CC BY
35
Алексей БИРЮКОВ
К ВОПРОСУ О СТИМУЛИРОВАНИИ ИНВЕСТИЦИЙ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ЭЛЕМЕНТЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Статья посвящена разбору возможности стимулирования инвестиций в субъектах Российской Федерации путем предоставления дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета. Показано, что такой механизм не может являться эффективным. Указаны альтернативные пути повышения инвестиционной активности в регионах.
The article is devoted to the examination of possibility of stimulating investments in regions of the Russian Federation by providing additional transfers from the federal budget. Ineffectiveness of this mechanism is showed. The alternative ways for investment activity growth in regions are noted.
Ключевые слова:
стимулирование инвестиций, регионы, межбюджетные отношения; investments stimulation, regions, interbudgetary relations.
БИРЮКОВ
Алексей Геннадьевич — к.э.н., заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по строительству и земельным отношениям [email protected]
Задача стимулирования региональных и муниципальных властей в целях улучшения инвестиционного климата продолжает активно обсуждаться в федеральных органах власти. При этом подразумевается, что стимулирование будет иметь форму дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета тем субъектам Российской Федерации, в которых наблюдается наибольший прирост инвестиций. Объем этой дополнительной финансовой помощи должен быть предположительно пропорционален объему привлеченных инвестиций.
Подобная идея кажется весьма привлекательной в силу своей очевидности и простоты. Регионы получат прямой стимул к привлечению инвестиций в виде дополнительных средств из федерального бюджета. А федеральный центр с не меньшим рвением будет эти средства предоставлять, т.к. от роста инвестиций в регионах будут расти и доходы федерального бюджета. В результате мы получаем некий замкнутый «круг счастья», почти что вечный двигатель улучшения инвестиционного климата в стране.
Однако перед внедрением подобных мер стимулирования необходимо проанализировать возможные механизмы их реализации и их потенциальную полезность. Для этого предлагается попробовать оценить ее эффективность на основе достаточно общего моделирования этой системы стимулирования.
Допустим, что изменение номинального объема инвестиций в основной капитал является необходимым и достаточным условием для измерения эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и, следовательно, предоставления им дополнительной финансовой поддержки в качестве «поощрительного стимулирования».
Если это предположение верно, то можно с высокой степенью достоверности оценить возможные результаты применения данного подхода к оценке «инвестиционной деятельности» высших государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для этого можно, например, сопоставить объем инвестиций в основной капитал в субъектах Российской Федерации
в 2000 и 2008 гг.1 К числу семи субъектов Российской Федерации, в которых объем инвестиций в основной капитал вырос в наибольшей степени, относятся: Чеченская Республика (рост в 38,8 раза), Еврейская автономная область (28,1), Республика Дагестан (25,8), Чукотский автономный округ (19,4), Сахалинская обл. (18,5), Карачаево-Черкесская Республика (17,9) и Омская обл. (17,6). К семи регионам, в которых рост этого показателя оказался наименьшим, относятся Тверская обл. (рост в 5,1 раза), Тульская обл. (5,0), Тюменская обл. (4,8), Костромская обл. (4,7), Ставропольский край (3,6) и Республика Калмыкия (1,2).
Какие выводы можно сделать из этих данных? Казалось бы, органы исполнительной власти первой группы регионов проводили наиболее эффективную политику по улучшению инвестиционного климата (и должны, соответственно, быть вознаграждены дополнительными трансфертами из федерального бюджета). Но так ли это? Данный тезис представляется сомнительным. Столь высокой прирост инвестиций в Чеченской Республике, Республике Дагестан, и Карачаево-Черкесской Республике объясняется, прежде всего, их чрезвычайно низким уровнем в 2000 г. (эффект «низкой базы»). Отчасти это объяснение справедливо и для Еврейской автономной области. В Омской и Сахалинской обл. прирост в основном вызван, соответственно, ростом прибыльности активов добывающих отраслей экономики и уникальной системой разграничения рисков и прибылей в рамках соглашения о разделе продукции. Наконец, Чукотка — уникальный пример того, как сам глава региона стал основным, если не единственным, «двигателем прогресса». Косвенным подтверждением может служить тот факт, что если в 2000 г. на Чукотский автономный округ приходилось только 0,12% поступлений подоходного налога от всего объема, зачисляемого в территориальные бюджеты Российской Федерации, то в 2008 г. — уже 0,22%, т.е. в 1,8 раза больше. В номинальном же выражении поступления только по этому налогу выросли за рассматриваемый период в 21 раз, что вполне сопоставимо и с темпа-
1 Все расчеты в данной статье выполнены на основе данных Федеральной службы государственной статистики (www.gks.ru), на последний доступный отчетный период.
ми «инвестиционного прорыва». Однако является ли доход губернатора единственным и необходимым признаком его «инвестиционной эффективности», отнюдь не очевидно.
В то же время в силу принятой методики оценки можно предположить, что деятельность органов исполнительной власти регионов, в которых рост объема инвестиций в основной капитал был наименьшим, была неэффективной и заслуживает, как минимум, сурового порицания. Однако следует отметить, что Тверская обл., Республика Карелия и Ставропольский край признавались правительством Российской Федерации победителями конкурсных отборов и реализации соответствующих программ реформирования региональных финансов (Тверская обл. и Республика Карелия
— даже дважды), одним из важнейших элементов которых были именно меры по повышению собственной финансовой самостоятельности и инвестиционной привлекательности. Что касается Тюменской обл., то необходимо учесть, что для нее в 2008 г. добыча полезных ископаемых (прежде всего, нефти и газа) занимала в общем объеме отгруженных товаров 74%, а в среднем по Российской Федерации тот же показатель составлял только 21%. Учитывая, что за рассматриваемый период времени цена нефти изменилась в десять и более раз, а режим налоговых платежей за пользование природными ресурсами был радикально изменен, не говоря уже о других внешних «корректировках», то влияние того или иного административного решения региональных властей на объем инвестиций в регионе представляется не выходящим за рамки статистической погрешности.
Таким образом, применение стимулирующих трансфертов на основании динамики показателя валового объема инвестиций в основной капитал в субъектах Российской Федерации для рассматриваемого периода не представляется обоснованным. Но, возможно, мы лишь выбрали неудачный, плохо сопоставимый показатель? Тогда предлагается рассмотреть в качестве показателя подушевой объем инвестиций в основной капитал по субъектам Российской Федерации. Причем рассмотреть этот показатель не в динамике, а за отдельный период, например 2008 г.
Наибольший подушевой объем инвес-
тиций в 2008 г. наблюдался в Тюменской обл. (298 тыс. руб. на душу населения), Сахалинской обл. (292 тыс.), Чукотском автономном округе (178 тыс.), Республике Саха (Якутия) (162 тыс.), Архангельской обл. (104 тыс.), Ленинградской обл. (99 тыс.) и Республике Коми (86 тыс.). В число регионов с наименьшим подушевым объемом инвестиций входили Ивановская обл. (23 тыс. руб. на душу населения), Алтайский край (22 тыс.), Республика Хакасия (19 тыс.), Брянская обл. (19 тыс.), Кабардино-Балкарская Республика (16 тыс.), Республика Ингушетия (11 тыс.) и Республика Тыва (10 тыс.).
Как мы видим, результаты рейтинга регионов по подушевому показателю разительно отличаются от рейтинга по валовому показателю. Так, если при применении первого варианта оценки администрация Тюменской обл. выглядела наименее результативной с точки зрения ее воздействия на прирост инвестиций на территории данного конкретного субъекта Российской Федерации, то только за счет использования простейшего элемента сопоставимости (использование подушевых, а не валовых показателей) и определения результатов на одну конкретную дату, без учета их изменения за тот или иной промежуток времени, та же территория заняла лидирующую позицию в сфере «создания наилучших условий для бизнеса»1. С другой стороны, Тверская и Тульская обл. и Республики Карачаево-Черкесия и Дагестан, столь существенно «разнесенные» предшествующим рейтингом на различные по «эффективности» позиции, в данном случае оказываются недалеко друг от друга — в ряду регионов, занимающих с 50 по 70 места рейтинга.
Отсюда возникают, как минимум, несколько дополнительных вопросов. Первый: считать ли наиболее значимым показателем «успешности инвестиционной работы» губернатора положительное изменение ситуации, или же ее «сохранение»? Второй: соизмерять ли эту политику с «масштабностью подведомственной территории»? Третий: являются ли те или иные способы применения оценки искомого показателя объективными?
Для того чтобы представить авторское видение возможного поиска алгоритма нахождения ответов на поставленные
1 Ведомости, 10.11.2010, № 211.
вопросы, представляется небезынтересным продемонстрировать основные движущие силы инвестиционного процесса в Российской Федерации.
Прежде всего, необходимо оценить роль бюджетных инвестиций в общем объеме инвестиционных ресурсов. В 2009 г. 21,5% всех инвестиций в основной капитал в Российской Федерации приходилось на бюджетные средства, в т.ч. 10,8% — на средства федерального бюджета, 9,5% — на средства региональных и местных бюджетов и 0,2% — на средства внебюджетных фондов. Так что роль бюджетных средств в общем объеме инвестиций весьма значима.
Вполне заслуживающей внимания может служить гипотеза о том, что уровень инвестиционной активности в различных субъектах Российской Федерации и прямо, и косвенно зависит от политики межбюджетного регулирования. Принимаемые на федеральном уровне решения об осуществлении инвестиций на территории того или иного субъекта Российской Федерации оказывают мощное воздействие на инвестиционную привлекательность соответствующего региона. При этом зависимость подобных решений от уровня эффективности региональных органов власти представляется весьма сомнительной.
В качестве наиболее ярких примеров могут выступать «мегапроекты» федерального центра, как то: подготовка к проведению Олимпиады 2014 года, Всемирной летней универсиады 2013 года или проведению саммита АТЭС. В данных конкретных случаях на территории трех конкретных субъектов Российской Федерации на протяжении нескольких лет реализуются огромные с точки зрения масштабов финансирования и степени воздействия на социально-экономическую ситуацию в целом инвестиционные проекты. Более триллиона рублей сконцентрировано в указанных субъектах Российской Федерации для реализации данных проектов и, безусловно, отражено в отчетности об объемах инвестиций. Имеет ли все это отношение к деятельности или бездействию глав Краснодарского края, Республики Татарстан и Приморского края?
Проблема заключается в том, что любой ответ здесь неверен. Если имеет, то нужно будет сначала предоставить этим регионам
дополнительные «поощрительные трансферты», а затем, когда реализация «мегапроектов» закончится, а объем инвестиций сократится в разы, признать резкое снижение эффективности деятельности высших должностных лиц этих территорий. Если не имеет, то придется намеренно «вычищать» влияние федерального центра на уровень инвестиционной активности в этих субъектах Российской Федерации, причем алгоритм этих расчетов неизвестен. Учитывая, что инвестиции, в первую очередь инфраструктурные, имеют существенный мультипликативный эффект, т.е. положительно влияют на уровень социально-экономического развития в целом, придется, видимо, намеренно занижать вклад региональных властей в поддержку инвестиционного процесса. При этом ограничиться простым «вычетом» инвестиций, финансируемых за счет бюджетных средств, будет невозможно по двум причинам. Во-первых, строительство одного объекта (например, моста) повышает инвестиционную привлекательность близлежащих территорий (например, для строительства заправочных станций, торговых центров, авторемонтных мастерских и т.д.). Во-вторых, в трех указанных регионах значительная часть инвестиций классифицируются не как бюджетные, а как частные, даже если они осуществляются компаниями с высокой долей государственного участия. Очевидно, что и этих частных инвестиций, скорее всего, не было бы, если бы не сами «мегапроекты».
Для оценки прямого влияния инвестиционной политики федерального центра на «эффективность деятельности губернаторов по привлечению инвестиций» можно ранжировать регионы по доле инвестиций за счет средств федерального бюджета в общем объеме инвестиций в основной капитал. В 2008 г. в пяти субъектах Российской Федерации (Чеченская Республика, Республика Калмыкия, Республика Ингушетия, Магаданская обл., Республика Тыва) больше половины всех статистически наблюдаемых инвестиций были осуществлены исключительно за счет бюджетных средств, причем в двух субъектах (Чеченская Республика, Республика Калмыкия) на долю средств только федерального бюджета приходилось более половины всех инвестиций.
С другой стороны, в пяти регионах (Белгородская обл., Архангельская обл.,
Чукотский автономный округ, Республика Коми, Тюменская обл.) бюджетные инвестиции за счет федерального бюджета оставили менее 3%.
Придерживаясь основного направления оценки эффективности политики региональных властей по привлечению инвестиций, можно прийти к выводу, что если бы инвестиции из федерального бюджета были бы направлены не в Пензенскую обл., а, например, в Белгородскую, то возможные результаты распределения «стимулирующих инвестиции трансфертов» для двух данных территорий поменялись бы кардинальным образом.
характерно, что участие федерального центра не ограничивается расходами на объекты капитального строительства федеральной собственности. Значительная часть инвестиций, отражаемых в отчетности как инвестиции за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, также являются, по сути, федеральными, поскольку обеспечиваются за счет субсидий из федерального бюджета.
Например, в 2008 г. субсидии на модернизацию автомобильных дорог и субсидии, передаваемые из федерального бюджета регионам на реализацию различных федеральных целевых программ, составляли в среднем 2,5% в общих доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Но значение этого показателя для Чеченской Республики составляет уже 44,3%, Республики Калмыкия — 18,4%, Ульяновской обл. — 17,7%. И напротив, для девяти субъектов Российской Федерации значение этого показателя составляет менее 1%, включая Республику Тыва и Республику Коми, г. Москву, Мурманскую и Тульскую обл.
С учетом этого можно сделать вывод, что попытка федерального центра поощрять инвестиционную активность в регионах за счет предоставления им дополнительных межбюджетных трансфертов будет фактически бессмысленна, поскольку уровень этой активности сам в первую очередь будет определяться соответствующими решениями об осуществлении бюджетных инвестиций. Поощрять же главу конкретной территории за то, что в отчетном периоде в этой местности было потрачено значительное количество бюджетных средств на объекты капитального строительства, представляется, как минимум,
малопродуктивным; фактически — это награждение непричастных. Не удивительно, что сопоставление статистических показателей инвестиционной деятельности в регионах (например, объема инвестиций в основной капитал) с отставками и назначениями глав регионов в 2004—2008 гг показывает, что количественные показатели инвестиционной деятельности не являлись значимыми критериями при оценке успешности деятельности руководства субъектов Российской Федерации.
Небезынтересным было бы понять, что, собственно, должен делать или, напротив, не делать глава региона, чтобы подведомственная ему территория стала бы привлекательной для инвесторов (или наоборот). Если грубо упростить решение этой задачи, то для привлечения инвестиций необходимы следующие действия.
1. Обеспечить максимально благоприятный налоговый климат.
Очевидно, что налоговое бремя является непосредственным фактором, определяющим уровень издержек предприятия, в т.ч. с точки зрения модернизации и расширения производства.
Оценка уровня влияния высшего должностного лица региона.
В настоящее время региональные власти могут напрямую влиять на такие параметры налогового бремени, как 4 пункта налога на прибыль организаций, налог на имущество организаций и транспортный налог. Следует, впрочем, учесть, что как только любое из этих решений находит практическое применение, то, даже за вычетом прямых потерь доходов бюджета субъекта Российской Федерации от недопоступления данных налогов, практически всегда следует применение мер фискально-административного характера со стороны Министерства финансов Российской Федерации, к непосредственным обязанностям которого относится сохранение единого и максимально единообразного налогового режима. В частности, в большей части подобных случаев их последствием является сокращение размеров межбюджетных трансфертов данным конкретным субъектам Российской Федерации в размерах, существенно превышающих возможную выгоду от получения «стимулирующих инвестиции» трансфертов.
2. Гарантировать прозрачное и объек-
тивное судебное рассмотрение дел между хозяйствующими субъектами.
Комментировать подобные условия представляется излишним ввиду их самоочевидности и острой необходимости как условия для ведения любой предпринимательской деятельности.
Оценка уровня влияния высшего должностного лица региона.
Оно формально ничтожно ввиду отсутствия даже конституционной возможности вмешательства региональных властей в данный процесс. С учетом этого реальное влияние формирует гораздо большее отрицательное воздействие, связанное с криминализацией и высоким уровнем коррупции в этой сфере.
3. Минимизировать административные затраты, связанные с организацией и ведением хозяйственной деятельности.
Традиционно значительная часть подобных «барьеров» связывается с процедурами проверок, организации и ведения контроля соответствующей хозяйственной деятельности. Вместе с тем значимая часть важных полномочий сосредоточена и на местах, но только не на региональном, а на муниципальном уровне. Это связано с предоставлением земельных участков.
Оценка влияния высшего должностного лица региона.
Как минимум, искомое влияние присутствует. Однако оно может предопределять только «стартовую» позицию инвесторов, не обладая в целом никаким непосредственным воздействием на стадию производства и реализации продукции.
4. Содействовать созданию, поддержке и развитию транспортной, логистической, инженерной и социальной инфраструктуры.
Фактически наличие готовых «площадок» для организации и ведения бизнеса, конечно, в целом определяет базовый уровень инвестиционной привлекательности.
Оценка влияния высшего должностного лица региона.
В настоящее время для подавляющего большинства субъектов Российской Федерации финансовые и организационные возможности обеспечения соответствующего инфраструктурного развития строго и непосредственно определяются политикой федерального центра.
5. Обеспечение защиты от криминального воздействия, неправомерных действий.
Данное условие, к несчастью, является весьма актуальным в современных условиях. Однако, как и раньше, когда охрана общественной безопасности (милиция) находилась в сфере ответственности местных (а не региональных) органов власти, так и в будущем, когда всю систему правоохранительных органов планируется подчинить строго федеральному центру, вопрос о степени возможного воздействия на данные параметры руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации остается в большей мере риторическим, нежели заслуживающим научной оценки.
Оценка влияния высшего должностного лица региона.
Формальное, «законное» воздействие — ничтожно. Неформальное, противозаконное — не определяется простыми статистически наблюдаемыми вычислениями.
6. Стабилизация и поддержка прогнози-руемости внешних условий.
Как минимум, в качестве внешних условий можно указать уровень цен и тарифов на услуги и продукцию естественных монополий. Для целого ряда энергоемких производств, предприятий, активно использующих железнодорожные перевозки и т.д., уровень данных издержек является абсолютно критичным с точки зрения перспектив и окупаемости инвестиций.
Оценка влияния высшего должностного лица региона.
На сегодняшний день подавляющую часть тарифной политики (газ, электроэнергия, железнодорожные перевозки, нефтепродукты) федеральные органы государственной власти не только определяют, но, что более существенно, ежегодно (и даже чаще) меняют и уточняют. Исходя из этого, даже если бы некий губернатор и способствовал бы своими действиями реализации «компенсационных» мер, противодействующих плохо предсказуемой политике издержек на федеральном уровне, то и здесь воздействие подобных мероприятий имело бы весьма краткосрочный эффект и уж никак бы не принималось во внимание крупными и крупнейшими компаниями.
Итак, сделаем допущение, что некий конкретный глава региона, подпавший под воздействие «стимулирования» возможными дополнительными трансфертами из федерального бюджета, начнет в этих условиях «содействовать привле-
чению инвестиций». Однако результаты подобной кропотливой, имеющей весьма малое отношение к кратковременным политическим и информационным победам работы могут проявиться, как минимум, не сразу. В реальности — более чем через три года.
Для федерального центра как «оценщика» эффективности инвестиционной политики территорий нужно решить весьма сложную задачу обособления результатов действий региональных органов власти от собственной бюджетно-налоговой, социально-экономической политики, условий, целей и задач межбюджетного регулирования, результатом которых становится, как было сказано выше, непосредственное изменение уровня капитальных вложений и инвестиционного климата как такового. В конечном итоге данная задача сводится к применению крайне простых методов оценки весьма сложных и даже сложнейших комплексных явлений. Можно ли это делать? Конечно, да. Будет ли данный порядок достоверным? Скорее всего, нет. Будут ли органы государственной власти субъектов Российской Федерации «стимулированы» к осуществлению комплексных, сложных мер, направленных на развитие инвестиционного процесса, учитывая хотя бы то, что их возможный эффект будет проявлен уже за пределами стандартного срока губернаторских полномочий? Вряд ли.
Перед конкретным должностным лицом формируется весьма простая система выбора. Или же реализовывать «длинную» политику, основным бенефициаром которой, скорее всего, будет уже следующий губернатор, причем в течение всего этого срока политика федерального центра в отношении «поощрительных» трансфертов должна быть неизменна, или же стараться «наработать очки» на более «коротком» периоде. А вот как раз этих возможностей на сегодняшний день более чем достаточно. Можно, например, организовать празднование 1000-летия вхождения кого-нибудь куда-нибудь1, можно спровоцировать социальный протест граждан, требующий для его «погашения» срочного вливания дополнительных финансовых ресурсов, львиную долю которых предоставят из фе-
1 Например, такая политика весьма успешно применяется в настоящее время в Республике Мордовия.
дерального бюджета1, нельзя забывать и об эксплуатации «национального фактора» и «исторических особенностей» и т.д.
А безусловная выгода применения именно «коротких» мер провоцируется и другими причинами, такими как:
— «назначаемость» губернаторов;
— нестабильность условий межбюджетно-го регулирования на федеральном уровне;
— отсутствие полномочий, достаточных для решения стратегических задач собственными силами;
— сохранение политики оперативного реагирования при распределении значительной части финансовой помощи из федерального бюджета и наличие постоянной угрозы «изъятия» дополнительных финансовых ресурсов, генерируемых в результате эффективной социально-экономической политики, в федеральный бюджет.
Именно поэтому идея финансового поощрения губернаторов за рост инвестиций является настолько привлекательной в силу своей «простоты» и соответствия действующим условиям. Просто обеспечить решение той же задачи, но за счет повышения уровня самостоятельности субъектов Российской Федерации, развития уровня межрегиональной конкуренции гораздо сложнее, а зачастую — и просто невозможно при наличии приведенных ограничений, являющихся уже неотъемлемой частью политики межбюджетного регулирования.
Итак, в рамках настоящей статьи автор считает возможным утверждать, что возможный эффект от применения трансфертов, стимулирующих инвестиции, ничтожен, если не отрицателен. Поощрение
1 В последнее время в качестве таких примеров может выступать опыт Архангельской, Калининградской обл.
сложных, комплексных процессов, результаты которых могут сказаться только в долгосрочной перспективе, путем замеров отдельных дискретных, локальных величин — это просто неверно сформулированная задача. Сложный процесс требует адекватно сложных управленческих решений. Система оценки не может быть проще, чем объект оценки, иначе вся система является неработоспособной, не гармоничной.
Что же делать? Каким образом в данных конкретных условиях политика федерального центра по стимулированию инвестиций в регионах может быть эффективной?
По нашему мнению, стратегическое решение здесь только одно. Необходимо сделать так, чтобы заинтересованность в привлечении инвестиций возникала, в первую очередь, у самих региональных властей, а не у федерального центра как судьи эффективности этой работы в последней инстанции. То есть, с финансовой точки зрения необходимо, чтобы прирост доходов регионального бюджета от открытия новых и модернизации действующих предприятий превышал бы «премию» из федерального бюджета. Но для этого нужно, чтобы конкретный губернатор мог рассчитывать на долгосрочные результаты этой работы, придавая существенно меньшее значение вопросам текущей конъюнктуры. Крайне важно минимизировать или, по меньшей мере, упорядочить и сделать более прозрачной процедуру осуществления бюджетных инвестиций за счет средств федерального бюджета, а также обеспечить предсказуемость и неизменность основных условий осуществления предпринимательской деятельности. И есть все основания полагать, что тогда никакие федеральные «премии за инвестиции» уже не понадобятся.
