодательства, согласно п. «ж» и «о» ст. 71 девять отраслей и шесть сфер федерального правового регулирования - к ведению Федерации. Стало быть, конституционные положения, обладая системообразующим свойством, входят в правовую систему в качестве особой составляющей, которая связана либо прямо, либо опосредованно с другими ее составляющими. Вводя в сферу своего функционирования институты одной или нескольких отраслей права и законодательства, она приводит в действие весь
199
правовой комплекс. В таком ее действии особое значение приобретает целостность, а не дробление норм по различным отраслям права.
Таким образом, системообразующая функция Конституции осуществляет целенаправленное воздействие на систему российского законодательства. Она оказывает влияние непосредственно на усиление единства и согласованности законодательства. С ее помощью происходит повышение стабильности правового регулирования в обществе, обеспечивается законность, охраняются права, свободы и личные интересы граждан. В процессе построения структуры законодательства она раскрывается посредством указания на следующие аспекты ее действия: определяет иерархические связи (выделяет приоритеты) в организации законодательства между ее различными элементами (законодательными актами); определяет сферу действия, точки соприкосновения с иными источниками права; содействует поддержанию единого правового пространства с учетом иерархических связей на федеральном уровне и уровне субъекта РФ; борется с имеющимися на практике коллизиями; предусматривает меры ответственности за нарушение единства и системности российского законодательства; указывает Конституционному, Верховному суду РФ и иным судам на положение конкретного нормативного акта по отношению к иным актам текущего законодательства; устанавливает строгое размежевание вопросов, по которым издаются федеральные конституционные законы, федеральные законы; обеспечивает органическое единство и взаимосвязь федерального и регионального уровней законодательства, что достигается разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами; показывает дальнейшие пути развития системы законодательства.
Список литературы
1. О референдуме Российской Федерации (в ред. от 24 апр. 2008 г.): федер. конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ // СЗ РФ. - 2004. - № 27. -Ст. 2710; 2008. - № 17. - Ст. 1754.
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в ред. от 23 июня 2014 г.): федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ.
- 1999. - № 42. - Ст. 5005; 2014. - № 26 (ч. 1). - Ст. 3371.
3. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (в ред. от 4 июня 2014 г.): фед. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253; 2014. - № 23. - Ст. 2931.
4. О нормативных правовых актах Республики Башкортостан (в ред. от 17 июля 2012 г.): закон Республики Башкортостан от 12 авг. 1996 г. // Сов. Башкирия.
- 1996. - № 162. - Ст. 23640; закон Республики Башкортостан. - 2012. - № 136. -Ст. 27621.
200
5. Авдеенкова М.П. Кодификация законодательства России: проблемы и перспективы // Ежегодн. истории права и правоведения. - М., 2002. - Вып. 3. - С. 85.
6. Гусев Д. В. Законодательство Российской Федерации: понятие и система в условиях постсоветского развития российской государственности: дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2003. - С. 63-65.
7. Зивс С.Л. Источники права. - М.: Наука, 1981. - С. 79.
8. Керимов Д. А. Философские проблемы права. - М.: Мысль, 1972. -С. 274, 300.
9. Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. - С. 145.
10. Поленина С.В. Система законодательства субъектов Российской Федерации // Регионология. - 2000. - № 2. - С. 42.
11. Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства / отв. ред. Р.О. Халфина. - М.: Наука, 1979.
12. Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъектов Федерации // Журн. рос. права. - 2001. - № 12. - С. 64.
13. Свидерский В. И., Зобов Р. А. Новые философские аспекты элементноструктурных отношений. - Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1970. - С. 80-85.
14. Системность законодательства как фактор повышения его качества // Гос-во и право. - 2002. - № 8. - С. 5.
15. Теоретические основы советской конституции / отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М.: Наука, 1981. - С. 30.
16. Теория государства и права: курс лекций / отв. ред. Н.И. Матузов, А.В. Малько. - М.: Юрист, 1997. - С. 454.
17. Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации. Теория и практика. - М.: Юрист, 1998. - С. 10-11.
18. Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд: учеб. пособие для вузов. - М., 1996. - С. 164.
19. Юдин Э.Г. Системный подход и принцип деятельности: методологические проблемы современной науки. - М.: Наука, 1978. - С. 190.
201
