К ВОПРОСУ О ТЕНДЕНЦИЯХ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБОРОТА ЭТИЛОВОГО СПИРТА, АЛКОГОЛЬНОЙ И СПИРТОСОДЕРЖАЩЕЙ ПРОДУКЦИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.95

ЕЛЕНА ВЛАДИМИРОВНА ГИЛЬ,

старший эксперт отдела административного законодательства

Административно-правового управления Договорно-правового департамента МВД России

К ВОПРОСУ О ТЕНДЕНЦИЯХ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБОРОТА ЭТИЛОВОГО СПИРТА, АЛКОГОЛЬНОЙ И СПИРТОСОДЕРЖАЩЕЙ ПРОДУКЦИИ

На основе законодательства Российской Федерации и проектов нормативных правовых актов проанализированы тенденции развития административно-правового регулирования в сфере алкогольного рынка.

Ключевые слова: административно-правовое регулирование, административное правонарушение, оборот алкоголя.

E. V. Gily, Senior Expert, Administrative division of the Department of Treaties and Law at the Ministry of Foreign Affairs of Russia; e-mail: egil@mvd.ru, tel.: 8 (495) 667-83-01.

Concerning to the development tendency of administrative legal regulation of turnover of alcohol and alcohol-containing products.

On the basis of the legislation of the Russian Federation and drafts of regulations in the article analyzes the tendency of development in the sphere of the administrative legal regulation turnover of alcohol.

Key words: administrative legal regulation, administrative offence, turnover of alcohol.

Федеральный закон от 22 ноября 1995 г № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (далее - ФЗ № 171-ФЗ), отнеся алкогольную продукцию к объектам, ограниченно оборотоспособным, определил как участников оборота алкогольной продукции, так и специальные условия, связанные с ее производством и оборотом.

Рассматривая вопрос административно-правового регулирования оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, следует отметить, что под ним понимают различные формы юридического воздействия государства на поведение субъектов общественных отношений в целях упорядочивания и развития данных отношений. Указанной точки зрения придерживаются Н. Г Александров, С. Ф. Кече-кьян, А. К. Стальгевич, П. И. Стучка и другие ученые [13, с. 26].

Для более полного представления о сущности административно-правового регулирования оборота названной продукции необходимо установить соотношение понятий государственного и правового регулирования.

Прежде всего следует отметить, что термин «государственное регулирование» используется законодателем при определении правовых основ

регулирования оборота алкогольной продукции, которые установлены ФЗ № 171-ФЗ. При этом термин «административно-правовое регулирование» в данном Законе не встречается. Однако данные понятия близки по своему содержанию [1].

Согласно точке зрения Н. А. Пьянова «отождествление государственного и правового регулирования обусловлено сложившимся пониманием права как совокупности установленных или санкционированных государством норм, выражающих его волю и обеспеченных его принудительной силой (мерами государственного воздействия). При таком понимании права, когда оно ставится в прямую зависимость от государства, иного видения вопроса о соотношении государственного и правового регулирования, кроме как их отождествления, просто не может быть. Если право сводится к установленным или санкционированным государством нормам, то и регулирование, осуществляемое этими нормами, будет трактоваться как государственное и правовое одновременно» [10, с. 61]. Представляется, что в административно-правовом регулировании общественных отношений выражается сущность государственного регулирования.

Говоря об административной ответственности как о государственном принуждении, следует отметить, что к лицам, занимающимся производ-

ством и оборотом алкогольной продукции, могут быть одновременно применены меры, направленные как на предупреждение и пресечение правонарушений (правоустановительные санкции), так и на наказание за совершение правонарушения (санкции штрафного характера).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусматривает в своем большинстве санкции штрафного характера, а в процессе лицензионного контроля за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции применяются меры профилактического (предупредительного) и пресекательно-го характера, к которым, в частности, относятся приостановление действия и аннулирование лицензии.

Проекция реализации государственного регулирования отношений в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в настоящее время прослеживается в распоряжении Правительства РФ от 26 ноября 2015 г № 2413-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по стабилизации ситуации и развитию конкуренции на алкогольном рынке», в соответствии с которым установлен курс на снижение масштабов злоупотребления алкогольной продукцией, профилактику алкоголизма среди населения Российской Федерации, а также на поддержку добросовестной конкуренции на алкогольном рынке.

В контексте названного распоряжения Правительства РФ выделены наиболее значимые направления административно-правового регулирования:

усиление уголовной и административной ответственности за незаконную продажу и хранение алкогольной продукции;

усиление ответственности физических лиц за продажу алкогольной продукции, включая ограничение перемещения физическими лицами на территории Российской Федерации немаркированной в соответствии с законодательством Российской Федерации алкогольной продукции, являющейся товаром Евразийского экономического союза;

совершенствование регулирования розничной продажи алкогольной продукции, в том числе при оказании услуг общественного питания;

пресечение практики регионального протекционизма;

запрет продажи «сухого алкоголя»; установление ответственности за незаконную реализацию алкогольной продукции (в том числе

спиртосодержащих лекарственных средств, медицинских изделий и этилового спирта по фармакопейным статьям) дистанционным способом, предусматривающей в том числе внесудебную блокировку сайтов, распространяющих информацию о розничной продаже алкогольной продукции в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее - Интернет).

Следует отметить, что многие вопросы, связанные с оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, до настоящего времени остаются неурегулированными.

В соответствии с действующим законодательством продажа алкогольной продукции дистанционным способом, в том числе в Интернете, запрещена [4].

Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом от 3 июля 2016 г № 261-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации», запрет на розничную продажу алкогольной продукции дистанционным способом установлен на уровне федерального законодательства.

Несмотря на то, что продажа алкогольной продукции дистанционным способом не допускается, специальный состав административного правонарушения, предусматривающий ответственность за продажу алкогольной продукции, в том числе через Интернет, отсутствует.

В настоящее время нарушение правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции может влечь административную ответственность по ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ. В то же время указанный состав административного правонарушения не позволяет привлечь к ответственности граждан, а также содержит такие размеры административных штрафов, которые не способствуют предупреждению совершения правонарушения, так как несопоставимы с прибылью от оборота недобросовестными продавцами контрафактной алкогольной продукции.

Заключая договор купли-продажи товаров через Интернет, продавец не имеет возможности потребовать документ, удостоверяющий личность, и убедиться в достижении покупателем совершеннолетия.

Алкогольную продукцию, в том числе без сопутствующей документации, можно заказать в Интернете после 23 часов, несмотря на зако-

нодательно установленный в силу п. 5 ст. 16 ФЗ № 171-ФЗ запрет.

Зачастую интернет-торговля алкоголем маскируется под торговлю иными товарами. Например, присутствует подмена понятий, когда алкоголь не продают, а дарят при покупке «магнита» или «брелока». Некоторые продавцы контрафактной продукции предлагают алкоголь по договору «аренды бутылки». Также в последнее время распространение получили и такие способы нелегальной продажи алкоголя, как продажа купонов или лотерея, заказ алкогольной продукции с доставкой, когда доставляют уже фактически купленный алкоголь с чеком, который пробит в соответствующем розничном магазине, имеющем лицензию.

Таким образом, при осуществлении продажи алкогольной продукции через Интернет допускается целый ряд нарушений законодательства, таких как уклонение от налогов, безлицензионная деятельность, торговля в ночное время суток, занижение минимальных цен, продажа вне стационарных объектов, отсутствие сопроводительных документов, продажа алкогольной продукции несовершеннолетним и др.

В связи с этим внесение соответствующих изменений в КоАП РФ, устанавливающих ответственность за продажу алкогольной продукции через Интернет, полагаем своевременным и актуальным.

При этом предоставление должностным лицам государственных органов юрисдикционных полномочий, в том числе по рассмотрению указанных дел и составлению протоколов об административных правонарушениях, должно определяться с учетом той компетенции, которой обладает соответствующий государственный орган.

Реализация указанных положений затрагивает компетенцию Минфина России, Роспотреб-надзора, Минкомсвязи России и МВД России.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 15 января 2016 г. № 12 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции находятся в компетенции Минфина России; в сфере защиты прав потребителей - Роспотребнадзора (положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322); в сфере информационных технологий, средств массовой

информации, в том числе электронных (включая развитие сети Интернет), - Минкомсвязи России (положение о Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 2 июня 2008 г. № 418).

Согласно сведениям по форме статистической отчетности «1-АП», утвержденной приказом МВД России от 15 мая 2015 г № 605, количество пресеченных органами внутренних дел (полицией) административных правонарушений по ст. 14.16 КоАП РФ (Нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции) в период с 2013 по 2016 г. составляло:

за январь-декабрь 2013 г. - 50 629;

за январь-декабрь 2014 г. - 46 918;

за январь-декабрь 2015 г. - 49 834;

за январь-сентябрь 2016 г. - 34 527.

Около половины указанных административных правонарушений пресечено сотрудниками полиции при попытках реализации, а также выявленных фактах продажи алкогольной продукции несовершеннолетнему (ч. 2.1 ст. 14.16 КоАП РФ).

Необходимо отметить, что органы внутренних дел (полиция) могут быть наделены полномочиями по рассмотрению дел, а также по составлению протоколов об административных правонарушениях в сфере незаконного оборота алкогольной продукции только в той мере, в какой данная деятельность связана с выявлением административных правонарушений при осуществлении полицией деятельности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Также необходимо отметить существующую проблему, связанную с привлечением к ответственности за сбыт алкогольной и спиртосодержащей продукции домашней выработки (в том числе самогона).

Согласно абз. 14 ч. 1 ст. 26 ФЗ № 171-ФЗ в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции запрещаются поставки и розничная продажа продукции, содержащей этиловый спирт и произведенной в домашних условиях, в том числе физическими лицами.

В настоящее время КоАП РФ не содержит специальной статьи, предусматривающей ответственность граждан за поставки и розничную продажу указанной продукции.

Частями 5 и 6 ст. 171.1 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) установлена ответственность за производство, приобретение, хранение, перевозку в целях сбыта

или продажу немаркированной алкогольной продукции, подлежащей обязательной маркировке акцизными марками либо федеральными специальными марками, совершенные в крупном либо особо крупном размере соответственно.

Согласно примечанию к данной статье УК РФ крупным размером признается стоимость немаркированной алкогольной продукции, превышающая 100 тыс. рублей, а особо крупным - 1 млн рублей, что делает в ряде случаев затруднительным привлечение физических лиц к уголовной ответственности, поскольку незаконно реализуемая ими алкогольная и спиртосодержащая продукция имеет более низкую стоимость относительно легальной.

Таким образом, на федеральном уровне прямо не установлена ответственность за сбыт продукции, содержащей этиловый спирт и произведенной в домашних условиях, стоимость которой не превышает 100 тыс. рублей.

По мнению ряда ученых [11], а также в соответствии со сложившейся судебной практикой [5-9] из перечня лиц, задействованных в производстве и обороте алкогольной и спиртосодержащей (пищевой и непищевой) продукции, однозначно исключаются физические лица. Граждане вправе участвовать лишь в обороте алкоголя и спиртосодержащей продукции и не более как в качестве конечного потребителя, приобретающего товар по договорам розничной купли-продажи в целях использования его для личных, семейных и иных нужд, не связанных с предпринимательством. Изготовление или (и) хранение с целью сбыта спиртных напитков домашней выработки, спиртосодержащих жидкостей непромышленного производства (самогона, браги и других) должны квалифицироваться как незаконная продажа товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена (ст. 14.2 КоАП РФ).

Ряд субъектов Российской Федерации пытались ввести специальную административную ответственность за сбыт алкогольной продукции домашней выработки в законодательстве субъектов Российской Федерации. Данные региональные законодательные акты были предметом рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации, который в своих решениях прямо указал, что правовое регулирование отношений в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также ее потребления является прерогативой федерального законодателя, ему же принадлежит право определить, какие конкретно действия в названной

сфере общественных отношений образуют состав административного правонарушения (определения от 15 октября 2014 г. № 44-АПГ14-14, от 16 апреля 2014 г. № 77-АПГ14-2).

В рамках данной статьи нельзя также не обозначить остро стоящую проблему употребления спиртосодержащих непищевых жидкостей в пищевых целях, доступ к которым имеют в том числе несовершеннолетние.

Учитывая значительное количество летальных исходов по причине отравления контрафактной спиртосодержащей непищевой продукцией в конце 2016 г [2; 12], государством принимаются меры по усилению контроля за производством указанных жидкостей, предотвращению их употребления населением [3], а также по разработке правовых норм, направленных на пресечение оборота такой продукции.

В целом исходя из анализа изменений законодательства Российской Федерации и проектов нормативных правовых актов, находящихся на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в развитии государственного регулирования оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции можно обозначить следующие основные тенденции:

установление дополнительных запретов с введением коррелирующей административной ответственности на розничную продажу алкогольной и спиртосодержащей продукции, связанных с увеличением случаев продажи суррогатного алкоголя или алкоголя, произведенного физическими лицами (самогона), увеличением употребления алкогольной и спиртосодержащей продукции несовершеннолетними, увеличением случаев употребления спиртосодержащих непищевых жидкостей, в том числе лекарственных настоек, в пищевых целях и др., а также на розничную продажу слабоалкогольных тонизирующих напитков;

совершенствование государственного регулирования производства и оборота винодельческой продукции, произведенной из выращенного в России винограда;

усиление контроля за производством этилового спирта, в том числе установление обязательных требований, предъявляемых к основному технологическому оборудованию для его производства;

установление дополнительных требований к объектам предприятий общественного питания, используемым для реализации алкогольной продукции при оказании услуг общественного пита-

ния, и к условиям отпуска указанной продукции при оказании услуг общественного питания;

ужесточение требований к маркировке алкогольной продукции;

введение ограничений стимулирования продажи алкогольной продукции (в том числе установление запрета рекламы алкогольной продукции).

В заключение отметим, что намеченный государством курс на ужесточение контроля за розничным рынком алкоголя и спиртосодержащей продукцией не может быть эффективно реализован без внесения обоснованных предложений по изменению действующего законодательства в области регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, которые должны быть подкреплены в том числе статистическими данными, данными анализа правоприменительной практики, свидетельствующими о неэффективности действующих норм, выявляющими пробелы действующего законодательства и обосновывающими необходимость внесения таких изменений на всей территории Российской Федерации.

Список использованной литературы

1. Ерохин, В. М. Административно-правовое регулирование оборота алкогольной продукции [Текст] : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Ерохин Виктор Михайлович : 12.00.14. - М., 2016.

2. Мамина, А. Минздрав уточняет число жертв отравления «Боярышником» [Текст] / А. Мамина. Известия, 2017. 9 янв. [Электронный ресурс] -Режим доступа : www.izvestia.ru/news/656222.

3. О приостановлении розничной торговли спиртосодержащей непищевой продукцией [Текст] : [постановление главного государственного санитарного врача Российской Федерации А. Ю. Поповой от 23 дек. 2016 г. № 195: зарегистрировано в Минюсте России 23 дек. 2016 г., регистрационный № 44906] // Рос. газ. - 2016. - 28 дек.

4. Об утверждении Правил продажи товаров дистанционным способом [Электронный ресурс] : [постановление Правительства Рос. Федерации

от 27 сент. 2007 г № 612] // СПС Консультант Плюс.

5. Постановление мирового судьи судебного участка № 1 по Советскому району г Уфы от 30.12.2016 г по делу № 5-763/2016 [Электронный ресурс]. - Режим доступа : www.rospravosudie. com

6. Постановление мирового судьи судебного участка № 30 Щучанского судебного района Курганской области от 30.12.2016 г по делу № 5-694/2016 [Электронный ресурс]. - Режим доступа : www.rospravosudie.com

7. Постановление мирового судьи судебного участка № 16 Макушинского района Курганской области от 29.12.2016 г по делу № 5-739/2016 [Электронный ресурс]. - Режим доступа : www.rospravosudie.com

8. Постановление мирового судьи Плав-ского районного суда Тульской области от 29.12.2016 г по делу № 5-119/2016 [Электронный ресурс]. - Режим доступа : www.rospravosudie.com

9. Постановление мирового судьи судебного участка № 1 Заводского судебного района г Кемерово по делу от 29.12.2016 г № 5-1436/12016/2016 [Электронный ресурс]. - Режим доступа : www.rospravosudie.com

10. Пьянов, Н. А. Государственное регулирование как самостоятельная научная проблема [Текст] / Н. А. Пьянов // Журнал российского права. - 2012. - № 5.

11. Спиридонова, М. А. Комментарий к Федеральному закону от 22 ноября 1995 г № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (постатейный) [Электронный ресурс] / М. А. Спиридонова, О. А. Слепенкова, В. Ю. Коржов // СПС КонсультантПлюс.

12. Тимофеева, А. Число жертв отравления «Боярышником» в Иркутске выросло до 54 [Электронный ресурс] / А. Тимофеева. - Режим доступа : www.rg.ru/2016/12/20

13. Явич, Л. С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений [Текст] / Л. С. Явич. - М. : Госюриздат, 1961.