CC BY
133Список литературы
1. Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ // Рос. газ. 2004. 30 дек. № 290.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (ч. 1) // Рос. газ. 1994. 8 дек. № 238-269.
3. О безопасности дорожного движения: федер. закон от 10.12.1995 г. № 196-ФЗ (ред. от 26.07.2017 г.; с изм. и доп., вступ. в силу с 15.07.2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 50, ст. 4873; 2016. № 27 (ч. 1), ст. 4229.
4. О государственной регистрации недвижимости: федер. закон от 13.07.2015 г. № 218-ФЗ (ред. от 28.02.2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 29 (ч. 1), ст. 4344; 2017. № 27, ст. 3938.
5. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 20.09.2004 г. № Ф04-6774/2004 (А75-4786-15). URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 10.02.2018).
6. Об установлении минимально и максимально допустимых размеров машино-места: приказ Министерства экономического развития РФ от 07.12.2016 г. № 792. URL: http://www. consultant.ru (дата обращения: 12.02.2018).
7. СП 113.13330.2012. Свод правил. Стоянки автомобилей. Актуализированная редакция СНиП 21-02-99*: утв. приказом Минрегиона России от 29.12.2011 г. № 635/9. URL: http://www. consultant.ru (дата обращения: 12.02.2018).
8. Общероссийский классификатор основных фондов: принят и введен в действие приказом Росстандарта от 12.12.2014 г. № 2018-ст. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 10.02.2018).
9. Киракосян С.А. Правовой режим парковоч-ного места: опыт российского регулирования, судебная практика и перспективы развития // Правовые вопросы недвижимости. 2016. № 2. С. 5-8.
10. Лазаренкова О.Г. Проблемы определения правового статуса парковочного места (машино-места) как объекта недвижимости // Правовые вопросы недвижимости. 2016. № 2. С. 9-11.
11. Мещерякова А.А. Машино-место как объект гражданских прав // Молодой ученый. 2017. № 51. С. 232-235.
12. Синцов Г.В. Правовая оценка возможности признания парковочных мест недвижимым объектом // Правовые вопросы недвижимости. 2016. № 1. С. 14-16.
КОНОБЕЕВСКАЯ Ирина Михайловна - кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса. Саратовский национальный исследовательский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского. Россия. Саратов. E-mail: [email protected].
KONOBEEVSKAYA, Irina Mikhaelovna - Candidate of Science (Law), Associate Professor of the Department of Civil Law Process. National Research Saratov State University named after N.G. Chernyshevsky. Russia. Saratov. E-mail: [email protected].
УДК 342.55
К ВОПРОСУ О СУБЪЕКТАХ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ*
Т.Н. Михеева
Статья посвящена подробному анализу и оценке действующих субъектов общественного контроля, а также обоснованию включения в данный процесс новых участников. Расширение субъектов общественного контроля позволит придать дополнительное ускорение институту общественного контроля, повысит его роль и авторитет в российском обществе. В настоящее время субъекты общественного контроля в целом получили законодательное регулирование, однако практика показывает, что перечень субъектов не является полным. За его пределами остаются важные элементы гражданского общества, имеющие большой общественный ресурс и стремление участвовать в контроле за деятельностью органов власти.
Ключевые слова: общественный контроль; субъекты общественного контроля; общественные объединения; граждане.
T.N. Mikheyeva. TO THE QUESTION OF THE SUBJECTS OF PUBLIC CONTROL
The article is devoted to the detailed analysis and evaluation of the existing subjects of public control,
*Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках грантового проекта №2 18-011-00108.
as well as the justification for the inclusion of new participants in the process. The expansion of the subjects of public control will allow to give additional acceleration to the institution of public control, and increase its role and authority in the Russian society. Currently, the subjects of public control in General have received legislative regulation, but practice shows that the list of subjects is not complete. Important elements of civil society, with a large public resource and a desire to participate in the control of the authorities, remain outside the borders.
Keywords: public control; subjects of public control; public associations; citizen.
Появившийся несколько лет назад новый общественный институт - общественный контроль - получил признание как один из эффективных общественных механизмов обеспечения прозрачности деятельности публичной власти [3]. Он вызывает научный и практический интерес, поскольку направлен на построение эффективной системы управления, сближает власть и общество, позволяет осуществить обратную связь между теми, кто управляет, и теми, кем управляют [9].
Следует признать справедливым мнение И.М. Япрынцева о том, что сущность общественного контроля заключается в возможности граждан оказать регулятивное воздействие на деятельность органов публичной власти с целью обеспечения законности и эффективности их деятельности [12]. В.А. Щепачев рассматривает общественный контроль как набор средств, с помощью которых общество может обеспечить соблюдение органом власти обязательных для него требований, нарушение которых может причинить ущерб как его собственному функционированию, так и непосредственно обществу, гражданам - они ведь зачастую являются объектами со стороны соответствующих органов, а также потребителями услуг, предоставляемых ими либо подведомственными им учреждениями [11].
Д.С. Михеев полагает, что общественный контроль выступает инструментом реализации конституционного права на осуществление народом своей власти (ст. 3 Конституции Российской Федерации) [5]. В другой своей работе автор применительно к уровню местной публичной власти замечает, что общественный контроль способствует установлению баланса интересов в системе местного самоуправления [7].
Из приведенных мнений исследователей становится очевидным, что граждане должны выступать одним из основных субъектов общественного контроля. Помимо граждан активным субъектом общественного контроля в юридической литературе еще называются объединения граждан, т.е. различного рода общественные организации, объединения, иные негосударственные некоммерческие организации. На это указывают в своих работах В.В. Гриб [1], Е.С. Шугрина [10], Е.В. Киричек [4]. Д.С. Михеевым обобщенно и
высказано мнение, согласно которому большой пласт социально ориентированных некоммерческих организаций, с уверенностью заявляющих о себе, могли бы самостоятельно выступить инициатором общественного контроля и вполне квалифицированно провести общественную проверку или общественную экспертизу [8]. Граждан и общественные структуры ученый рассматривает как главных носителей контрольных полномочий [6].
Вместе с тем анализ и оценка Федерального закона от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ не оставляет радужных впечатлений в части названных субъектов общественного контроля. В этой связи следует обратиться к ст. 9 Федерального закона, которая перечисляет те общественные структуры, которые наделены правомочиями по осуществлению общественных контрольных мероприятий. Статья состоит из двух частей, которые подразделяют субъекты общественного контроля по своему статусу на две неравные группы.
В части первой перечислены однозначные субъекты общественного контроля без изъятий, оговорок, поскольку в отношении них законодатель избрал термин «являются». К таковым отнесены все общественные палаты, начиная с федеральной, региональных и завершая общественными палатами (советами) муниципальных образований. Сюда же отнесены общественные советы при органах исполнительной власти Российской Федерации, органах исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации. Перечисленные субъекты общественного контроля, по мнению В.В. Гриба, являются основными субъектами общественного контроля, поскольку обладают организационной и правовой самостоятельностью [2]. Хотя закон не дает такого деления, но по смыслу ч. 2 ст. 9 с очевидностью вытекает, что подобное разделение предполагается. Согласно этой норме для осуществления общественного контроля могут создаваться общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля и другие организационные структуры.
Налицо различие в правовом статусе двух названных групп субъектов общественного контроля. Если в первую группу включены
однозначные участники, и их деятельность по контролю не зависит ни от каких условий, то о субъектах второй группы такого сказать нельзя. Их создание и привлечение к процедурам общественного контроля полностью зависит от воли основных субъектов. В.В. Гриб определяет их как производные субъекты, т.е. формируемые основными субъектами или привлекаемые последними к осуществлению общественного контроля [12]. Между тем перечисленные в ст. 9 общественные структуры охватываются общим термином - субъекты общественного контроля, как это и следует из названия ст. 9.
Граждане и общественные объединения, важнейшие элементы гражданского общества, в качестве самостоятельных субъектов общественного контроля в отмеченной правовой норме не упомянуты ни в каком качестве. Возникает очевидный вопрос об их статусе. Какая же роль отводится базовым законом об общественном контроле гражданам и общественным объединениям? На этот вопрос частичный ответ содержит ст. 3 закона, согласно которой граждане имеют право участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений. Это участие является добровольным, и никто не вправе принудить гражданина к участию (неучастию) в процедурах общественного контроля. Закон устанавливает, что граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов.
Далее статья не конкретизирует подробности реализации гражданином предоставленной возможности выступать общественным инспектором или общественным экспертом. Более подробная информация содержится в статьях, посвященных общественной проверке и общественной экспертизе. Анализ общественной проверки дает хотя и неполное, но какое-то представление об общественном инспекторе. Так, ст. 21 под общественным инспектором понимает гражданина, привлекаемого на общественных началах организатором общественной проверки. Сходная норма содержится в ст. 22, регулирующей общественную экспертизу. Ее организатор может привлечь на общественных началах к проведению общественной экспертизы гражданина - специалиста в соответствующей области знаний (общественного эксперта) или даже сформировать экспертную комиссию.
Таким образом, ни общественным инспектором, ни общественным экспертом гражданин по своему усмотрению стать не может, не будучи привлеченным к общественному контролю организаторами общественной проверки или
общественной экспертизы. В качестве организаторов в данном случае выступают основные субъекты общественного контроля, и их решение о привлечении того или иного гражданина является определяющим. Невключение граждан в ст. 9 Федерального закона представляется неоправданным, и было бы логичным внести соответствующее дополнение в ч. 2 ст. 9, закрепив граждан в качестве производного субъекта общественного контроля.
Вместе с тем ст. 3 содержит положения о праве общественных объединений на участие в общественном контроле. За ними закрепляется статус организаторов таких форм, как общественный мониторинг, общественное обсуждение, а также они могут принимать участие в осуществлении общественного контроля в других формах. Отметим, что наделение правомочиями по организации общественного мониторинга и общественного обсуждения ставит общественные объединения в число самостоятельных субъектов общественного контроля. В этом случае было бы правильным предусмотреть их закрепление в перечне основных субъектов общественного контроля (ч. 1 ст. 9).
В анализируемом законе имеются, на наш взгляд, и другие противоречия в части субъектного состава. Например, в ст. 20 и 22 содержатся нормы об инициаторах общественной проверки и общественной экспертизы. Ими названы Уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей в Российской Федерации и аналогичные должностные лица в субъектах Федерации. По своему статусу они не являются общественными структурами, поскольку назначаются соответствующими органами государственной власти, являются государственными должностными лицами, выполняют должностные полномочия за денежное содержание. Соблюдение прав и законных интересов человека, ребенка, предпринимателей составляет круг должностных обязанностей отмеченных лиц, что никак нельзя признать общественным участием. Их отнесение к субъектам общественного контроля представляется весьма условным. В данном случае более правильным было бы предоставление перечисленным должностным лицам права обратиться при необходимости к основным субъектам общественного контроля, к примеру в общественные палаты или в общественные советы, с инициативой о проведении общественной проверки или общественной экспертизы. В этой части Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» нуждается в безусловных изменениях.
В законе также вызывает вопросы термино-
логический инструментарий, не получивший конкретизации, например понятия «организатор», «участники» и т.п. Закон должен быть понятен не только для лиц, обладающих юридическими познаниями, но и, главным образом, для граждан, общественников. Ведь основная цель закона обеспечить общественные интересы, предоставить дополнительные общественные инструменты для контроля за деятельностью власти, а сегодняшняя редакция затрудняет его реализацию, в связи с чем представляется необходимым включить в закон специальную статью «термины и понятия».
Осмысление выявленных проблемных вопросов в части закрепления субъектного состава общественного контроля позволяет сделать некоторые предложения по совершенствованию действующего Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
1. Требует внесения дополнений ст. 9, регулирующая субъектов общественного контроля. Часть 1 данной статьи нуждается в дополнении еще одним основным субъектом общественного контроля - «общественные объединения». Данное предложение вытекает из положений ст. 3, где общественным объединениям предоставлено право самостоятельно организовывать такие формы общественного контроля, как общественный мониторинг, общественная проверка. Наделение их подобными правомочиями ставит общественные объединения в один ряд с основными субъектами общественного контроля.
2. Часть 2 данной статьи, регулирующая производных (зависимых) субъектов общественного контроля, привлекаемых для участия в контрольных мероприятиях основными субъектами, нуждается в дополнении таким субъектом, как «граждане». Подобное дополнение согласуется с нормами закона, регулирующими статус общественных инспекторов и общественных экспертов. Граждане, включаемые в общественные инспекции, группы общественного контроля, имеют право и структурно находиться в качестве субъектов общественного контроля в одной группе с последними.
3. Для устранения пробелов в понятийном аппарате закона необходимо главу «Общие положения» дополнить ст. 2.1 «Термины и понятия», в которой конкретизировать содержание употребляемых понятий «субъект общественного контроля», «организатор общественного контроля», «инициатор общественного контроля», «участник общественного контроля» и т.п.
Предлагаемые изменения и дополнения Федерального закона «Об основах общественного
контроля в Российской Федерации» не только улучшат его с позиций юридической техники, но и придадут «жизнеспособность», востребованность в обществе, на что, собственно, закон и рассчитан.
Список литературы
1. Гриб В.В. Актуальные проблемы нормативного закрепления системы субъектов общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1. С. 13-16.
2. Гриб В.В. Общественный контроль: учебник. М.: Юрист, 2017. 656 с.
3. Дементьев А.Н., Дементьева О.А. Общественный контроль как необходимое условие обеспечения прозрачности деятельности публичной власти, предупреждения и предотвращения коррупции // Муниципальная власть. 2015. № 4. С.32-37.
4. Киричек Е.В. Общественный контроль в России: некоторые теоретико-методологические особенности и проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2016.№ 9. С. 43-46.
5. Михеев Д.С. Гласность и общественный контроль за деятельностью власти на муниципальном уровне // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2015. № 6 (56). Ч. 1. С. 136-139.
6. Михеев Д.С. Обеспечение общественного контроля - ключевое направление в развитии принципа гласности местного самоуправления // Lex Russica. 2015. № 4. С. 24-32.
7. Михеев Д.С. Общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления: проблемы становления и тенденции развития: монография. Йошкар-Ола, 2012. 144 с.
8. Михеев Д.С., Михеева Т.Н. Роль гласности в осуществлении общественного контроля на муниципальном уровне // Вестник Российского университета кооперации. 2016. № 1 (23). С. 120-123.
9. Михеева Т.Н., Михеев Д.С. Формы взаимодействия общественных институтов с органами местного самоуправления // Правовое государство: теория и практика. 2014. № 1 (23). С. 9-11.
10. Шугрина Е.С. Возможные направления повышения эффективности деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 3. С. 19-24.
11. Щепачев В.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как форма общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 2. С. 57-61.
12. Япрынцев И.М. Сущность и понятие об-
щественного контроля как механизма участия сударственная власть и местное самоуправление. граждан в управлении делами государства // Го- 2017. № 3. С. 27-31.
МИХЕЕВА Татьяна Николаевна - доктор юридических наук, профессор. Марийский государственный университет. Россия. Йошкар-Ола. E-mail: [email protected].
MIKHEYEVA, Tatyana Nikolaevna - Doctor of Science (Law), Professor. Mari State University. Russia. Yoshkar-Ola. E-mail: [email protected].
УДК 342.55:352
ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.И. Петренко, С.В. Маслова, Р.Ю. Домрачев
В статье рассматриваются основные формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, наличие системы «сдержек и противовесов» и соотношение полномочий этих органов, механизмы разрешения споров и конфликтов между ними. Авторы считают целесообразным принятие специального федерального закона, который бы регулировал содержание форм взаимодействия между органами власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Ключевые слова: органы местного самоуправления; государственная власть; формы взаимодействия; принципы государственной власти.
N.I. Petrenko, S.V. Maslova, R.Yu. Domrachev. MAIN FORMS OF INTERACTION PUBLIC AUTHORITIES AND LOCAL GOVERNMENTS IN THE RUSSIAN FEDERATION
In article the main forms of interaction of public authorities and local government, existence of system of «controls and counterbalances» and a ratio of powers of these bodies, mechanisms of settlement of disputes and the conflicts between them are considered. The authors consider it appropriate to adopt a special Federal law that would regulate the content of forms of interaction between the authorities of the Russian Federation and local authorities.
Keywords: bodies of local self-government; state power; forms of interaction; principles of state power.
Большое внимание в современной российской правовой науке уделяется рассмотрению вопроса взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. До сих пор нет единой концепции форм, содержания и принципов их взаимодействия.
Под формами взаимодействия в современной конституционно-правовой науке понимается «вид взаимодействия участников» [5, с. 12]. Некоторые авторы концепции «формы взаимодействия» включают в понятие «формы» и средства, с помощью которых достигается согласованность их деятельности [6], поэтому можно также говорить о том, что формы взаимодействия - это вид связи участников взаимодействия на основании решений и действий, направленных на достижение единой цели [7].
Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления регулиру-
ются Конституцией Российской Федерации [1], Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2], а также другими федеральными законами, указами Президента РФ, решениями Конституционного суда Российской Федерации. Статья 8 Европейской хартии местного самоуправления предусматривает, что любой административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа соответствовала важности интересов, которая включает в себя это вмешательство для защиты [3]. При этом необходимым условием эффективности государственного контроля над местной властью является его адекватность.
Существующие различия в отношениях между федеральными и региональными уровнями государственной власти, отношений меж-
