CC BY
46
К вопросу о сущности единоначалия и коллегиальности в управлении уголовно-исполнительной системой
Т.В. МАКАРОВА - адъюнкт кафедры административно-правовых дисциплин ВИПЭ ФСИН России
В статье рассматриваются понятие и сущность единоначалия и коллегиальности в разных аспектах и с разных точек зрения и предлагается осуществлять управление уголовно-исполнительной системой на основе сочетания единоначалия и коллегиальности, их взаимодополнения и взаимозависимости.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система; форма управления; управленческая деятельность; единоначалие; коллегиальность.
On the essense of one-man and cooperative menagement in relation to the penitentiary sistem‘s regulation
T.V. MAKAROVA - associate Chair of the administrative and legal disciplines VIPE FPS Russia captain of the internal service
The paper presents different aspects of the concept and the essence of one-man and cooperative management from different viewpoints; it develops the idea of legal regulation of penitentiary system combining one-man and cooperative management on the basis of complementarity and mutual interdependence.
Key words: criminal-executive system; form of government; management activity; unity of command; collegiality.
В современной науке управления существует несколько подходов к пониманию единоначалия и коллегиальности. Большинство ученых-правоведов рассматривают их как организационные принципы, причем функционирующие как в отдельности1, так и в сочетании2. В то же время следует отметить, что единоначалие чаще выступает предметом исследования, чем коллегиальность, и представляется основным принципом построения организационных структур государственных органов. Мы в полной мере согласны с данными теоретическими выкладками, так как полагаем, что единоначалие и коллегиальность в большей степени относятся к такой административно-правовой категории, как форма управления.
В исследованиях терминологическое закрепление формы управления получили на уровне понимания внешнего выражения практической реализации функций и методов управления, самого управленческого воздействия, конкретных действий, производимых исполнительной властью, официального способа выражения деятельности административного органа3.
Выбор тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. На него оказыва-
ют влияние, например, следующие факторы: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия (в частности, форма собственности); конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.
Особенность категории «форма управления» состоит в том, что она «относится к характеристике не любого участника управленческих общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования, а только субъекта управления, т.е. соответствующего исполнительного органа (должностного лица)»4.
Единоначалие и коллегиальность более всего связаны с личностным аспектом. Единоначалие, требующее подчинения «воли тысяч воле одного», предполагает определенную организационно-управленческую деятельность одного лица - руководителя. Коллегиальность, требующая участия в организационно-управленческой деятельности всей определенной группы или представительной ее части, предполагает
активность, творчество коллектива. Единоначалие и коллегиальность реализуются посредством личностного взаимодействия руководителя и коллектива, которое основано на взаимодополнении. Суть последнего состоит в том, что разветвленность, многоступенчатость системы единоначалия адекватно соответствует многозвенности коллегиальности: если единоначалие функционирует через делегирование компетенций и полномочий высшей инстанцией низшей, то коллегиальность проявляется в ответном представительном или непосредственном воздействии низшей ступени на высшую. Таким образом, в силу многоступенчатости системы демократически централизованного управления единоначалие оборачивается коллегиальностью и все участники управленческого процесса в той или иной степени оказываются под воздействием сменяющихся ролей.
Единоначалие и коллегиальность выступают как различные формы единого процесса управления. В определенных ситуациях каждая может играть ведущую роль в его организации, временно ограничивая значение другой. Первенство такого рода способно утрачиваться, когда новые условия потребуют принципиальных изменений в организации управления. Если этого по каким-либо причинам не происходит, то единоначалие или коллегиальность гипертрофируются, порождая излишний централизм.
Единоначалие, с одной стороны, есть правовая форма управленческой деятельности, заключающаяся в требовании единоличного распорядительства и единоличной ответственности, а с другой - социально-правовой статус руководителя (единоначальника), соединяющий в себе его социальную позицию, формальный статус и его личностные, «внутренние» качества. Таким образом, единоначалие обладает двойственной природой: оно есть процесс и результат личностных взаимодействий по поводу выполнения объективно стоящих перед людьми задач (возникновение его в качестве интегративного звена означает одновременно и возникновение организованности, порядка), и в то же время оно является организующей силой, не зависящей от взаимодействия людей и вносящей извне порядок и целенаправленность в эти взаимодействия.
Единоначалие приобретает смысл и значение только тогда, когда получает надежную правовую регламентацию, которая должна быть такой, чтобы не бюрократизировать, не сковывать формальными запре-
тами деятельность, а наоборот, открывать простор для самостоятельности, инициативы, творчества, поиска все новых путей решения управленческих вопросов.
Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» содержит положение о том, что «директор осуществляет на основе единоначалия руководство деятельностью ФСИН России»5. Альтернативы по форме управления службой не предусмотрено.
Приказ Минюста России от 07.04.1999 г. № 114 «Об утверждении Типового положения о Государственном учреждении (управлении, отделе) территориального органа уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации по конвоированию» установил: «начальник управления в пределах предоставленных ему полномочий: осуществляет текущее руководство деятельностью управления на принципах единоначалия, определяет пределы полномочий своих заместителей и начальников структурных подразделений, подчиняется непосредственно заместителю начальника территориального органа УИС по охране и конвоированию»6.
Процессом и результатом личностного взаимодействия является также и коллегиальность. В узком смысле, как форма, она представляет собой руководство, осуществляемое официально установленной группой лиц, в широком же смысле может означать такую совещательность или групповой способ принятия решения, которые не всегда выступают в форме официального установления.
Коллегия ФСИН России является постоянно действующим совещательным органом, который на своих заседаниях вправе рассматривать любой вопрос, входящий в компетенцию ФСИН России, требующий коллегиального обсуждения7.
Формами коллегиального рассмотрения текущих вопросов деятельности уголовноисполнительной системы являются совещание при директоре Федеральной службы исполнения наказаний и совещание при заместителях директора Федеральной службы исполнения наказаний.
В социально-правовом отношении коллегиальность может быть представлена совокупностью личностных и групповых характеристик: формированием мотивов
и принятием решений; взаимообменом информацией, убеждением и внушением; межличностными отношениями, влиянием
личности на личность и т.д. Субъектом коллегиальности является личность - группа, то есть личность в соотнесении с группой, как частица группы, включенная в нее. При этом не любое внутригрупповое взаимодействие, не любая групповая деятельность представляет собой коллегиальность, а лишь один ее вид - организационно-управленческая деятельность. Ей присущи единство цели и многообразие участников, которые вырабатывают и принимают единое решение. В силу последнего обстоятельства эта деятельность сопряжена с определенными расхождениями ее участников во взглядах, разногласиями, так что группа, представляющая нечто монолитное в обычной обстановке, в ситуации коллегиальности, прежде всего в процессе выработки решения, выступает внутренне дифференцированной (не в смысле обязательного расхождения точек зрения, позиций, подходов и т.д., а в смысле такой самостоятельности, независимости каждого даже при совпадении взглядов, когда этот каждый идентифицирует себя с группой, вернее, с групповым интересом). В силу этой необходимой дифференциации единой группы на ее составные единицы-личности и возникает статус «личность - группа».
Все члены группы не могут стать равноценными участниками коллегиальных процедур, и групповые решения не могут представлять собой сумму мнений и суждений в силу фактического неравенства членов группы по их компетентности, способностям и заинтересованности. Уже одно это говорит в пользу ограничения круга участников тех или иных коллегиальных процедур. Так, постоянными участниками совещания при директоре ФСИН России являются директор ФСИН России (председатель совещания) и заместители директора ФСИН России. В рассмотрении вопросов на совещании по решению директора ФСИН России могут принимать участие: представители органов государственной власти Российской Федерации, общественных объединений и организаций, руководители структурных подразделений ФСИН России, учреждений, непосредственно подчиненных ФСИН России, территориальных органов ФСИН России8.
В.П. Иванов утверждает, что «коллегиальность во всех без исключения обстоятельствах должна сопровождаться точным установлением личной ответственности начальника за принятое решение и за выполнение им возложенных на него функциональных обязанностей»9.
Для подготовки вопросов с участием ФСИН России к рассмотрению на заседании Правительства Российской Федерации формируются правительственные и межведомственные координационные и совещательные органы, организационные комитеты, образуются межведомственные рабочие группы по вопросам исполнения уголовных наказаний. Представители ФСИН России принимают участие в работе создаваемых общественными организациями органов (общественных комиссий, советов, рабочих групп и др.)10.
Единоначалие есть итог коллегиальности, когда в процессе взаимодействия (и нередко противоборства) позиций и точек зрения членов группы происходит своего рода самовыдвижение на роль лидера наиболее активного и компетентного члена группы, чьи предложения в конце концов поддерживаются большинством. Поскольку лучшие идеи, предложения и доказательства всегда имеют автора, постольку в коллегиальных процедурах, как правило, обнаруживается лидирующее лицо, чьи мысли ложатся в основу коллегиальных решений. Если помимо знаний это лицо обладает еще энергией, волей, то группа доверяет ему распорядительные функции. Таким образом, при свободном, спонтанном взаимодействии людей в группе коллегиальность завершается единоначалием.
Если коллегиальность завершается единоначалием, то единоначалие является выражением коллегиальности: и в процессе выработки решения, и в процессе руководства оно реализует себя посредством коллегиальности. При единоличном принятии решения коллегиальность для руководителя служит источником информации. В процессе управленческой деятельности он неизбежно должен передавать свои функции (и полномочия) другим лицам. При единоначалии, возникшем в результате спонтанных взаимодействий в группе, руководитель выступает персонифицированной волей, персонифицированным интересом группы или средоточием пересекающихся интересов ее членов.
Органическое единство единоначалия и коллегиальности не должно скрывать их противоположности: руководитель (единоначальник) должен обладать оперативностью, его распоряжения должны выполняться беспрекословно, коллегиальность же характеризуется определенной медлительностью, терпимостью. Единоначальник самостоятельно решает тактические, частные
вопросы, посредством коллегиальности - стратегические, общие, концептуальные. Единоначалие замыкается на достоинствах одной личности, при коллегиальности используются творческие возможности многих личностей.
Однако только в Приказе ФСИН России от 23.03.2010 г. № 111 «Об утверждении Положения о коллегии Федеральной службы исполнения наказаний, Регламента работы коллегии Федеральной службы исполнения наказаний, Регламента совещания при директоре Федеральной службы исполнения наказаний и Регламента совещания при заместителе директора Федеральной службы исполнения наказаний» и только в отношении коллегии ФСИН России установлен принцип сочетания коллегиальности и единоначалия.
Итак, единоначалие и коллегиальность -это сложные многогранные понятия, включающие себя два аспекта: с одной стороны, социально-правовой статус должностных
лиц (органов), с другой - непосредственно саму организационно-управленческую деятельность. Диалектика их связи такова, что совершенствование единоначалия возможно лишь на пути расширения и углубления коллегиальности, а коллегиальность обретает эффективность тогда, когда ее завершает единоначалие.
Однако в сфере правовой регламентации форм управления в уголовно-исполнительной системе единоначалие выступает системообразующей формой, а коллегиальности отводится второстепенная (совещательная) роль.
При сложившемся положении диалектика их связи не учитывается, поэтому в нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность ФСИН России, ее территориальных органов и учреждений, необходимо внести дополнения об их функционировании на основе оптимального сочетания единоначалия и коллегиальности.
Щ ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Административное право: Учеб. / Под. ред. Л.Л. Попова. М., 2005. С. 111; Охотский Е.В. и др. Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов н/Д, 1998. С. 186; Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общ. ред.
B.П. Иванова. М., 2005. С. 60.
2 См.: Аллиулов Р.Р. Принципы социального управления в организации деятельности органов внутренних дел. М., 1996. С. 27, 49-56, 59; Маилян С.С. Единоначалие и коллегиальность в управлении органами внутренних дел. М., 2002.
C. 15-16.
3 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2004. С. 305; Конин Н.М. Административное право России. М., 2004. С. 181; Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С. 369; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учеб. М., 1994. Ч. 1: Сущность и основные институты административного права. С. 175; Бровко Н.В., Смоленский М.Б., Соколова Ю.А. Административное право: Учеб. М., 2000. С. 126; Административное право: Учеб. / Под ред. Л.Л. Попова. С. 180; Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы: Учеб. пособие. М., 2000. С. 173.
4 Административное право: Учеб. / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 257.
5 СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4109.
6 Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2000. № 3. С. 25.
7 См.: Приказ ФСИН России от 23.03.2010 г. № 111 «Об утверждении Положения о коллегии Федеральной службы исполнения наказаний, Регламента работы коллегии Федеральной службы исполнения наказаний, Регламента совещания при директоре Федеральной службы исполнения наказаний и Регламента совещания при заместителе директора Федеральной службы исполнения наказаний» // Там же. 2010. № 7. С. 19-38.
8 Там же.
9 Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общ. ред. В.П. Иванова. С. 60.
10 Приказ ФСИН России от 19.05.2006 г. № 245 «Об утверждении Регламента Федеральной службы исполнения наказаний» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 26. С. 41.
1 Sm.: Administrativnoe pravo: Ucheb. / Pod. red. L.L. Popova. M., 2005. S. 111; Ohotskij E.V. i dr. Gosudarstvennaja sluzhba: teorija i organizacija: Kurs lekcij. Rostov n/D, 1998. S. 186; Gosudarstvennaja sluzhba Rossijskoj Federacii: osnovy upravlenija personalom / Pod obw. red. V.P Ivanova. M., 2005. S. 60.
2 Sm.: Alliulov R.R. Principy social'nogo upravlenija v organizacii dejatel'nosti organov vnutrennih del. M., 1996. S. 27, 49-56, 59; Mailjan S.S. Edinonachalie i kollegial'nost' v upravlenii organami vnutrennih del. M., 2002. S. 15-16.
3 Sm.: Bahrah D.N., Rossinskij B.V., Starilov Ju.N.
Administrativnoe pravo. M., 2004. S. 305; Konin N.M. Administrativnoe pravo Rossii. M., 2004. S. 181; Kozlov Ju.M. Administrativnoe pravo. M., 2005. S. 369; Alehin A.P, Kozlov Ju.M. Administrativnoe pravo Rossijskoj Federacii: Ucheb. M., 1994. Ch. 1: Suwnost' i osnovnye instituty administrativnogo prava. S. 175; Brovko N.V., Smolenskij M.B., Sokolova Ju.A. Administrativnoe pravo: Ucheb. M., 2000. S. 126; Administrativnoe pravo: Ucheb. / Pod red. L.L. Popova. S. 180; Atamanchuk G.V. Gosudarstvennoe upravlenie: organizacionno-funkcional'nye voprosy: Ucheb. posobie. M., 2000.
S. 173.
4 Administrativnoe pravo: Ucheb. / Pod red. Ju.M. Kozlova, L.L. Popova. M., 1999. S. 257.
5 SZ RF. 2004. № 42. St. 4109.
6 Vedomosti ugolovno-ispolnitel'noj sistemy. 2000. № 3. S. 25.
7 Sm.: Prikaz FSIN Rossii ot 23.03.2010 g. № 111 «Ob utverzhdenii Polozhenija o kollegii Federal'noj sluzhby ispolnenija nakazanij, Reglamenta raboty kollegii Federal'noj sluzhby ispolnenija nakazanij, Reglamenta sovewanija pri direktore Federal'noj sluzhby ispolnenija nakazanij i Reglamenta sovewanija pri zamestitele direktora Federal'noj sluzhby ispolnenija nakazanij» // Tam zhe. 2010. № 7. S. 19-38.
8 Tam zhe.
9 Gosudarstvennaja sluzhba Rossijskoj Federacii: osnovy upravlenija personalom / Pod obw. red. V.P Ivanova. S. 60.
10 Prikaz FSIN Rossii ot 19.05.2006 g. № 245 «Ob utverzhdenii
Reglamenta Federal'noj sluzhby ispolnenija nakazanij» // Bjulleten' normativnyh aktov federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti. 2006. № 26. S. 41. H
