CC BY
380
дение среднесрочного финансового плана поселения. Среднесрочный финансовый план должен включать сведения о прогнозируемых параметрах местного бюджета, и потому без использования данных о возможных доходах и расходах бюджетов в условиях особой экономической зоны не обойтись.
Таким образом, появление особой экономической зоны на территории муниципального образования не всегда однозначно может привести к росту доходов местных бюджетов. В этой связи органам местного самоуправления перед подачей заявки на создание особой экономической зоны следует провести всесторонний анализ возможных положительных и негативных моментов, связанных с существованием особой экономической зоны. После же образования такой зоны бюджетное планирование в муниципальных образованиях в целях обеспечения сбалансированности и достоверности местного бюджета должно производиться с учетом специфики правового режима особой экономической зоны.
Литература
1. Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3127.
2. О создании на территории муниципального образования «Прибайкальский район» Республики Бурятия особой экономической зоны туристско-рекреационного типа: постановление Правительства РФ от 3 февраля 2007 года № 68 // Собрание законодательства РФ. 2007. № 7. Ст. 889.
УДК 342 (470)
3. О создании на территории Иркутского районного муниципального образования Иркутской области особой экономической зоны туристско-рекреационного типа: постановление Правительства РФ от 3 февраля 2007 года № 72 // Собрание законодательства РФ. 2007. № 7. Ст. 893.
4. Павлов П.В. Правовые аспекты и исторические предпосылки создания института особых экономических зон в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 8. С.59.
5. Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
6. Об утверждении методики расчета арендной платы по договорам аренды государственного и (или) муниципального недвижимого имущества (зданий (их частей), сооружений), находящегося на земельных участках в пределах территорий особых экономических зон технико-внедренческого и туристско-рекреационного типов, и методики расчета арендной платы по договорам аренды земельных участков, расположенных в пределах территорий особых экономических зон: Приказ Минэкономразвития РФ от 14 июля 2006 года № 190 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 35.
7. Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3340, 2004. № 49. Ст. 4840, 2006. № 23. Ст. 2382.
Колосов Николай Викторович - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Юридического института Иркутского государственного университета, 665082, г. Иркутск, ул. Улан-Баторская, 10, тел.: 8 (3-952) 52-11-82, e-mail: [email protected].
Kolosov Nikolay Viktorovich - candidate of law, associate professor of department of constitutional law, Law Institute of Irkutsk State University. 665082, Irkutsk, Ulan-Batorskaya str. 10, tel. 8 (3-952) 52-11-82, e-mail: [email protected].
Ю.Г. Хамнуев
Источники конституционного права в субъектах Российской Федерации: теоретико-правовые предпосылки
В статье затрагиваются теоретические вопросы институционализации источников конституционного права в субъектах Российской Федерации, а также законодательные предпосылки формирования элементного состава законодательства субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: федеративное устройство, конституционное законодательство субъектов Российской Федерации, источники права, нормативный правовой акт, нормативный договор, система источников права, иерархия источников права
Yu.G. Khamnuev
Sources of constitutional law in subjects of the Russian Federation: theoretical-legal prerequisites
The theoretical problems of sources of constitutional law institutionalization in subjects of the Russian Federation, and legislative prerequisites offormation the elemental composition of the subjects legislation are considered in the article.
Keywords: federal system, constitutional law of subjects of the Russian Federation, sources of law, legal act, law treaty, system of law sources, hierarchy of law sources.
Прежде всего, несколько слов о понятии источников права в современной юридической литературе.
Разнообразные представления об источниках конституционного (государственного) права в отечественной литературе в полной степени обобщены О.Е. Кутафиным. «В настоящее время, - отмечает О.Е. Кутафин, - в современной российской правовой науке термины «источники права» и «формы права» употребляются в значении внешней формы объективации, выражения права или нормативной государственной воли» [1]. При этом указывается, что термин «источник права», несмотря на его условность, является удобным в употреблении и к тому же традиционным для мировой юриспруденции. «... В конституционном (государственном) праве термин “источник права в юридическом смысле” является общепризнанным. Под ним принято понимать нормативный акт, в котором содержатся конституционноправовые нормы» [2]. При этом О.Е. Кутафин, вслед за остальными российскими конституционалистами, характеризует систему источников конституционного права через перечисление всех видов нормативных правовых актов, действующих на территории государства (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ и т.д.), отдельно оговаривая акты, не являющиеся нормативными правовыми и относящиеся к иным видам источников права (решения Конституционного Суда РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, федеративный договор, международные договоры). Такое представление является традиционным для отраслевых юридических наук. И совершенно очевидно, что именно для этой среды действует принцип иерархичности.
Вместе с тем следует отметить, что с теоретической точки зрения, понимание термина «источник права» в теории государства и права и в отраслевых юридических науках, в том числе в конституционном праве несколько отличается друг от друга, несмотря на употребление одних и тех же дефиниций. Для теории государства и права характерно выделение трех основных «мировых» источников права и нескольких дополнительных. В первую очередь, это норматив-
ный правовой акт, судебный (административный) прецедент, правовой обычай. К дополнительным относятся: нормативный договор, религиозные тексты, юридическая доктрина и т.д. В этом понимании представленные источники права системы не образуют, поскольку являются абстрактными, обобщающими понятиями. При таком понимании данного вопроса необходимо, по нашему мнению, признать правомерность концепции, отрицающей наличие иерархии в среде источников права.
В частности, профессор Копенгагенского университета М. Коктведгаард на вопрос о системе источников датского права отвечает: «Нельзя утверждать, что какой-либо источник права обладает абсолютным верховенством по отношению к другим, хотя для закона и характерна тенденция его преобладания» [3]. Профессор Ослоско-го университета П. Лэдруп со всей определенностью констатирует, что «закон признается равным с обычным правом и прецедентом» [4].
Возражая против данного подхода, С.Л. Зивс в 1981 г. отмечал, что, во-первых, такое представление является не понятным и чуждым для правосознания советского юриста, а во-вторых, «иерархическая структура есть выражение разности юридической силы отдельных видов источников права и связанной с этим предустановленной со-подчиненности источников права в органически цельной системе. При этом коррелятивные отношения внутри системы источников социалистического права проявляются в абсолютном верховенстве конституции по отношению ко всем нормативным правовым актам и в верховенстве закона по отношению ко всем иным - нижестоящим в иерархии (подзаконным) - нормативным правовым актам. Это свойство иерархического построения системы и послужило основанием для вывода о вертикальной структуре источников права» [5]. Иерархичность как обязательный признак системы источников признается многими учеными [6]. По мнению Ю.А. Юдина и В. Е. Чиркина, «различные виды источников конституционного права существуют не изолированно друг от друга, а находятся в определенной соподчиненности, образуя систему, основанную на иерархическом принципе. Эта система является частью общей системы источников права, которая закрепляется конституцией» [7].
Вместе с тем очевидно, что указанные авто-
ры, говоря об иерархической системе источников права, имеют в виду, в первую очередь, иерархию нормативных правовых актов, определяемую юридической силой нормативного акта, которая в свою очередь зависит от места нормотворящего органа в системе высших и центральных органов государства [8]. Зависимость юридической силы правового акта от места правотворческого органа в системе государственных органов подчеркивается и другими учеными. Однако это утверждение будет верным в отношении актов, принадлежащих к одному виду источников права, в данном случае к нормативным правовым актам. Утверждать на этом основании, что источники права (нормативный правовой акт, судебный прецедент, правовой обычай, нормативный договор и др.) изначально, в силу своей природы, расположены в определенной иерархии, не корректно. Само по себе количественное преобладание одного вида источников права (например нормативных правовых актов) не является прямым свидетельством того, что другие источники права (например судебный прецедент) находятся в подчиненном положении, а признание принципа верховенства Конституции не является показателем иерархического господства нормативного правого акта среди других источников права, а демонстрирует объективную потребность закрепления принципиальных для жизни общества вопросов в доступной и практичной форме, гарантирующей к тому же определенную стабильность и максимально возможное однообразие в толковании и применении.
Конкретные вопросы соответствия одного вида источника права другому виду другого источника права решаются законодателем в зависимости от целого ряда факторов: господствующей идеологии, представлений о праве (правосознание) и т.д. Не в последнюю очередь учитываются также и функции соответствующих правотворческих органов, а также цель учреждения того или иного вида источника права. Да и сами Ю.А. Юдин и В.Е. Чиркин, говоря о том, что иерархия системы источников конституционного права является важнейшей гарантией конституционной законности, все же признают, что «конституционному праву отдельных стран присущи отступления от принципа иерархии. В странах общего права принцип иерархичности даже формально не является основополагающим принципом системы источников права, в том числе и конституционного. Трудно, например, провести различие между актом парламента (закон в узком смысле
слова) и актом делегированного законодательства (законом в широком смысле этого слова), а также между этими актами и судебными прецедентами по их юридической силе» [9].
Таким образом, анализ теоретических представлений об источниках права и, в частности, об иерархических взаимоотношениях в среде источников права позволяет нам говорить о двойственном понимании термина «источник права»: в теоретическом смысле (с точки зрения абстрактного понятия, обобщающего наиболее типичные черты той или иной совокупности схожих по порядку принятия и оформлению правовых актов), т.е. нормативный правовой акт, судебный прецедент, правовой обычай и т.д., и в отраслевом смысле, где понятие «источник права» носит более прикладной, детальный характер, обозначая все разновидности правовых актов (в первую очередь, различные виды нормативных правовых актов), содержащих нормы соответствующих отраслей права.
В несколько смешанном понимании определение источника конституционного права дает Е.В. Колесников, который пишет, что источник конституционного права означает форму бытия общих правил поведения (внешнюю форму их выражения), регулирующих отношения конституционного характера. Это преимущественно Конституция и законы, другие правовые акты, правовые обычаи и договоры [10]. В то же время им отмечается, что, «учитывая конкретные способы выражения и закрепления формально определенных правил в качестве обязательных, придания им официального характера, в Российской Федерации выделяют три основных вида источников права: 1) нормативный акт; 2) нормативный договор; 3) правовой обычай» [11].
Примерно из такого же понимания источника права исходит Ю.А. Тихомиров. По его мнению, весь правовой массив государства можно разбить на несколько групп:
правовые акты, включающие в себя две подгруппы - законы и подзаконные акты исполнительной власти и органов управления;
договоры - публично-правовые (их удельный вес стремительно возрастает и охватывает федеративный договор и внутрифедеральные договоры, управленческие соглашения) и гражданско-правовые;
акты судебных органов;
акты общественного саморегулирования -местного самоуправления, принятые по итогам
выборов, референдумов, на народных собраниях, съездах;
международно-правовые акты и договоры, одобренные и включаемые в правовую систему [12].
Указанные разновидности, за исключением международно-правовых актов и договоров, характерны и для законодательства субъектов Российской Федерации.
О.Е. Кутафин проводит анализ источников конституционного права РФ, исходя из классификации этих источников по территориальному признаку. В частности, он отмечает, что «в условиях федеративного государства, а равно учитывая иерархию нормативных актов - источников конституционного права, классификация этих источников по их территориальному признаку, т.е. распространению действия на территории того государства, государственно-территориального образования и т.д., органами которого издан соответствующий нормативный акт, представляется наиболее удачной.
С этой точки зрения все источники конституционного права России можно разделить на федеральные, федерально-региональные, региональные, регионально-местные и местные» [13].
Применительно к нашим целям остановимся лишь на федерально-региональных и региональных источниках права. К федеральнорегиональным источникам конституционного права О.Е. Кутафин относит конституционноправовые договоры (федеративный договор, договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении между ними предметов ведения и полномочий), конституционно-правовые соглашения (соглашения между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов). К региональным источникам конституционного права относятся: конституции и уставы субъектов Российской Федерации, акты органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и их палат (законы субъектов РФ, постановления законодательного (представительного) органа субъекта РФ, декларации, акты палат законодательного (представительного) органа субъекта РФ), акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (постановления главы исполнительной власти субъекта РФ, распоряжения глав администраций субъектов РФ, имеющие нормативный характер, постанов-
ления и распоряжения высших коллегиальных органов исполнительной власти субъектов РФ), акты избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, конституционно-правовые договоры и соглашения (договоры и соглашения между субъектами Российской Федерации по конституционно-правовым вопросам, договоры и соглашения между субъектами РФ и иностранными партнерами) [14].
В коллективной работе «Конституционное право субъектов Российской Федерации» источники конституционного права субъектов РФ рассматриваются по трем группам: 1) федеральные правовые акты и правовые акты органов местного самоуправления; 2) региональные нормативные правовые акты; 3) иные источники конституционного права субъектов РФ. К региональным нормативным правовым актам относятся конституции и уставы субъектов, законы особого рода, кодексы, обычные законы, регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов, иные нормативные акты законодательных (представительных) органов государственной власти (постановления), нормативные правовые акты высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) и высших органов исполнительной власти субъектов РФ, акты избирательных комиссий.
К иным источникам конституционного права субъектов РФ отнесены: 1) декларации; 2) договоры субъектов РФ; 3) решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ; 4) акты официального несудебного толкования законов субъектов РФ; 5) обычаи [15].
Следует отметить, что при некоторых расхождениях в элементном составе региональных источников права, образующих в своей совокупности региональное законодательство, основные виды источников конституционного права однотипны.
Таким образом, поскольку основанием для проведения подобных классификаций являются соответствующие правовые предписания, постольку при характеристике законодательства субъекта РФ необходимо учитывать правовые предпосылки, закладываемые как федеральными актами, так и актами субъекта Российской Федерации.
Правовые основы существования и функционирования конституционного законодательства субъектов Российской Федерации (включая Республику Бурятия), в том числе путем установле-
ния видов источников права, составляют, в первую очередь, положения Конституции Российской Федерации:
1. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5).
2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство (ч. 2 ст. 5).
3. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется настоящей Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
4. Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики.
5. Положения Конституции, определяющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 71, 72, 73).
6. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76).
7. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76).
8. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 5 ст. 76).
9. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом
субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам ведения субъекта федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 76.).
Существенное влияние на формирование структуры конституционного законодательства Республики Бурятия оказывают положения ряда федеральных законов.
К ним, в частности, можно отнести положения о полномочиях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации в отношении принятия конституции субъекта и поправок к ней (подп. «а» ч. 1 ст. 5), положения части второй статьи пятой - о вопросах, регулирование которых должно осуществляться законами субъекта федерации, положением о постановлениях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации (ч.3 ст.5), положения об актах высшего должностного лица субъекта федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации) и актах высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации (указы, постановления) (ст. 22), Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 22.09.1999 г. *[16].
Значительную роль играют и положения главы 1У.1 данного федерального закона, где говорится об общих принципах разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В частности, именно в этой главе идет речь о договорах о разграничении полномочий и соглашениях (ст. 26.7, 26.8).
Необходимо отметить, что данный закон в отличие от ранее действовавшего Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»* предусматривает возможность заключения договора о разграничении полномочий, а не договора о разграничении предметов ведения и полномочий.
Кроме этого, положения Федерального закона от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»* устанавливают право органов государственной власти субъектов РФ
в пределах полномочий, предоставляемых Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ, имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами, а также на заключение с ними соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей (ч.1 ст. 2). При этом подчеркивается, что соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта федерации, независимо от формы, наименования и содержания, не являются международными договорами (ст. 7).
Основу самой возможности включения актов судебной власти как формальных источников права (это касается решений органов конституционного правосудия в субъектах федерации) в структуру законодательства субъектов закладывают положения федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (с изменениями от 15 декабря 2001 г.)* об учреждении судов субъектов (ст. 4), о конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации и его полномочиях, об окончательности решений конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации (ст. 27). Природа актов Конституционного Суда Российской Федерации и актов Конституционного Суда Республики Бурятия, «сконструированного» по модели Конституционного Суда РФ, как формальных источников права в настоящее время не ясна и носит дискуссионный характер.
Во многом именно эти положения федерального законодательства и определяют возможности законодателей субъектов федерации формировать элементный состав регионального законодательства, в том числе и Республики Бурятия.
Литература
1. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 1999. С. 339-400.
2. Кутафин О.Е. Источники конституционного права в Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 11-19.
3. Koktvedgaard M. Denmark-sources of Law. - In: Internf-tional Encyclopedia of comparative of law. Tubingen, 1973. Vol. 1, P. D-26. Цит. по: Зивс С.Л. Источники права. М.: Наука, 1981. С.35.
4. Lodrup P. Norwey - sources of Law. - Internftional Encyclopedia of comparative of law. Tubingen, 1973. Vol. 1. P. №-76. Цит. по: Зивс С.Л. Указ. соч. С.35.
5. Зивс С.Л. Указ. соч. С.34-35.
6. Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998. С.20-21; Фарбер И.Е., Ржевский
B.А. Вопросы теории советского конституционного права. Саратов, 1967. С. 70.
7. Сравнительное конституционное право: учеб. пособие / отв. ред. В.Е. Чиркин. М.: Междунар. Отношения, 2002.
C. 35.
8. Зивс С.Л. Указ соч. С. 35.
9. Сравнительное конституционное право: учеб. пособие / отв. ред. В.Е. Чиркин. - М.: Междунар. отношения, 2002. - С. 35.
10. Колесников Е.В. Указ соч. С.19.
11. Там же. С.13.
12. Тихомиров Ю.А. Правовая сфера общества и правовая система // Журнал российского права. 1998. № 4-5. С. 10.
13. Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 32-33.
14. Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 148-275.
15. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации. С.57-71.
16. Правовые акты с символом * взяты из справочной правовой системы «Консультант плюс».
Хамнуев Юлий Григорьевич - кандидат юридических наук, заведующий кафедрой конституционного и международного права Бурятского государственного университета, е-mail: [email protected]
Khamnuyev Yuliy Grigorievich - candidate of law, head of department of constitutional and national law, Buryat State University. 670000, Ulan-Ude, Smolina str. 24a, e-mail: hamnuev [email protected].
УДК 342.8 (470) Н.Е. Васюткин
Правовое регулирование наказов избирателей в Российской Федерации
В статье дана правовая характеристика наказов избирателей как института непосредственной демократии и рассматриваются особенности правового регулирования в Российской Федерации.
Ключевые слова: наказы избирателей, демократия, депутат.
