CC BY
28
Управление
уДК 343.81 sa PAVLOVSKY*
ББК 67.409-32 ' '
П12
DEVELOPMENT OF DEPARTMENTAL NORMATIVE ACTS CREATION IN PENAL SYSTEM
Аннотация: в статье разграничивается компетенция Annotation: in the article the competence ofMinistry
Минюста России и ФСИН России в вопросах ведом- of Justice of Russia and of the Federal Penal Service of
ственного нормотворчества в уголовно-исполнитель- Russia departmental normative acts creation in penal
ной системе. Автор указывает на необходимостьпере- system is differentiated. The author specifies necessity
хода к законодательнойрегламентации порядка приня- of transition to legislative regulation of the acceptance of
тия ведомственныхактов, предлагает оформить класси- departmental acts, he suggests to make the classification
фикацию ведомственныхнормативных правовых актов of departmental normative legal acts.
Ключевые слова: ведомственное нормотворче- Key words: departmental normative acts creation, penal
ство, уголовно-исполнительная система, нормативный system, normative legal act, hierarchy of departmental
правовой акт, иерархия ведомственныхнормативных normative legal acts, classification, order, instruction,
правовых актов, классификация, приказ, инструкция, statute, rules, decision, prescription.
положение правила, постановление, распоряжение,
Реформирование уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, приведение деятельности по исполнению наказаний в соответствие с европейскими стандартами, российским законодательством СЕРГЕЙ требуют решения проблем совершенствования орга-л ncisf' лигюПВ/ли низации ведомственного нормотворчества в уголов-Д w но-исполнительной системе для обеспечения и повы-
ПАВЛОВСКИЙ* шения эффективности деятельности органов и учреждений Федеральной службы исполнения наказаний.
Вопросы ведомственного нормотворчества всегда являлись предметом пристального внимания многих исследователей и нашли широкое отражение в юри-КВОПРОСУ дической науке. Значительное внимание этой теме
П nnRCDI 11СитТВПВАиМмбыло уделено в трудах М.Н. Николаевой, А.Ф. Нозд-
О UUDtrmtnO I оиомпиирачева, А.В. Мицкевича, А С. Пиголкина, Ю.А. ТихоВЕДОМСТВЕННОГО мирова и др.1
Ведомственное нормотворчество в уголовно-исполнительной системе - это, с одной стороны, разновид-В УГОЛОВНО- ность позитивной реализации компетенционных пол-
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ номочий властных субъектов по поводу организации
деятельности органов и учреждений уголовно-испол-СИСТЕМЕ нительной системы посредством принятия подзаконных нормативных правовых актов управления, с другой - деятельность, направленная на конкретизацию закрепленных в законе прав и обязанностей участников отношений в сфере исполнения уголовных наказаний и деятельности органов и учреждений уголовноисполнительной системы.
Цель ведомственного нормотворчества в уголовно-исполнительной системе заключается в упорядочении отношений, которые урегулированы нормами законодательства лишь в общих чертах.
* Юрисконсультюридического отделения (Вологодскийинститут права и экономики). E-mail: urist raritet(a)@mail.ru.
Регламентацией нормотворческойкомпетен-ции всех федеральных органов исполнительной власти стал Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»2.
ФСИН России принимает нормативные правовые акты по вопросам исполнения уголовных наказаний и деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в случаях, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации3 . Правом издания нормативных правовых актов в соответствии с компетенцией, установленной федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации, обладает министр юстиции Российской Федерации либо лицо, его замещающее, а также директор ФСИН России либо лицо, его замещающее.
В соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации структурные подразделения ФСИН России, территориальные органы и учреждения уголовно-исполнительной системы не вправе издавать нормативные правовые акты.
Таким образом, о нормотворчестве в уголовно-исполнительной системе необходимого-ворить лишь тогда, когда речь идет либо об участии ФСИН России в подготовке соответствующих законопроектов(по планам подготовки проектов законодательных актов), либо об участии Минюста России в разработке президентских и правительственных нормативных правовых актов по отдельным поручениям органов государственной власти. В данной деятельности принимают участие различные органы государственной власти, значит, ее нельзя назвать чисто нормотворческойдеятельностью уголовно-исполнительной системы.
Поскольку в понятие нормотворческой деятельности необходимо вкладывать процесс не только по разработке, но и по принятию, отмене и изменению норм права, выраженных в той или иной форме, то участие ФСИН России в разработке нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц, -это не нормотворчество в чистом виде, а выполнение ФСИН России лишь отдельных правотворческих функций. То же самое относится и к деятельности по подготовке отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов, поступающих от других субъектов пра-
вотворческой инициативы либо других государственных органов и общественных объединений.
В связи с этим под нормотворчеством ФСИН России необходимо понимать деятельность компетентных лиц, осуществляемую на делегированной и компетенционной основе, направленную на создание, изменение или отмену ведомственных правовых норм, регулирующих общественные отношения в уголовно-исполнительной системе. Под нормативным правовым актом Минюста России, регулирующим вопросы в уголовно-исполнительной системе, следует понимать письменный акт, носящий государственно-властный характер, изданный с соблюдением установленной процедуры правомочным лицом в одностороннем порядке, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы в рамках нормотворческой компетенции, относящийся к широкому кругу лиц и рассчитанный на многократное применение в уголовно-исполнительной системе.
Исходя из изложенного необходимоуказать, что Минюст России, осуществляя общее руководство порученной отраслью административно-политической сферы государства, объективно должен располагать законодательно закрепленными полномочиями нормативного регулирования не только функционирования своей системы, но и общественных отношений в сфере исполнения уголовных наказаний и деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.
В 2001 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ отмечал, что «ведомственное нормотворчество - один из главных тормозов в развитии предпринимательства. Чиновник привык действовать сообразно инструкции, которая после вступления в силу того или иного закона часто вступает в противоречие с самим законом, но при этом годами не отменяется. Это отмечалось уже сотни раз, но дело практически не движется»4. Наряду с этим анализ юридической практики показывает, что становление новой правовой системы государства без ведомственного нормотворчества, в том числе нормотворчества в уголовно-исполнительной системе, невозможно. В настоящее время Минюстом России и ФСИН России проводится большая работа, направленная на совершенствование ведомственной нормативной правовой базы в уголовно-исполнительной системе. По словам бывшего директора ФСИН России Ю.И. Калинина, «уголовно-исполнительной си-
Управление
Управление
стеме как одному из важнейших социально-правовых институтов государства отводится важная роль в условиях развития гражданского общества»5. Данные обстоятельства с неизбежностью ставят вопрос о существенном повышении уровня организации и коренном изменении содержания процесса нормотворчества в уголовно-исполнительной системе, качества его результатов.
В современных условиях способы детализации норм законов с помощью указов Президента Российской Федерации и актов Правительства РФ не могут действовать без ведомственного правового регулирования, так как все особенности в указанных актах нельзя учесть из-за оперативности их принятия. Ведомственные нормативные правовые акты не только уточняют механизм осуществления функций министерств и федеральных служб, но и организационно обеспечивают реализацию актов высших органов государственнойвласти, поэтому, несмотря на то что сегодня в условиях проведения правовой реформы утверждается общеправовой принцип верховенства закона, ведомственным нормативным правовым актам уделяется немаловажное значение. Усиление президентской власти, построение четкой системы государственных органов в Российской Федерации реально опираются на действие ведомственных нормативных правовых актов.
В настоящее время на федеральном уровне действуют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, которые установили требования, предъявляемые к форме этих актов. В частности, п. 2 данных Правил предусмотрено шесть видов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: постанов -ления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. У становлен запрет на издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм. В Правилах также была введена государственная регистрация тех ведомственных актов, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан и имеют межведомственный характер.
К сожалению, Правила не определяют критерии издания разных видов нормативных правовых актов. При этом классификация ведомственных
нормативных правовых актов имеет большое значение в выявлении их сущности, рассмотрении специфических черт отдельных групп актов, особенностей их принятия и оформления в целях более четкого определения требований, предъявляемых к ведомственным актам, осуществления контроля за соблюдениемзаконности в актах различных видов, обеспечения научного подхода к отбору актов при их систематизации.
Действующие Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти довольно краткие и не регулируют все необходимые вопросы подготовки проектов ведомственных актов, поэтому в современных условиях существует необходимость перехода к законодательной регламентации порядка принятия ведомственных актов6.
Издание закона привело бы к установлению порядка и единообразия, созданию и поддержанию баланса между законами и ведомственными нормативными правовыми актами в уголовно-исполнительной системе. Следует законодательно оформить классификацию ведомственных актов, а также учесть все виды ведомственных актов, которые будут присущи соответствующему федеральному органу исполнительной власти, установить признаки каждого вида актов и их иерархию. На наш взгляд, ведомственные акты должны располагаться в следующем порядке: приказ, инструкция, положение, правила, постановление, распоряжение.
Из-за отсутствия системных законодательных установлений в сфере ведомственного нормотворчества в настоящее время в уголовноисполнительной системе существует ряд проблем, а именно:
- несвоевременное издание ведомственных нормативных правовых актов взамен признанных утратившими юридическую силу;
- наличие правовых пробелов в ведомственной правовой базе по нормативному регулированию отдельных вопросов деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы при выполнении возложенных на них задач;
- несвоевременное доведение требований ведомственных нормативных правовых актов до руководстватерриториальных органов и учреждений, непосредственно подчиненных ФСИН России;
- недостаточно эффективная система организации ведомственнойэлектронной правовой базы в вопросах своевременного доведения до субъектов правоприменительной практики информации о принятии, об изменении или отмене нормативных правовых актов;
- отсутствие четкой системы отслеживания изменений, происходящих в ведомственной нормативной правовой базе, практическими органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы.
Таким образом, представляется, что без разработки единых законодательных требований, предъявляемых к подготовке ведомственных нормативных правовых актов, с закреплением главного правила, согласно которомуведом-
ственные нормативные правовые акты должны приниматься на основании и во исполнение закона, служить средством его конкретизации и организационного обеспечения, эффективная нормотворческая деятельность в уголовно-исполнительной системе и позитивное правоприменение органами и учреждениями ФСИН России, результаты которогохарактеризуются принятием индивидуальных актов управления, невозможны.
1 См., напр.: НиколаеваМ.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975; НоздрачевА.Ф.
О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимостимониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы // Законодательствои экономика 2007. № 2; Конституция закон, подзаконный акт / авт. кол.: И.В. Котелевская, М.А. Митюков, А.В. Мицкевич и др.; отв. ред.
Ю.А. Тихомиров М., 1994; О нормативных правовых актах Российской Федерации: проект федерального закона // Закон: создание и толкование/ под ред. А.С. Пиголкина М., 1998; Тихомиров Ю.А. Закон о нормативных правовых актах - актуальная повестка дня // Журн рос. права. 2006. № 5 и др.
2 См.: Собрание законодательстваРоссийскойФедерации. 2004. № 11. Ст. 945.
3 См.: Административный регламент исполнения государственныхфункций по правовому обеспечению деятельности учреждений и органов Федеральной службы исполнениянаказаний: утв. приказом ФСИН России от 18 августа 2005 г. №9 718 «О правовом обеспечениидеятельности ФСИН России». П. 1.6.
4 Российскаяюстиция. 2001. №9 5. С. 2.
5 Доклад директора ФСИН России Ю.И. Калинина на заседании коллегииМинюста России 17 марта 2006 г. // Уголовно-исполнительная система: право, экономику управление. 2006. № 2. С. 26.
6 См.: Ордина О.Н. Ведомственныеакты как источникиадминистративного права // Государственнаявласть и местное самоуправление 2009. № 5. С. 34.
Управление
