CC BY
270
Петр Павлович СЕРКОВ,
доктор юридических наук, профессор, Первый заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации
К ВОПРОСУ О СОВРЕМЕННОМ ПОНИМАНИИ
ЮРИДИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
В статье рассматриваются основные проблемы понимания категории юридического процесса на современном этапе развития. Ключевые слова: юридический процесс, процессуальная норма, процессуальное законодательство, юрисдикционный процесс, судопроизводство
P. P. SERKOV,
Doctor of Legal Sciences, Professor, First Deputy Chairman of the Chairman of the Supreme Court of Russian Federation
TO THE QUESTION OF MODERN UNDERSTANDING OF LEGAL PROCESS
The article showes primary problems of understanding of legal process category on the present stage of development. Keywords: legal process, procedural norm, procedural legislation, jurisdictional process, proceedings.
Проблема административного процесса в государственном управлении как вида юридического процесса, несомненно, один из наиболее актуальных вопросов, требующих научного осмысления.
По поводу данной формы правового регулирования опубликовано большое число статей и монографий, и, казалось бы, многие научные проблемы должны быть разрешены1. На самом деле в течение многолетних дискуссий высказано множество несогласованных и даже противоречивых суждений и гипотез.
1 Например: Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса : в 2 т. М., 1968. Т. I. С. 34—36 ; Недбайло П. Е., Горшенев В. М. Юридическая процессуальная форма. Теория и практика. М. : Юридическая литература, 1976 ; Томин В. Т. Уголовное судопроизводство: революция продолжается. Дзержинск, 1989 ; Гузнов А. Г., Кененов А. А., Рождественская Т. Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск, 1995 ; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2000. С. 415—426 ; Уголовный процесс : учебник / под ред. И. Л. Петрухина. М., 2001. С. 6 и др. ; Малахова Л. И. Уголовно-процессуальная деятельность: общие положения : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2002 ; Смирнов А. В., Кали-новский К. Б. Уголовный процесс : учебник / под общ. ред. А. В. Смирнова. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2008 ; Павлушина А. А., Мурзин А. Е. Исполнение как стадия юридического процесса : монография. М. : Юрлитинформ, 2010. Следует иметь в виду, © П. П. Серков, 2015 что в каждой работе делаются многочисленные ссылки на другие источники.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Свидетельством сказанному служит следующий, далеко неисчерпывающий обзор точек зрения, изложенных в юридической литературе.
Устойчиво существуют предложения об узком и широком понимании юридического процесса. Сторонники узкого понимания юридического процесса отождествляют его с судопроизводством2. Представители широкого толкования юридического процесса исходят из того, что он присутствует при любой правоприменительной деятельности по реализации материально-правовых предписаний любых отраслей права3.
До настоящего времени не сформулировано единое определение юридического процесса4. Приоритет отдается понятию «деятельность», несмотря на то что, как считает один автор, «категория деятельности еще не вписалась окончательно в систему общетеоретических правовых категорий и что известные сложности существуют с ее соотнесением с конструкцией правоотношения, теорией юридических фактов и т.д.»5. Вероятно, поэтому используются следующие варианты: «юрисдикционная деятельность»6, «комплексная система правовых порядков (форм) деятельности»7, «нормативно установленные формы упорядочивания юридической деятельности»8, «порядок деятельности»9, «целенаправленная, динамическая деятельность»10, «особая форма государственной деятельности»11, «система логически взаимосвязанных действий и операций, выражающих государственную деятельность»12.
Так, исключительно юрисдикционный характер административного процесса подчеркивали В. С. Тадевосян и М. И. Пискотин, считая его процессом рассмотрения спора о праве административном (Советское государство и право. 1963. № 5. С. 130—131). См. также: Проблемы судебного права / под ред. В. М. Савицкого. М., 1983. С. 28 ; Казанцев П. Г. Понятие юридического процесса и его признаки // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. № 12 ; Кононов П. И. Основные категории административного права и процесса : монография. М. : Юрлитиформ, 2013. С. 183.
Недбайло П. Е., Горшенев В. М. Указ. соч. С. 40 ; Горшенев В. М. Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству. Проблемы правоведения. Новосибирск, 1967. С. 16—38 ; Теория юридического процесса / под ред. В. М. Гор-шенева. Харьков, 1985. С. 8 ; Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 8 ; БахрахД. Н. Юридический процесс: понятие, особенности и виды // Государство и право. 2009. № 7. С. 82 ; Он же. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 7.
Бахрах Д. Н. Юридический процесс: понятие, особенности и виды. С. 83.
Павлушина А. А. Теория юридического процесса: итоги, проблемы, перспективы развития. М. : Юрлитинформ, 2009. С. 154.
Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 123. Жеругов Р. Т. Теория государства и права. Нальчик, 1995. С. 228. Панова И. В. Юридический процесс. Саратов, 1998. С. 22.
Цит. по: Егоров К. И. Правоприменение как разновидность юридического процесса // р
Российский юридический журнал. 2011. № 3. □
Т1
Куксин И. С. Юридический процесс: сущность и назначение // Современное право. 2008. № 6. 11131: М1:р://80Угетеппоергауо.ги/т/аг1:1с!е8/у1еш/Юридический-процесс-сущность-и-значение.
Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права. М., 2004. С. 66, 67.
Вопленко Н. Н. Реализация права // Общая теория права. Академический курс : в 3 т. / под ред. М. Н. Марченко. М., 2002. Т. 2. С. 460.
ш ш
I к
НАУКИ Ъ
2
3
6
7
8
9
11
Отсутствует единство и в вопросе о том, кем данная деятельность осуществляется. Называются «любые субъекты права, имеющие права и обязанности»13, «органы государственной власти (должностные лица)»14, «наделенные соответствующими полномочиями государственные органы» 15, «государство»16.
Точки зрения не совпадают и относительно характеристики самой деятельности. Говорится о «рассмотрении и разрешении индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления»17, о «выявлении, предупреждении и раскрытии преступлений, установлении лиц, виновных в их совершении, и назначении им мер уголовного наказания или иного воздействия, а также возникающих в связи с этой деятельностью правовых отношениях между органами и лицами, участвующими в ней»18, об «устранении аномальных проявлений общественных отношений»19.
Перечисленные характеристики определений юридического процесса различаются не только по внешним критериям. Проблема заключается в том, что они отражают неодинаковый формат и качественное состояние одного и того же предмета изучения.
Предложения о юридическом процессе как деятельности к тому же не согласуются со взглядами на него через призму категории правоотношения20. Эти понятия явно не тождественные. Правоотношения возникают и развиваются на основании правовых норм, но не деятельности. Интрига дополняется тем, что правоотношение ассоциируется и с юридической ответственностью21.
Приводится мнение о том, что «юридический процесс — это законодательно урегулированный (процессуальный) процесс, т.е. регламентированный процесс или для которого имеется процессуальный регламент (процессуальная процедура)»22.
Куксин И. С. Указ. соч.
Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М. : Норма, 2008. С. 734.
Уголовный процесс : учебник для студентов юрид. вузов и факультетов / под ред. К. Ф. Гуценко. 5-е изд., перераб. и доп. М. : Зерцало-М, 2004. С. 9.
Административное право России : учебник для бакалавров / А. И. Стахов, П. И. Кононов. М. : Юрайт, 2014. С. 197.
Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. С. 734.
Уголовный процесс : учебник для студентов юрид. вузов и факультетов / под ред. К. Ф. Гуценко. С. 9.
Лукьянова Е. Г. Указ. соч. С. 66, 67.
Щеглов В. Н. Гражданское процессуальное правоотношение. М., 1991. С. 62 ; Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М. : Юридическая литература, 1991. С. 62—90 ; Лукьянова Е. Г. Указ. соч. С. 68—79.
Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1999. С. 503 ; Зеленцов А. Б. Понятие и виды споров об административной ответственности // Административное право. 2007. № 3. С. 35 ; Базылев Б. Т. Юридическая ответственность (теоретические вопросы). Красноярск, 1985. С. 70—87 ; Административная ответственность: вопросы теории и практики / под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2005. С. 25.
Нестеров А. В. О юридическом процессе // Административное и муниципальное право. 2009. № 12.
15
16
1S
20
21
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Особое место в полемике о юридическом процессе следует отвести суждениям о сущности административного процесса. Одни авторы признают самостоятельность административного судопроизводства23, другие связывают его с административным процессом24. Многие в административное судопроизводство включают производство по делам об административных правонарушениях25. Кроме того, высказываются предложения о разделении административного судопроизводства и административной юстиции26, а также о выделении администра-тивно-юрисдикционного и административно-юстиционного процессов27. Несовпадающие предложения высказываются не только по его видам, но и структуре, а также критериям классификации28.
24
25
26
27
Николаева Л. А, Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции : сборник. СПб. : Юридический центр-Пресс, 2004. С. 110—111 ; Административное право России : учебник /
B. В. Альхименко, А. А. Выручаев, А. А. Гришковец [и др.] ; отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М. : Проспект, 2010. С. 173—175.
Уткин Д. В. Административное судопроизводство в современном правовом государстве : дис. ... канд. юрд. наук. Воронеж, 2004. С. 13 ; Демин А. А. Административный процесс в развивающихся странах : учеб. пособие / отв. ред. Н. А. Куфакова. М., 1987.
C. 37 ; Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. С. 734 ; Кононов П. И. Конституционно-правовые основы административного процесса в России // Вестник Евразийской академии административных наук. 2009. № 3 (8). С. 63 ; Административное право России : учебник для бакалавров / А. И. Стахов, П. И. Кононов. М. : Юрайт, 2014. С. 400—412.
Студеникина М. С. Некоторые аспекты административно-процессуального законодательства в Российской Федерации // Проблемы административного и административно-процессуального права : сб. науч. тр. / отв. ред. Л. Л. Попов. М. : МГЮА, 2005. С. 143—144 ; Она же. Процессуальные формы осуществления правосудия по административным делам // Судебная реформа в России. М., 2001. С. 177 ; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 619 ; Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 69 ; Андреева Т. К. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики // Российский судья. 2012. № 12. С. 9 ; Захарова (Рогачева) О. С. Понятие административного судопроизводства по делам об административных правонарушениях // Российский судья. 2008. № 7 ; Куратов А. А. Активизация института состязательности в административном судопроизводстве России // Российский судья. 2011. № 6 ; Васильева Е. С., НехайчикВ. К. Концепция административного судопроизводства в механизме административно-правового воздействия // Административное и муниципальное право. 2011. № 10 ; Серков П. П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 9— 21 ; Он же. Административный процесс как зеркало административной науки // Административное право и процесс. 2014. № 9. С. 29—34.
Панова И. В. Административное судопроизводство в Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 10. С. 14.
Петрухин А. А. Судебно-административная юрисдикция : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10 ; Административное право России : учебник / В. В. Альхименко, А. А. Вы- т
ручаев, А. А. Гришковец [и др.] ; отв. ред. Н. Ю. Хаманева. С. 171—173 ; Административное право и процесс : Полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. / Ю. А. Тихомиров. М. : Изд. М. Ю. Тихомирова, 2005. С. 600—601. У
Ш
28 Нестеров А. В. Указ. соч. ; Бахрах Д. Н. Юридический процесс: понятие, особенности А
и виды. С. 84 ; Административное право России : учебник для бакалавров / А. И. Ста- щ
хов, П. И. Кононов. С. 370—400 ; Административное право России. Общая часть : щ
учебник / под ред. д-ра юрид. наук, проф. С. А. Старостина. М. : ИНФРА-М, 2010. С. 346 ; Кононов П. И. Основные категории административного права и процесса. С. 202—216 ; Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. С. 736—741.
I к
НАУКИ Ъ
23
Не следует забывать, что дискуссии о понимании юридического процесса сопровождаются размышлениями о юридической процедуре29. Причем некоторые авторы юридическую процедуру отождествляют с юридическим процессом30, другие с такими аналогиями не соглашаются31, утверждается, что юридический процесс и юридическая процедура соотносятся между собой как содержание и форма32, а также говорится о спорности такого соотношения33.
На фоне длящейся десятилетиями теоретической неопределенности о едином понимании юридического процесса предсказуемо появляется «смелость утверждать, что его и не может, и не должно быть»34.
В завершение приведенной панорамы напрашивается вполне обоснованное предположение об отсутствии методологической концепции исследований юридического процесса в целом и административного в частности.
Основополагающей причиной непоследовательности результатов исследований юридического процесса представляется недостаточное изучение факторов процессуализации правового регулирования35. Закономерности появления юридического процесса маскируются излишними абстрактными рассуждениями, не позволяющими подчинить научные знания требованиям пунктуальности, в частности последовательно разграничивать материальное и процессуальное в правовом регулировании36.
Известно, что правовое регулирование призвано упорядочить стихию субъективных устремлений в общественных отношениях. Важно отметить, что установление и укрепление правопорядка должно сопровождаться соблюдением принципа справедливости. Идеи о справедливости представляют сложный синтез обычаев и нравственных традиций, духовности и культуры, представлений о добре и зле, о совести и бесчестии и иных морально-этических категорий.
Учитывая прагматизм правового регулирования, юридический процесс как продукт общественного сознания и законодательного волеизъявления неизбеж-
Бахрах Д. Н. Юридический процесс: понятие, особенности и виды. С. 82 ; Административное право России : учебник / В. В. Альхименко, А. А. Выручаев, А. А. Гриш-ковец [и др.] ; отв. ред. Н. Ю. Хаманева. С. 165—171.
Недбайло П. Е. О юридических гарантиях правильного осуществления советских правовых норм // Советское государство и право. 1957. № 6. С. 22 ; Демократические основы советского социалистического правосудия / под ред. М. С. Строговича. М., 1965. С. 67 ; Лучин В. О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976. С. 25 ; Протасов В. Н. Указ. соч. С. 29.
Кононов П. И. Основные категории административного права и процесса. С. 197.
Якимов А. Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрис-дикционное производство // Государство и право. 1999. № 3. С. 6.
Слепченко Е. В. Гражданское судопроизводство: проблемы единства и дифференциации. СПб. : Юридический центр-Пресс, 2011. С. 21.
Павлушина А. А. Указ. соч. С. 146, 156—157.
Нельзя забывать, что процесс используется и в других сферах общественной жизни. Подробнее: Серков П. П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы : монография. М. : Норма, Инфра-М, 2012. С. 234—235.
Павлушина А. А. Указ. соч. С. 152.
29
30
31
32
33
34
35
36
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
но должен обслуживать интересы справедливости. Поскольку с его помощью регулируются строго определенные общественные отношения, то применительно к справедливости конкретика назначения юридического процесса отличается от нагрузки других институтов правового регулирования. Тем самым локально проявляет себя основополагающая закономерность общественной жизни в виде взаимодействия причины и следствия, предопределяющая системность правового регулирования.
Исходя из сложившейся традиции, анализ причин и следствий, связанных с юридическим процессом, оправданно начать с судопроизводственного процесса.
Органы судебной власти занимаются разрешением проблемы справедливости общественных отношений путем ее обеспечения в конфликтных ситуациях. Возникновение конфликтов37 выступает причиной появления правосудия, предопределяя атмосферу его функционирования. В частности, должны быть обеспечены такие качества правосудия, как объективность и беспристрастность, а также компетентность и доступность. Выполнение названных принципиальных положений повлекло необходимость регулирования состава суда, подсудность дел и т.п.
Кроме того, должны быть предусмотрены правила возбуждения, рассмотрения и завершения судебного дела. По существу, речь идет о трех стадиях, требующих дополнительной детализации процессуальных правил. Обязательными слагаемыми деятельности суда выступают принципы состязательности, всесторонности и непосредственности судебного исследования, права на защиту независимо от категорий разрешаемых конфликтов. Каждый из принципов обладает спецификой, соответственно его реализация предполагает свою конкретику регулирования.
Приведенный перечень требований к процессуальному регулированию деятельности органов правосудия далеко не окончательный. Особо важно иметь в виду, что исполнение данного регулирования должно происходить в условиях возможности контроля и исправления допущенных ошибок. Иначе теряется практический смысл введения процессуального регулирования. Для решения названных трех задач и призван судопроизводственный юридический процесс38.
Осуществление процессуальных действий по установленным правилам (регулятивная функция) неразрывно связано с фиксированием поведенческого лимита суда и других лиц, принимающих участие в рассмотрении конкретного дела (контрольная функция). В свою очередь, ретроспективный анализ регулируемого и совершенного процессуального поведения создает возможность признания
37 Понятие «конфликт» в большей степени социологическое, но его смысловая нагрузка объединяет споры и правонарушения, т.к. спор может закончиться правонарушением, Ш а в правонарушении всегда есть элементы спора. Вместе с тем каждое из названных К правовых явлений имеет присущие ему признаки, которые для данной темы не акту- □ альны. Поэтому использовано обобщающее понятие «конфликт», не означающее их 1
отождествление в правовом отношении. 1
>
38 Деятельность органов судебной власти осуществляется в форме конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, как это предусмот- И рено ч. 2 ст. 118 Конституции РФ. В данном случае понятие «судопроизводство» применяется в единственном числе в целях обобщенного (не общего) подхода, поскольку формат настоящей работы не предполагает дальнейшей детализации.
Н К
НАУКИ
нелегитимным материального правового результата, установленного в судебном акте (охранительная функция).
Совокупность названной триады функций судопроизводственного процесса существенным образом увеличивает позитивный потенциал правового регулирования в целом. За счет обязательности процессуальных норм, наполненных психическим государственным принуждением, а иногда и физическим, судопроизводственный юридический процесс стимулирует высокий уровень надежды на справедливость материально-правового результата, достигаемого органами судебной власти.
Приведенный контекст судопроизводственного процесса позволяет сделать стратегические выводы для уяснения сущности юридического процесса как специализированного института правового регулирования.
Во-первых, конфликты, разрешаемые органами судебной власти, как правило, возникают в связи с правоприменением материальных норм39. Гипотетическое отсутствие названных норм исключает саму возможность возникновения юридических конфликтов, а как следствие — необходимость в правосудии и его процессуальном регулировании. Тем самым судопроизводственный процесс по отношению к справедливости, вытекающей из материальных норм, приобретает не меньшее значение. Вторичность его появления не означает второстепенной значимости по отношению к материальному правовому регулированию, а, напротив, для некоторых ситуаций подчеркивает ограниченность этого регулирования.
Во-вторых, приведенные даже достаточно краткие доводы о судопроизводственном юридическом процессе позволяют утверждать, что он регулирует распоряжение органами правосудия принадлежащей им квотой государственной власти, особенностью которой являются юрисдикционные полномочия40. Другие органы государственной власти не обладают полномочиями такого качества.
В-третьих, правосудие и его судопроизводственный процесс не устраняют первопричину потенциальной угрозы хаоса общественных отношений. Этот главный побудительный мотив вызывает особое следствие в виде принятия национального законодательства, призванного глобально предотвратить неорганизованность общественных отношений.
39 Конституционный Суд РФ рассматривает обращения по поводу неконституционности процессуальных норм, но этот конфликт не является сугубо процессуальным. Определение Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 384-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Арбузова Павла Федоровича на нарушение его конституционных прав рядом статей Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» ; определение Конституционного Суда РФ от 24.09.2013 № 1361-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества "Медицинская страховая организация 'Надежда'" на нарушение конституционных прав и свобод рядом положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» ; определение Конституционного Суда РФ от 20.10.2011 № 1386-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кирина Алексея Александровича на нарушение его конституционных прав рядом норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации».
40 Здесь участвует и судоустройственное правовое регулирование, но оно не является предметом настоящего рассмотрения.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Вряд ли можно найти убедительные доказательства того, что решение столь масштабной государственной задачи изначально не предполагает упорядочивания деятельности самих органов законодательной власти. Самостоятельность этих органов не означает, что распоряжение выделенной им особого свойства квотой государственной власти не должно специализированно регулироваться.
Так, эффективная и рациональная организация деятельности органов законодательной власти предопределяет установление субъектов законодательной инициативы, правил обсуждения внесенных законопроектов, порядка голосования и решение других важнейших вопросов. Фактически, как и в судопроизводственном процессе, речь идет о стадиях возникновения, развития и завершения деятельности, но над законопроектом. Причем каждая из стадий должна разумно детализироваться для получения надлежащего материально-правового результата в виде принятого или отклоненного законопроекта. Соответственно в отношении конкретных публичных органов, включая законодательные, и их должностных лиц должны предусматриваться определенные права и обязанности. Юридическое оформление законодательной деятельности возможно только в формате юридического процесса, способного, как отмечалось выше, не только регулировать правила поведения, но и осуществлять контрольную и охранительную функции.
Неубедительны доводы о том, что «с правотворческой процедурой складывается интересная, в какой-то мере даже парадоксальная ситуация. С одной стороны, правотворчество — это такая же регулируемая правом деятельность, как и любая другая... Но, с другой стороны, не следует забывать и об относительности выделения таких аспектов. Ведь правотворчество — это не просто регулируемая правом деятельность, а особый компонент системы правового регулирования, и поэтому на первый план выдвигается его содержательная специфика (выделено нами. — П.С.), а не то, что и здесь можно найти формы реализации правовых норм»41.
Представляется, что « содержательная специфика» материально-правового результата, достигнутого законодательными органами, не должна уравниваться с процессуальной стороной получения этого результата. «Особый компонент системы правового регулирования» потому и состоялся, что имеет место «регулируемая правом деятельность», без которой и «содержательная специфика» этого компонента была бы невозможна. Поэтому «формы реализации правовых норм» в деятельности органов законодательной власти являются не относительным аспектом, а важным процессуальным компонентом. Иначе говоря, эти формы являются неотъемлемым свойством процесса достижения указанными органами соответствующего материально-правового результата, упорядоченного и легитимного по форме и справедливого по содержанию.
В связи с этим не может не обращать на себя внимание ситуация с избирательным процессом, применяемым в пределах полномочий практически всеми Ш
органами государственной власти, а также избирательными органами42. С учетом К
□
"0
41 Протасов В. Н. Указ. соч. С. 31. У
>
42 Федеральные законы от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»; от 18.06.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также законы субъектов Российской Федерации.
И
Н К
НАУКИ
значимости деятельности органов законодательной власти и несмотря на периодичность использования, оправдана высокая степень законодательного регулирования выборов депутатского корпуса. Однако неясно, почему эта значимость не распространяется на процессуальное регулирование непосредственной работы над законопроектами. В статьях 104— 108 Конституции РФ предусмотрены фактически лишь основы законодательного процесса, детализированные рядом федеральных законов. Например, в гл. 22 Бюджетного кодекса РФ регулируется порядок рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете.
Пример с необходимостью осуществления правосудия и принятием законодательства показывает, что юридический процесс в деятельности соответствующих органов государственной власти востребован не в качестве самоцели. Оказывая непосредственное влияние на взаимодействие причин и следствий, он призван повысить гарантии стабильной справедливости при выполнении специфических функций органами законодательной и судебной властей.
При таком подходе напрашивается вывод, что регулятивный смысл юридического процесса заключается в повышении эффективности функционирования всех органов публичной власти. Выявленная зависимость юридического процесса от организационного разделения государственной власти предстает в качестве закономерности, заслуживающей признания общеправовым стандартом. Поэтому оправданно, что взаимоотношения участников гражданского оборота, по своей природе исключающие властные полномочия, в частности при ведении переговоров о заключении сделки, регулируются правовыми нормами ст. 434.1 ГК РФ, то есть нормами материального законодательства43.
В связи с этим вряд ли можно найти правовые аргументы в пользу того, что процессуальное регулирование как концептуальный способ организации функционирования государственной власти не должно распространяться на деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. С точки зрения достижения справедливости в общественных отношениях невозможно отрицать важность полномочий органов исполнительной власти, формирующих качественно иной объем государственной власти, в сравнении с органами законодательной и судебной властей. Причины и следствие процессуального регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления с физическими и юридическими лицами проистекают из необходимости доведения до логического конца всей текущей правоприменительной деятельности, осуществляемой этими органами.
Например, достижение соответствующего материально-правового результата органами исполнительной власти или местного самоуправления, а также их должностными лицами не может сопровождаться бездействием или быть необоснованно продолжительным по времени. Поэтому без введения на всей территории Российской Федерации законодательной процессуальной регламентации деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц результативность этой деятельности, по существу, ставится в зависимость от должностной добросовестности.
Соответственно, нельзя говорить, что общество и государство обладают системными контрольными средствами за распоряжением органами испол-
См. также: Павлушина А. А. Указ. соч. С. 259.
43
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
нительной власти и местного самоуправления выделенными им властными полномочиями по своевременной и качественной реализации материального правового регулирования. Действующие повсеместно регламенты, принятые самими указанными органами, не могут полноценно заменить законодательное регулирование, по крайней мере при исполнении контрольной и охранительной функций.
Специфика деятельности названных органов не означает отсутствия правовых предпосылок к процессуальному регулированию и не создает непреодолимых препятствий к этому. Она является объективной данностью организационного разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ).
Не случайно в юридической литературе не приводятся конкретные доказательства того, что деятельность органов исполнительной власти не подчинена закономерностям и не поддается процессуальной систематизации в отдельные производства, в формате административного юридического процесса. Другое дело, что в связи с явно затяжной полемикой относительно понимания административного процесса наука административного права не готова предложить соответствующие варианты процессуального регулирования44.
К сожалению, важность юридического процесса для всего современного государственного управления все еще не получила должной исследовательской оценки45. Продолжающееся научное обращение к понятиям «узкого» и «широкого»46 юридического процесса консервирует его деление не по функциональным параметрам и на «генетическом» уровне затрудняет переход к целевому обсуждению единой теории юридического процесса. Как следствие, законодательно принятым юридическим процессом регулируется деятельность только органов правосудия47. Законодательное регулирование процессуальной стороны деятельности органов законодательной и исполнительской властей сохраняет условность.
При этом не дается оценка тому, что идеи о «широком» процессе не соответствовали постулатам советской идеологии, отвергавшей разделение государственной власти. Судебная власть также официально не признавалась, но потребность в ее функциях, пусть и ограниченных, а также необходимость процессуального регулирования невозможно было игнорировать.
44 Подробнее: Серков П. П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы : монография. М. : Норма, Инфра-М, 2012. С. 256—274.
45 Лебедев В. М. Реализация Конституции Российской Федерации в законодательстве Российской Федерации // Конституционный контроль: доктрина и практика : мат. щ междунар. конф., посвящ. 20-летию Конституционного Суда РФ (Санкт-Петербург,
28—29 октября 2011 г.) / под ред. В. Д. Зорькина. М. : Норма, 2012 . С. 49.
46
Л
В частности: Абросимова Е. Административная юстиция в России: парадоксальное 1
развитие, Конституционное право // Восточноевропейское обозрение. 2002. № 2 (39). 1
С. 69—70. >
47 Регулирование осуществляется кодифицированными актами — УПК РФ, ГПК РФ, И
АПК РФ и КАС РФ. Для Конституционного Суда РФ процессуальные правила предусмотрены Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Н К
НАУКИ Ъ
Вероятно, не случайно в теории права самостоятельно не выделялось правотворчество как одна из основных внутренних функций государства. Правотворческая, или законодательная, деятельность государства лишь подразумевалась при осуществлении функции охраны, поддержания, укрепления и защиты правопорядка или законности, прав граждан, социалистической собственности48. Цель подобного погружения первостепенной функции в функцию, имеющую иное правовое назначение, вполне объяснима. Умолчание о законотворческой функции позволяло не затрагивать темы законодательной власти, а значит, и ее процессуального регулирования.
Парадокс заключается в том, что в настоящее время, когда организационное разделение государственной власти предусмотрено Конституцией РФ, в теории права законодательная функция тоже, как правило, не рассматривается49. Некоторые авторы выделяют законодательную (правотворческую) функцию применительно к принципу разделения властей, но без отнесения ее к числу основных50.
Истоки традиционного использования в определениях юридического процесса понятия «деятельность» также, вероятнее всего, следует искать в стремлении в условиях советского государства сохранить нераздельной государственную власть.
Само по себе это понятие не содержит юридических признаков и не способно отражать конкретику правового регулирования, несмотря на то что используется в сочетании с дефинициями, привносящими правовые акценты. Образ деятельности однозначно доминирует над правовыми характеристиками, приоритетно привлекая к себе внимание и отвлекая от правовой сущности юридического процесса. Следует учитывать и сравнительные исследования зарубежной правовой мысли, не апеллирующей к категории «деятельность» при определении, в частности, уголовного процесса51.
Исходя из изложенных доводов, предлагается определять юридический процесс как специализированное правовое регулирование способов распоряжения органами публичной власти, а также государственными органами закрепленными за ними властными полномочиями. В таком ракурсе вычленяются его основополагающая направленность и концептуальные юридически значимые признаки. Как следствие, методология научных рассуждений также будет корректироваться.
50
Например: Теория государства и права / под ред. Н. Г. Александрова. М. : Юридическая литература, 1974. С. 287 ; Теория государства и права : учебник / под ред. А. И. Денисова, М. : Изд-во Моск. ун-та, 1972. С. 325 ; Теория государства и права / под ред. С. С. Алексеева, М. : Юрид. литература, 1985. С. 5—46 ; Королев В. А. [и др.] Теория государства и права. Л. : Изд-во Ленингр. ун-та им. А. А. Жданова, 1987. С. 61, 243.
Черданцев А. Ф. Теория государства и права : учебник для вузов. М. : Юрайт-М, 2002. С. 115 ; Сырых В. М. Теория государства и права : учебник. М. : Юстицинформ, 2004. С. 38—39 ; Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права : учебник. М. : Юристъ, 2004. С. 58 ; Морозова Л. А. Теория государства и права : учебник. М. : Экс-мо, 2005. С. 114, 118 ; Теория государства и права : учебник / под ред. А. С. Пиголкина, Ю. А. Дмитриева. М., 2008. С. 171—172, 178.
Например: Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. ; Пиголкин Ю. А. Указ. соч. С. 162.
Подробнее: Берг Л. Н. Теории юридического процесса: сравнительно-правовой анализ // Российский юридический журнал. 2011. № 3.
48
49
