CC BY
104
Наталья ЗУБАРЕВИЧ,
д.г.н., директор региональной программы Независимого института социальной политики
Ручное
управление
регионами
Избыточная централизация финансовых ресурсов, непрозрачность перераспреде ления — таковы межбюджетные отношения в России.
ЗАВИСИМОСТЬ РЕГИОНОВ ОТ ДОТАЦИИ
Доля и структура трансфертов из федерального бюджета в доходах консолидированных бюджетов регионов
2009 2010 2011
млрд РУБ. % млрд РУБ. % млрд РУБ. %
Безвозмездные поступления 1617 100 1511 100 1768 100
Дотации, в т.ч.: 579 36 524 35 565 32
на выравнивание бюджетной обеспеченности 372 23 398 26 398 23
на сбалансированность 192 12 106 7 154 9
Субсидии 531 33 414 27 515 29
Субвенции 285 18 379 25 338 19
Иные межбюджетные трансферты 85 5 72 5 215 12
Прочие безвозмездные поступления 20 1 20 1 115 7
От ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ» 111 7 93 6 24 1
В конце января и в феврале высшие российские чиновники не раз высказывались по проблемам развития регионов. Эти заявления порой были противоречивы. Наши эксперты высказывают научно обоснованный взгляд на проблему регионального развития.
I
Субъекты Российской Федерации сильно различаются по уровню развития, это объективная реальность. У кого-то много конкурентных преимуществ, а у кого-то совсем мало. Во всех странах выигрывают крупнейшие агломерации (у нас это федеральные города), важны также ресурс-
Источник: Независимый институт социальной политики.
ные преимущества, особенно нефть и газ. В развитых странах быстрее развиваются территории с высокой концентрацией человеческого капитала («мозгов»), создающего инновационную экономику. Есть и другие конкурентные преимущества — развитая инфраструктура, выгодное географическое положение — как у Ленинградской области, российских «ворот» в торговле с Западной Европой, или у приморских провинций Китая. Поэтому во всем мире пространство не развивается равномерно, везде есть и лидеры и аутсайдеры. Власти любой страны решают две разные задачи — поддержать аутсайдеров, чтобы не допускать явного неравенства, а также способствовать реализации конкурентных преимуществ. Это две части региональной политики — выравнивающая и стимулирующая. Их вектор разный, поэтому оптимальный баланс найти непросто. Не менее важны четкие «правила игры» — прозрачные и основанные на разумных критериях.
Кого люблю — тому дарю
В России финансовые ресурсы централизованы, и зависимость территорий от центра очень велика. При этом с «правилами игры» очень большие проблемы. Основным механизмом стало непрозрачное ручное управление со стороны федерального центра.
За 2000-е годы ситуация только усугубилась. В 2005 году половину всех трансфертов (финансовой помощи) выделяли в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В 2011 году доля дотаций на выравнивание сократилась до 27% всех трансфертов. Остальная часть денег распределяется значительно менее прозрачным способом.
Квинтэссенцией ручного управления являет дотация на поддержку сбалансированности региональных бюджетов, критерии ее выделения покрыты мраком. В кризисном 2009 году доля этих дотаций достигала 12% всех трансфертов, а в 2011 году снизилась до 9%. Но это в среднем. В Чечне дотация на сбалансированность в 2,3 раза больше, чем на выравнивание. Есть и другие примеры странного распределения этих средств — «иные» и «прочие» трансферты. Федеральное правительство может выделять крупные суммы по своему усмотрению. Например, в 2011 году совсем не бедная
Так говорили чиновники
Премьер-министр дмитрий мЕдвЕдЕв на расширенном заседании правительства 31 января:
«Перед нами стоит непростая, но очень важная задача — сбалансировать развитие территорий и раскрыть потенциал каждого региона. Сегодня у нас есть регионы, которые обеспечивают рост регионального продукта более чем на 10% ежегодно, при этом не имея ни нефти ни газа. Значит, такую работу можно организовать».
Спикер Совета Федерации валентина мАтвиЕНКо на встрече с депутатами Госсовета Татарстана 14 февраля:
«83 субъекта для России — это много. И субъекты очень неравновесны по своему экономическому, социальному развитию и потенциалу. Вопрос в том, что некоторые руководители регионов хотят быть царьками, губернаторами, председателями законодательного собрания отдельного субъекта. Нельзя одному субъекту дать больше прав, другому — меньше прав. Я думаю, процесс укрупнения все-таки пойдет рано или поздно, жизнь заставит к этому вернуться».
Вице-премьер Аркадий дворкович
на Красноярском экономическом форуме 17 января:
«Когда многие говорят «давайте дадим побольше полномочий регионам» — это бессмысленный разговор, потому что уже на тот объем полномочий, который есть у регионов, ресурсов не хватает. Нужно дать ресурсы прежде всего, иначе ничего не получится».
министр по развитию дальнего востока виктор ишАЕв на совещании у первого вице-премьера игоря шувалова 20 февраля:
«Сегодня мы представляем программу развития Дальнего Востока до 2025 года. Мы посчитали и остановились на сумме 3,7 трлн руб. (ранее называлась сумма 5,7 трлн. — Ред .). Реализация этой программы может привлечь 8 трлн руб. частных инвестиций».
Министр регионального развития РФ игорь слюНяЕв на заседании Правительства РФ 19 февраля:
«Сегодня регионы различаются не только по социально-экономическим показателям, производственному потенциалу, но и по уровню развития инфраструктуры, по научно-технической базе, по качеству жизненной среды. Очевидно, что при устранении этих диспропорций политика выравнивания должна дополняться политикой стимулирующего развития. Каждый регион имеет свою базу, свои точки роста. Наша задача — максимально использовать ресурсные особенности субъектов и создать условия для притока инвестиций, для обеспечения высоких стандартов и качества жизни на всей территории Российской Федерации. На решение этой задачи направлена подготовленная Минрегионом России государственная программа «Региональная политика и федеративные отношения», на реализацию которой необходимо 5,5 трлн рублей».
Москва получила 76 млрд руб. на строительство метро. Это чистейший пример ручного управления.
Непрозрачны и субсидии, которые министерства и ведомства выделяют на те или иные нужды при условии софинансирования. Распределение денег субъективно, коррупционные риски велики. Субсидий более сотни, они направляются на надбавки сельским учителям, на поддержку рынка труда, на софинансирование объектов капитального строительства и множество других целей. Регионы добавляют немного, в основном это федеральные деньги.
Приведем один пример. Татарстан формально считается донором — так называют территории, не получающие дотацию на выравнивание. Однако в 2011 году федеральные трансферты составили 31% доходов бюджета Татарстана (в среднем по РФ — 23%). Из них 22% — субсидии, в том числе 11% — на софинансирование объектов капитального строительства. Проводить Универсиады очень выгодно...
Помимо непрозрачности есть и другие проблемы. Решения о выделении субсидий затягиваются порой до середины года. А не зная, сколько получишь денег, не можешь планировать и свои расходы. В «Стратегии-2020» предлагалось объединить множество ведомственных субсидий в одну или несколько широкоцелевых. Регион, получив деньги, мог бы самостоятельно определять приоритеты — на что их потратить. Федеральные министерства это предложение отклонили.
Еще один вид трасфертов — субвенции. Это средства, которые федеральный бюджет передает регионам на исполнение федеральных полномочий. Доля субвенций в 2011 году составила пятую часть всех трансфертов. Не проще ли отдать хотя бы часть этих полномочий вместо роста субвенций?
Острейшая проблема — вмешательство федеральных властей в полномочия субъектов Федерации. Например, решение о повышении заработной платы учителям («Прямые инвестиции», №2, 2013). Есть ли у регионов деньги на выполнение обещаний? Социальные расходы местных бюджетов в 2011 году достигли в среднем 59% всех расходов, а в ряде областей — до 70%. Чтобы выполнить решение федеральных властей, придется искать дополнительные источники финансирования или влезать в долги. Трансферты из федерального бюджета покроют от 15 до 30% дополнительных расходов. А где взять остальные деньги? Единственный способ — урезать инвестиционные расходы. Федеральные власти принимают решения, которые регионы должны выполнять за счет своего бюджета. Обязательства передают вниз без обеспечения финансовыми ресурсами. Это старая болячка. В начале 2000-х с этой проблемой боролась реформа Козака: сколько полномочий — столько и денег. Сейчас мы возвращаемся в 1990-е годы.
Подводим итог. В российской суперцентрализованной бюджетной системе не менее 30%
\АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА \
непрозрачные дотации и субсидии
Доля и структура трансфертов в доходах консолидированных бюджетов регионов, % РФ
Чеченская Республика Республика Ингушетия Республика Тыва Республика Дагестан Республика Алтай Камчатский край Карачаево-Черкесская Республика Республика Калмыкия Кабардино-Балкарская Республика Республика Северная Осетия Республика Мордовия Республика Адыгея Республика Бурятия Еврейская АО Тамбовская обл. Курганская обл. Магаданская обл. Республика Марий Эл Алтайский край Псковская обл. Брянская обл. Ивановская обл. Орловская обл. Республика Саха (Якутия) Пензенская обл. Калининградская обл. Чувашская Республика Амурская обл. Приморский край Ставропольский край Кировская обл. Чукотский АО Забайкальский край Костромская обл. Архангельская обл. Рязанская обл. Ульяновская обл. Смоленская обл. Республика Татарстан Краснодарский край Томская обл. Воронежская обл. Удмуртская Республика Ростовская обл. Астраханская обл. Владимирская обл. Республика Карелия Саратовская обл. Новгородская обл.
Курская обл. Белгородская обл. Республика Хакасия Хабаровский край Тверская обл. Калужская обл. Омская обл. Волгоградская обл. Тульская обл. Иркутская обл. Республика Башкортостан Вологодская обл. Оренбургская обл. Тюменская обл. Ненецкий АО Челябинская обл. Нижегородская обл.
Липецкая обл. Новосибирская обл. Мурманская обл. Ярославская обл. Республика Коми Красноярский край Ленинградская обл. Сахалинская обл. Самарская обл. Ямало-Ненецкий АО Пермский край Кемеровская обл. Свердловская обл. г. Москва Московская обл. г. Санкт-Петербург ХМАО 0
трансфертов из федерального бюджета распределяются по непрозрачным критериям. Субъекты Федерации не знают, сколько они получат из центра, и все силы тратят на то, чтобы выбить их больше. Нет смысла зарабатывать самим. Как только регион начинает зарабатывать, срезается дотация на выравнивание. Главенствует развращающий принцип: кто смел, тот и съел. Российский губернатор должен быть лоббистом, способным выбивать деньги из федерального бюджета. Улучшение инвестиционного климата своего района — не самое важное дело.
Еще один вывод. Финансовая помощь менее развитым территориям нужна, но при больших объемах и непрозрачных правилах она продуцирует иждивенчество. Почему, например, Чечне дают намного больше, чем остальным? Нет ответа.
Избыточная централизация финансовых ресурсов, огромные масштабы и непрозрачность перераспределения гасят конкуренцию за инвесторов и человеческий капитал. Российские власти не понимают, что честная конкуренция стимулирует улучшение институциональных условий. Навязать реформирование институтов «сверху» очень трудно. Децентрализация управления и межбюджетных отношений необходима, потому что она стимулирует развитие всей страны.
На проблему межбюджетных отношений обратил внимание дмитрий Медведев, выступая в Красноярске. Заявлено, что будет повышаться прозрачность дотаций на сбалансированность. Хотелось бы верить.
вершки и корешки
Можно ли повысить налоговые доходы регионов? У большинства из них мала налоговая база. Все таможенные платежи, экспортные пошлины идут в федеральный бюджет. Самый стабильный и собираемый налог — НДС — также полностью идет туда же. Федеральным субъектам его не отдадут даже частично. Есть еще НДПИ, составляющий треть доходов федерального бюджета. Он крайне неравномерно распределен по территориям и в основном поступает из нефтегазодобывающих Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов.
Важнейший для регионов налог — НДФЛ, он самый стабильный, а налог на прибыль в кризис резко падает. В федеральный бюджет поступает 2% этого налога, давно пора отдать эту малую часть субъектам. Федеральное правительство вводит налог на недвижимость, который объединяет налог на имущество и земельный налог. Они будут рассчитываться исходя из кадастровой стоимости. Это увеличит налоговую базу, но по-разному. Преимущество получат агломерации, где земля дорогая, и районы, где есть крупные нефтегазодобывающие, металлургические и химические предприятия — основные плательщики налога на имущество. Но не все так просто: трубопроводы, железнодорожные пути и другая инфраструктура крупнейших госкомпаний (РЖД, Транснефть, Газпром и др.) освобождены от уплаты налога на имущество. Решения о льготах принимали на федеральном уровне, хотя налог — местный. Население пока платит по этому налогу небольшие суммы, за исключением крупнейших агломераций федеральных городов.
90
Если взимать этот налог по кадастровой стоимости, не думаю, что это сильно обрадует жителей Москвы и Санкт-Петербурга.
Дополнительных источников налогов для регионов немного. Помимо налога на имущество есть акцизы, которые сейчас распределяют по очень сложной непрозрачной формуле. Было бы более честно добавить эти поступления в фонд дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Простого решения проблемы различий в налоговой базе не существует. От децентрализации доходов (например, при передаче части поступлений от НДС, НДПИ, акцизов) выигрывают Москва, Санкт-Петербург, Московская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий
Boo о
российской суперцентрализованнои бюджетной системе не менее 30% трансфертов распределяются по непрозрачным критериям.-
округа. Децентрализация налоговых доходов усиливает преимущества нескольких наиболее развитых территорий и сокращает объем средств, которые федеральный центр может перечислять менее развитым регионам.
Изменить политику
Простых способов реформирования налоговой системы нет. Но в политике перераспределения такие инструменты есть. Первый и главный — прозрачность. Нужно переходить от ручного управления к правилам, которые используют формулы и могут планироваться на три года вперед. Следующий шаг — ограничить ведомственные
системы распределения трансфертов. Необходимы широкоцелевые субсидии на развитие социальной сферы. Без ведомственных «заборов» регион найдет возможность более разумно использовать федеральные трансферты для развития с учетом собственных условий.
Простейший пример. Сельский муниципалитет в России не может содержать клуб, школу, детский сад. В скандинавских странах нашли решение этой проблемы. В одном здании функционируют разные услуги, что снижает издержки содержания инфраструктуры. Но такое решение требует интеграции, взаимодействия ведомств. В нашей бюджетной системе это невозможно: здравоохранение, культура и образование смешиваться не могут. Премьер уверяет нас, что «главным механизмом станут государственные программы». Но взаимодействие между российскими министерствами стремится к нулю — ведомственность убивает перспективы развития.
Еще одна проблема — инфраструктура. Нельзя без сотрясения организма доехать от Москвы до Самары, не говоря уже о поездке до Екатеринбурга или Владивостока. Проблема территорий с точки зрения инвесторов — оторванность от рынков сбыта, от выходов на экспорт. Дороги нужно строить, даже если откаты по госконтрактам зашкаливают.
Следующий барьер — система принятия решений. Пока из Москвы будут предписывать, где создавать авиастроительный, где автосборочный кластер — ничего не получится. Калуга стала автосборочным кластером вовсе не по указанию из Москвы. Калининградский автокластер, как и кластер по производству электротехники, бурно развивавшийся до кризиса, задавлен двумя таможнями — на входе и выходе. Все как в старом фильме «Покровские ворота»: «Не учите меня жить, лучше помогите материально...»
Дмитрий Медведев обратил внимание на необходимость «согласованной реализации мер по развитию регионов». О какой согласованной реализации можно говорить, если у нас вообще нет инструментов согласования? Правительство РФ, по-честному, этим не занимается. Согласование должно быть трехуровневым: федеральные министерства и ведомства, местная власть и бизнес. Эти три игрока должны не только лоббировать свои интересы, но и уметь согласовывать свои действия, взаимодействовать. Увы, нет у нас такой культуры в системе управления. Каждый продавливает свои интересы. Губернаторы в системе власти поставлены низко, их понимание перспектив развития территории учитывается в минимальной степени. Крупный бизнес решает свои вопросы в Кремле или Белом доме. Средний — зависит от решения губернаторов. В России доминируют системы управления с непрозрачными договоренностями игроков, отстаивающих свои приоритеты.
Изменить эту систему непросто. Частные интересы лиц, принимающих решения, важнее интересов страны. Подчинение регионов и их участие в «распиле» вписывается в существующую систему управления. Другого способа управления в нашей стране пока нет. Но я верю, что этот баланс нежизнеспособен. Время работает на эффективный менеджмент.
