CC BY
4УДК 342.537.7
К вопросу о совершенствовании правового регулирования парламентского контроля: прошлое и настоящее
А.С. Каримов
Администрация городского округа город Агидель Республики Башкортостан,
Агидель, Российская Федерация
balkan100@yandex.ru
Аннотация. В статье рассматривается вопрос о понятии и содержании контроля законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в общей системе осуществления государственного контроля исходя из соблюдения принципа разделения властей. Парламентским органам присущи функции по осуществлению контроля за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц, причем объектом такого контроля чаще всего выступает деятельность государственных органов, осуществляющих исполнительную власть. Автор подчеркивает важность разграничения категорий «контроль» и «надзор» за деятельностью указанных органов и учреждений. Контроль рассматривается не просто как одна из функций управления, но и как предметная область деятельности конкретных государственных органов. Такая область правоприменения включает в себя выявление и анализ фактического материала, обусловленного необходимостью совершенствования правового регулирования и организации отдельных направлений деятельности подразделений органов публичной власти, принятия мер по устранению вскрытых недостатков.
Ключевые слова: законодательные органы, парламентский контроль, государственный контроль, надзор, регионально-субъектный уровень, субъекты Федерации.
Для цитирования: Каримов А.С. К вопросу о совершенствовании правового регулирования парламентского контроля: прошлое и настоящее // Право и государственность. 2024. № 1 (2). С. 44-48.
On the issue of improving legal regulation parliamentary control: past and present
A.S. Karimov
City district administration city of Agidel Republic of Bashkortostan,
Agidel, Russian Federation
balkan100@yandex.ru
Abstract. The article considers the question of the concept and content of control of legislative bodies of state power of the constituent entities of the Russian Federation in the general system of state control based on compliance with the principle of separation of powers. Parliamentary bodies have the functions of monitoring the activities of state bodies, institutions and officials, and the object of such control is most often the activities of state bodies exercising executive power. The author emphasizes the importance of distinguishing categories of control and supervision over the activities of public authorities and institutions. Control is considered not only as one of the functions of management, but also as a subject area of the activities of specific state bodies. Such a field of law enforcement includes the identification and analysis of actual material due to the need to improve legal regulation and the organization of certain areas of activity of divisions of public authorities, taking measures to eliminate revealed shortcomings.
Keywords: legislative bodies, parliamentary control, state control, supervision, regional-subject level, subjects of the federation.
For citation: Karimov A.S. On the issue of improving legal regulation parliamentary control: past and present // Law and statehood. 2024. № 1 (2). P. 44-48.
Для обозначения одной из ветвей власти законодательная в рамках концепции разделения властей обеспечивает ясность в вопросе о сущности и содержании правотворчества - важного механизма правового
регулирования общественных отношений. Ее можно охарактеризовать как «делегированную народом своим представителям государственную власть, реализуемую коллегиально путем издания норматив-
ных правовых актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере» [1, с. 24]. При этом сам по себе контроль без применения мер юридической ответственности не достигает изначальных целей [2, с. 78], поскольку по ключевым направлениям государственного строительства требуется обеспечить высокий уровень дисциплины со стороны исполнителей вопросов государственного и местного значений [3, с. 74].
Необходимо отметить, что принцип разделения властей чаще всего рассматривается в качестве механизма осуществления единой государственной власти как комплексного явления. Его ключевой составляющей является система «сдержек и противовесов», обеспечивающая равновесие ветвей власти в этом механизме. Контроль же органически входит в каждый из видов власти в качестве обеспечительной функции. Не является исключением в этом отношении и законодательная ветвь власти. В большинстве государств она принадлежит представительным органам, к которым традиционно применяется родовое понятие «парламент». Современный парламент можно охарактеризовать как «общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти» [4, с. 447]. Его социальной функцией, то есть той функцией, которую он выполняет в обществе, является функция народного представительства. В этом отношении парламент рассматривается как выразитель интересов и воли народа (нации), то есть всей совокупности граждан данного государства, управомо-ченный принимать наиболее авторитетные управленческие решения именем народа. Для реализации этой функции парламент в соответствии с конституцией страны наделяется собственными полномочиями в различных сферах своей деятельности. Особое значение имеет законодательная компетенция парламента как совокупность полномочий по принятию законов, а также его финансовая компетенция как совокупность
исключительных полномочий в налоговой и бюджетной сферах.
Кроме того, любому парламенту присущи функция контроля за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц и обусловленные ею полномочия, причем объектом такого контроля чаще всего выступает деятельность государственных органов, осуществляющих исполнительную власть.
Парламентскому контролю подвергаются государственные финансы и собственность, исполнение конституционных и других установленных законом полномочий (главным образом в сфере политической и нормотвор-ческой деятельности), государственная кадровая политика и кадровые назначения на ключевые должности, соблюдение прав человека и гражданина. Одни контрольные полномочия парламента носят больше политический характер, другие - юридический, третьи - информационный. Особое место занимают контрольные полномочия парламента в финансовой сфере, осуществляемые либо непосредственно, либо через создаваемые им специализированные органы. И, наконец, следует обратить внимание на то, что в наиболее широком смысле контроль законодательного (представительного) органа за деятельностью исполнительной ветви власти выражается в наличии у него определенных полномочий по формированию органов исполнительной власти.
Реализация контрольных полномочий представляет собой один из элементов системы «сдержек и противовесов», направленной на то, чтобы «свести к минимуму возможные ошибки в управлении, односторонность подхода к решаемым вопросам» [5, с. 136]. Констатируя наличие контрольных полномочий у законодательной власти, следует подчеркнуть нормативно установленную самостоятельность каждой из ветвей власти. Заслуживающая внимания модель правового регулирования использовалась в ранее действовавшем Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации»1, в котором был закреплен принцип сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица.
Категория «контроль» достаточно часто употребляется в научной и практической литературе, а конкретное значение придается ему в зависимости от того, с каких позиций данное явление рассматривается. Понимание контроля в философии, кибернетике, теории управления, политологии и юриспруденции различно, и у каждого из подходов есть достоинства и недостатки. Что касается попыток выработать некое комплексное определение контроля, то по наблюдениям исследователей, они не имеют практической ценности. Как отмечает Е.Ю. Грачева, «природа контроля особо зримо обнаруживается в таких его основных проявлениях, как функции различных институтов системы управления общественными процессами» [6, с. 92]. В этом смысле следует учитывать, что само понятие «функция» имеет множество смысловых оттенков и выражает содержание различных отношений и предметов. Применительно к управлению оно рассматривается как определенное направление (вид) деятельности. Аналогичный подход получил распространение и в юриспруденции.
Общепринятым стало понимание функций как ведущих направлений в деятельности государственного органа, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с которыми напрямую связан предоставляемый этим органам объем государственно-властных полномочий [7, с. 25]. Контроль, таким образом, рассматривается не просто как одна из функций управления, но и как содержательно-предметная деятельность конкретных государственных органов. Она включает в себя выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление его с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков.
Однако следует принимать во внимание неоднозначность самого термина «контроль», а также его соотношение со схожими понятиями. В частности, в конкретных положениях нормативных правовых актов не нашло воплощения смысловое различие терминов «контроль» и «надзор», но несмотря на это, необходимо проводить разграничение между контрольными и надзорными функциями. Так, и контроль, и надзор могут рассматриваться как определенным образом организованные системы отношений между органами публичной власти. При этом под контролем понимают такую систему отношений, при которой контролирующий орган может отменять акты подконтрольного. Надзор в этом понимании представляет собой систему отношений, при которой надзорный орган может лишь обратить внимание на его ошибку либо приостановить действие его акта, но отменять либо исправлять акт должен сам поднадзорный орган. При другом подходе контроль рассматривается как проверка деятельности подконтрольного органа, проводимая контролирующим либо выборочно по собственной инициативе, либо по какому-то сигналу, а надзор - как постоянное наблюдение за деятельностью поднадзорного органа [4, с. 84].
Характерной особенностью федеративных государств является параллельное осуществление законодательной власти федеральным парламентом и представительными органами субъектов Федерации. Осуществление власти на субфедеральном уровне имеет свою специфику, которая определяется самой природой этой власти. Здесь целесообразно разграничивать собственно государственную и негосударственную публичную власти [8, с. 9]. Профессор В.Е. Чиркин отмечает, что субъекты федерации обладают негосударственной публичной властью с политическими элементами, обусловленными особым характером территориального публичного коллектива. Публичная власть в субъектах федерации осуществляется как государственная власть федерации (по вопросам исключительного
1 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (утратил силу с 1 января 2023 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
ведения федерации и в установленных случаях совместного ведения федерации и ее субъектов), а также как публичная власть территориального коллектива субъекта федерации (по вопросам его исключительного ведения и в установленных случаях совместного ведения с федерацией). Для исследования контрольной деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации большое значение имеет опыт организации парламентского контроля на федеральном уровне.
Федеральный парламент играет видную роль в системе конституционных органов государственной власти и потому не может не иметь прав в сфере контроля. В России, как и в других странах, он включен в систему разделения власти, предполагающую взаимодействие и взаимный контроль органов государственной власти, а также взаимное сдерживание от чрезмерной концентрации властных полномочий в целях поддержания демократии. Поэтому, несмотря на то, что Конституция Российской Федерации не рассматривает контроль в качестве статусной функции Федерального Собрания, для ее осуществления федеральный парламент наделен совокупностью контрольных полномочий. Часть их вытекает из сущности народного представительства и связана с осуществлением контроля депутатами от имени представляемых ими граждан. Эти полномочия не упомянуты в Конституции Российской Федерации, однако об их существовании свидетельствует анализ норм регламентов палат Федерального Собрания, посвященных отдельным парламентским процедурам.
При этом следует учитывать специфику организации российского парламентского контроля, которая заключается в том,
что контрольные полномочия в парламенте в основном распределены между палатами, а контрольные процедуры закреплены для каждой из них в собственном регламенте. Существуют также контрольные полномочия, реализуемые федеральным парламентом в процессе создания и функционирования специальных контрольных органов (прежде всего, это Счетная палата и Уполномоченный по правам человека).
В контексте изложенного контрольные полномочия федерального парламента можно подразделять на основные и факультативные. Представительные органы субфедерального уровня также наделены контрольными полномочиями в системе органов власти соответствующего субъекта федерации. И хотя к ним не следует безоговорочно применять термин «парламент», задачи и функции представительных органов субъектов Российской Федерации по сути своей аналогичны парламентским, с одной единственной оговоркой, обусловленной специфическим характером публичной власти в субъектах федерации - их компетенция распространяется на ограниченную территорию внутри федеративного государства и проживающее на ней население и не может выходить за рамки предметов ведения, установленных Конституцией. Кроме того, на уровне субъектов Российской Федерации применяются практически такие же контрольные процедуры, что и на федеральном уровне. В этом смысле контрольная деятельность законодательных органов государственной власти в субъектах Федерации представляет собой процесс осуществления контрольной функции, неотъемлемо присущей любому органу народного представительства, являющейся прочной основой российской государственности.
Список литературы
1. Соломатина Е.А. Сущность, основные черты и формы осуществления контрольной функции законодательной власти в механизме разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 5. С. 22-26.
2. Шайхуллин М.С. Юридическая ответственность органов и должностных лиц во взаимосвязи с правовыми гарантиями развития публичной власти // Матрица научного познания. 2022. № 2-2. С. 77-80.
3. Шайхуллин М.С. К вопросу об ответственности органов местного самоуправления перед государством // Символ науки: международный научный журнал. 2022. № 5-2. С. 73-74.
4. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник / отв. ред. проф. Б.А. Страшун. М., 2000. 757 с.
5. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2002. 480 с.
6. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. 191 с.
7. Грачева Е.Ю., Хорина АЯ. Государственный финансовый контроль : курс лекций. М., 2005. 269 с.
8. Чиркин В.Е. Конституционные проблемы власти народа // Государство и право. 2004. № 9. С. 9-11.
References
1. Solomatina E.A. Sushchnost', osnovnye cherty i formy osushchestvleniya kontrol'noj funkcii zakonodatel'noj vlasti v mekhanizme razdeleniya vlastej. // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2004. № 5. S. 22-26.
2. Shaikhullin M.S. Yuidicheskaya otvetstvennost' organov i dolzhnostnyh lic vo vzaimosvyazi s pravovymi garantiyami razvitiya publichnoj vlasti // Matrica nauchnogo poznaniya. 2022. № 2-2. S. 77-80.
3. Shaikhullin M.S. K voprosu ob otvetstvennosti organov mestnogo samoupravleniya pered gosudarstvom // Simvol nauki: mezhdunarodnyj nauchnyj zhurnal. 2022. № 5-2. S. 73-74.
4. Konstitucionnoe (gosudarstvennoe) pravo zarubezhnyh stran : uchebnik / otv. red. prof. B.A. Strashun. M., 2000. 757 s.
5. Kozlova E.I., Kutafin O.E. Konstitucionnoe pravo Rossii. M., 2002. 480 s.
6. Gracheva E.Yu. Problemy pravovogo regulirovaniya gosudarstvennogo finansovogo kontrolya. M., 2000. 191 s.
7. Gracheva E.Yu., Horina L.Ya. Gosudarstvennyj finansovyj kontrol' : kurs lekcij. M., 2005. 296 s.
8. Chrkin V.E. Konstitucionnye problemy vlasti naroda // Gosudarstvo i pravo. 2004. № 9. S. 9-11.
Информация об авторе (авторах): Каримов Азат Салаватович, первый заместитель главы Администрации городского округа город Агидель Республики Башкортостан (452920, Россия, Агидель, Цветочный бульвар, 2), кандидат юридических наук.
Information about the author(s): Karimov Azat Salavatovich, First deputy head of the City district administration city of Agidel Republic of Bashkortostan (452920, Russia, Agidel, Tsvetochny Boulevard, 2), Candidate of Law.
Статья поступила в редакцию 02.02.2024; одобрена после рецензирования 18.02.2024; принята к публикации 08.05.2024.
The article was submitted to the editorial office of the 02.02.2024; approved after 18.02.2024 review; accepted for publication 08.05.2024.
