CC BY
256
УДК 616-053.03:314.44:314.93:311.42
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ ЛИЦ ПОЖИЛОГО ВОЗРАСТА В РОССИИ
А.С. Башкирева1, В.П. Шестак, А.А. Свинцов, Г.И. Чернова, Т.С. Чернякин, Е.Ю. Качан
1 Башкирева Анжелика Сергеевна — д-р мед. наук, ведущий научный сотрудник отдела проблем психологической и профессиональной реабилитации инвалидов ФГБУ СПб НЦЭПР им. Г.А. Альбрехта Министерства труда РФ, заместитель директора по науке и инновациям Научно-инновационного центра «Профессиональное долголетие» E-mail: angel_darina@mail.ru.
Федеральное государственное бюджетное учреждение
«Санкт-Петербургский научно-практический центр медико-социальной экспертизы, протезирования и реабилитации инвалидов имени Г.А. Альбрехта Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации», Государственное бюджетное образовательное учреждение
«Северо-Западный государственный медицинский университет им. И.И.Мечникова» Министерства здравоохранения Российской Федерации, Научно-инновационный центр «Профессиональное долголетие»
Систематизированы данные по вопросам законодательного закрепления социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в Российской Федерации. Определена структура законодательства о социальном обслуживании лиц пожилого и старческого возраста. Представлены результаты анализа существующей законодательной базы РФ и всех субъектов РФ, обозначен круг субъективных прав граждан пожилого возраста и инвалидов в области социального обслуживания, а также перечислены организационно-правовые формирования, предоставляющие услуги по социальному обслуживанию.
Ключевые слова: социальная геронтология, медико-социальное обслуживание, социальные службы, граждане пожилого возраста, инвалиды, законодательное регулирование
ON IMPROVEMENT OF THE LEGISLATION IN THE FIELD OF SOCIAL SERVICES ELDERLY PERSONS IN RUSSIA
A.S. Bashkireva1, V.P. Shestak, A.A. Svintsov, G.I. Chernova, T.S. Chernyakin, E.Y. Kachan
1 Bashkireva Angelika Sergeevna — MD, leading researcher of the department of psychological and professional rehabilitation of disabled persons of FGBU SPB NCEPR named after G.A. Albrecht of Ministry of Labour of Russian Federation, Deputy Director for Science and Innovation, Research and Innovation Center «Professional Longevity». E-mail: angel_darina@mail.ru.
Federal State Institution «St. Petersburg Scientific and Practical Center of Medical and Social Expertise, Prosthetics and Rehabilitation named after G.A. Albrecht of Ministry of Labor and Social Protection of the Russian Federation»,
State Educational Institution «Northwest State Medical University named after I.I. Mechnikov» of the Ministry of Health of the Russian Federation, Research and Innovation Center «Professional Longevity»
На фоне возрастающих темпов постарения населения эффективная организация социального обслуживания лиц пожилого и старческого возраста является одной из важнейших задач социальной политики государства. Целью данной политики должно быть целенаправленное создание благоприятных, комфортных, стабильных и безопасных условий жизнедеятельности пожилых людей, доступной среды для реализации личностного потенциала и продления активной старости путем их вовлеченности в общественную жизнь; последовательное совершенствование этих условий, более качественное и полное удовлетворение потребностей граждан через предоставление им геронтосоциальных услуг [1—4]. Концепцией демографической политики России на период до 2025 г. предусмотрено внедрение специальных государственных программ для населения старших возрастных групп, а также разработка мер по сохранению и поддержанию здоровья, повышению качества жизни и продлению трудоспособного периода жизни пожилых людей, развитие многопрофильной геронтологичес-кой помощи [10].
По данным Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, удельный вес лиц пожилого и старческого возраста в демографической структуре населения России постоянно возрастает. В этой связи особую значимость приобретают вопросы реабилитации граждан пожилого возраста и инвалидов, их социальная адаптация и интеграция в семью и общество. Однако до сих пор более чем актуальным для людей старшего поколения является решение проблем, связанных с бережным к ним отношением. Плохое состояние здоровья, одиночество, невостребованность, отсутствие должного внимания членов семьи, соседей негативно отражаются на социальном и духовном самочувствии лиц пожилого возраста. Это определяет все возрастающую
важность слаженной работы геронтосоциальных служб. Выявление одиноких пожилых людей, в частности, проживающих в отдаленных населенных пунктах, оказание им помощи со стороны организаций социального обслуживания и волонтеров является одной из первостепенных задач. Необходимо обеспечить безопасные и комфортные условия проживания для этих людей как у себя дома, так и в стационарных учреждениях социального обслуживания [10]. Результаты ранее проведенных исследований выявили необходимость расширения сети реабилитационных учреждений разных категорий, ликвидации очереди в них, совершенствования системы кадрового обеспечения специалистами, формирования региональных систем реабилитации с учетом территориальных особенностей субъектов РФ, создания системы скрининга и мониторинга качества жизни, потребностей в уходе лиц пожилого, старческого возраста и инвалидов [2—4,14,15]. Усиление государственной социально ориентированной политики, возрастающая потребность в различных направлениях реабилитации и развитие учреждений геронто-социального обслуживания населения требуют совершенствования правовых норм, организационных и методических мероприятий при формировании целевых муниципальных, областных и федеральных программ по созданию оптимальных условий реабилитации граждан пожилого возраста и инвалидов [2—4,14,15]. Модель оптимизации структуры медико-социальной помощи населению старших возрастных групп должна предусматривать интеграцию медицинской и социальной служб, оказание непосредственных медико-социальных услуг пожилому населению, объединение усилий, этапность и четкую координацию действий всех учреждений и ведомств, призванных оказывать медико-социальную помощь людям старшего поколения, в лице пред-
ставителей общественности, органов здравоохранения и служб социальной защиты [2—5].
Основным нормативным правовым актом, регламентирующим общую структуру законодательства в тех или иных отраслях общественных отношений, является Конституция Российской Федерации, в соответствии с которой в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка пожилых граждан [9]. Согласно Конституции РФ, координацию вопросов здравоохранения и социальной защиты относят к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Правовое регулирование вопросов социального обслуживания включает также и принятие соответствующих законодательных актов. Систематический анализ норм Федерального закона от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» позволяет говорить о сосредоточении механизмов предоставления услуг по медико-социальному обслуживанию на региональном уровне [11,12]. Социальное обслуживание населения включает в себя совокупность социальных услуг (уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической помощи, помощь в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и др.), которые предоставляются гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому или в учреждениях социального обслуживания независимо от форм собственности. Защита прав и интересов пожилых людей, граждан с ограниченными возможностями, создание достойных условий для их проживания, поддержание их социального статуса и обеспечение активного долголетия остается важнейшей составляющей социальной политики, проводимой Правительством РФ совместно с Министерством труда и социального развития. Независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств государство гарантирует гражданам пожилого возраста возможность получения
социальных услуг на основе принципа социальной справедливости.
Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» устанавливает основы правового регулирования в области социального обслуживания всего населения в РФ, в то время как Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» регулирует отношения в сфере социального обслуживания, в том числе и граждан пожилого возраста, являющегося одним из направлений деятельности по социальной защите пожилых людей. Среди субъективных прав, гарантированных гражданам пожилого возраста в области социального обслуживания, следует выделить право на: социальное обслуживание в государственной системе социальных служб; согласие на социальное обслуживание; отказ от социального обслуживания; бесплатную информацию о возможностях, видах, порядке и условиях социального обслуживания; выбор учреждения и формы социального обслуживания в порядке, установленном органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации; информацию о своих правах, обязанностях и условиях оказания социальных услуг; гуманное и уважительное отношение работников социальных служб; конфиденциальность информации личного характера, ставшей известной работнику учреждения социального обслуживания при оказании социальных услуг; защиту своих прав и законных интересов, в том числе в судебном порядке [7,11,12].
Граждане пожилого возраста, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, пользуются правами, предусмотренными статьями 12, 13 Федерального закона от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». Согласно данному Федеральному закону, стационарное социальное обслуживание направлено на оказание разносторонней помощи гражданам пожилого возраста и инвалидам, частично или полностью утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся по состоянию здоровья в постоянном уходе и наблюдении. Стационарное социальное обслуживание включает в себя меры по созданию для граждан по-
жилого возраста и инвалидов безбарьерной среды обитания, то есть наиболее адекватных их возрасту и состоянию здоровья условий проживания, реабилитационные мероприятия медицинского, социального и лечебно-трудового характера. Среди оснований, дающих гражданам пожилого возраста право на предоставление определенных видов социальных услуг, следует выделить: неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью; мало-обеспеченность, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество. Данные основания определяют и социальные услуги, которые могут предоставляться гражданам пожилого возраста, а именно: материальная помощь, социальное обслуживание на дому, полустационарное социальное обслуживание, социальное обслуживание в стационарных учреждениях, организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания, срочное социальное обслуживание. Среди организаций, которые призваны предоставлять социальные услуги пожилым людям, следует отметить специальные дома для одиноких престарелых, стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты), геронтологические центры.
В соответствии с положениями Конституции РФ, Федерального закона от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», субъектам РФ предоставлено право осуществлять законодательное регулирование в области социального обслуживания. Действующие законы сыграли важную роль в развитии системы социального обслуживания населения в России, на их основе в субъектах РФ сформирована законодательная, материально-техническая база и кадровый потенциал, система управления и сеть учреждений различных типов и форм, осуществляющих социальное обслуживание населения [3,15]. Исходя из специфики регионов РФ, в области социального обслуживания принимаются законодательные акты как в отношении всего населения региона, так и в отношении отдельных категорий населения, в том числе — пожилых людей. Нормативно-правовые акты законодательного уров-
ня в области социального обслуживания могут приниматься и по частным аспектам. Например, отдельным законодательным актом могут быть урегулированы вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере социального обслуживания населения. Закрепления на законодательном уровне могут также потребовать и вопросы функционирования региональных систем социальных служб. Отдельным направлением нормативно-правового регулирования, осуществляемого субъектами РФ на законодательном уровне, является решение вопросов о предоставлении жилых помещений в системе государственного социального обслуживания населения. Опыт Санкт-Петербурга и Ленинградской области показывает, что на законодательном уровне могут потребовать решения вопросы технического регулирования деятельности системы социальных служб [6,8]. Проведенный анализ показал, что в соответствии с региональным законодательством гражданам пожилого возраста могут предоставляться следующие виды социальных услуг: социальное сопровождение, вселение в социальные жилые дома, социальное обслуживание — «хоспис на дому», социальный патронаж, организация приемной семьи для граждан пожилого возраста и др.
Новый Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», вступивший в силу с 1 января 2015 г., в отличие от действовавшего законодательства предусматривает: обеспечение социального сопровождения, в том числе осуществление мониторинга жизнедеятельности получателя социальных услуг и эффективности предоставляемых ему социальных услуг и (или) иных услуг; презумпцию передачи полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области социального обслуживания для осуществления органам местного самоуправления; формирование индивидуальной программы предоставления социальных услуг; учет доступа маломобильных групп населения к различным объектам социальной инфраструктуры при предоставлении социальных услуг; обозначение структуры системы социального обслуживания населения; информационное обеспечение социального обслуживания населения, включающее ведение регистра
получателей социальных услуг и реестра поставщиков социальных услуг; процессуальные аспекты предоставления социальных услуг; осуществление общественного контроля в области социального обслуживания. Среди субъективных прав получателей социальных услуг, закрепленных в данном законе, необходимо выделить: досудебное (внесудебное) обжалование решений и действий (бездействия) должностных лиц организаций социального обслуживания, а также компенсацию самостоятельно оплаченных расходов на социальные услуги [13].
Глубокий анализ законодательного закрепления социального обслуживания граждан пожилого возраста свидетельствует о многоуровневом характере существующей в РФ системы оказания социальной помощи. В Российской Федерации идет процесс совершенствования законодательства в области социального обслуживания населения с приоритетным выделением права лиц пожилого возраста на оказание социальных услуг.
ЛИТЕРАТУРА
1. Башкирева А.С., Хурцилава О.Г. Концептуальные основы профессионального долголетия трудовых ресурсов в России // Медицина труда и промышленная экология. 2013. № 12. - С. 4-11.
2. Башкирева А.С. и др. Анализ состояния социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в Российской Федерации // Успехи геронтологии. 2013. Т. 26. № 3. С. 569-574.
3. Башкирева А.С. и др. Законодательное закрепление вопросов социального обслуживания граждан пожилого возраста в Российской Федерации (обзор) // Успехи геронтологии. 2014. Т. 27. № 2. С. 297-301.
4. Башкирева А.С., Качан Е.Ю. Актуальные проблемы рационального трудоустройства и профессиональной реабилитации пожилых людей и инвалидов // Пушков-ские чтения. Актуальные вопросы геронтологии и гериатрии: болевые синдромы в гериатрической практике. Сборник научных X научно-практической геронтологи-
ческой конференции. 5 декабря 2014 года / Под редакцией А.Л. Арьева, Е.Г. Зоткина, Т.К. Кудрявцевой — СПб.: изд-во «Альтра Астра», 2014. С. 11-13.
5. Грачева А.С. О комплексном подходе к оказанию медицинской и социальной помощи пожилым людям // Вестник Росздравнадзора. 2011. № 1. С. 4-11.
6. Закон Ленинградской области от 30 июня 2006 г. № 44-оз (в ред. Закона Ленинградской области от 14.11.2007 № 162-оз) «О государственных стандартах социального обслуживания населения в Ленинградской области.
7. Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (в ред. Федеральных законов от 14.12.1995 № 197-ФЗ, от 09.02.2009 № 4-ФЗ) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // «Ведомости Совета Народных Депутатов и Верховного Совета Российской Федерации». 1993. № 19. Ст. 685.
8. Закон Санкт-Петербурга от 20 февраля 2008 г. № 42-10 «О государственных стандартах социального обслуживания населения Санкт-Петербурга».
9. Конституция Российской Федерации. — «Российская газета» от 25 декабря 1993 г. № 237.
10. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года».
11. Федеральный закон от 10.12.1995 г. № 195-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 10.07.2002 № 87-ФЗ, от 25.07.2002 № 115-ФЗ, от 10.01.2003 № 15-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 23.07.2008 № 160-ФЗ, от 25.11.2013 № 317-ФЗ) «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации».
12. Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ (с изменениями и дополнениями от: 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 21 ноября 2011 г., 25 ноября 2013 г.) «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».
13. Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации».
14. Bashkireva A.S. et al. Analysis of the state of social services for elderly and disabled persons in the Russian Federation // Advances in gerontology. 2014. Vol. 4. Issue 2. P. 102-106.
15. Bashkireva A.S. et al. Review of Legislative Regulation of Social Services for Elderly Citizens in the Russian Federation // Advances in gerontology. 2014. Vol. 4. Issue 4. P. 247-250.
Поступила 19.01.2015
