CC BY
66
УДК 338.439.02 В.А. Власов, Н.И. Троянов
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ НОРМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 22.07.2008 Г. № 159-ФЗ «ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ОТЧУЖДЕНИЯ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА, НАХОДЯЩЕГОСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЛИ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ И АРЕНДУЕМОГО СУБЪЕКТАМИ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА, И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Статья посвящена совершенствованию некоторых правовых положений Федерального закона от 22.07.2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», так как возникла объективная потребность для устранения целого ряда пробелов, проблем и недостатков данного нормативного правового акта высшей юридической силы.
Ключевые слова: приватизация, отчуждение, недвижимое имущество, государственная собственность субъектов Российской Федерации, муниципальная собственность, субъекты малого и среднего предпринимательства, арендатор, субарендатор, преимущественное право выкупа.
V.A. Vlasov, N.I. Troyanov
ТО THE ISSUE ON PERFECTION OF CERTAIN LEGAL REGULATIONS OF THE FEDERAL LAW OF 22.07.2008 № 159-FL «ON THE PECULIARITIES OF REAL ESTATE ALIENATION THAT IS STATE PROPERTY OF THE CONSTITUENT ENTITIES OF RUSSIAN FEDERATION OR THE MUNICIPAL PROPERTY AND THAT TAKEN ON LEASE BY THE SMALL AND MEDIUM BUSINESS ENTITIES AND ON AMENDING CERTAIN LEGISLATIVE ACTS OF RUSSIAN FEDERATION»
The article is devoted to perfection of certain legal regulations of the Federal Law of 22.07.2008 № 159-FL "On the peculiarities of real estate alienation that is state property of the constituent entities of the Russian Federation or the municipal property and that taken on lease by the small and medium business entities and on amending certain legislative acts of Russian Federation ", as there was an objective need to fill a number of gaps, problems and disadvantages of this regulatory legal act of higher legal force.
Key words: privatization, alienation, real estate, state-owned property of the constituent entities of
Russian Federation, municipal property, small and medium business entities, leasee, subleasee, priority right to purchase.
Перевод публичной (государственной и муниципальной) собственности в частную, за счет ее приватизации и разгосударствления, явился важнейшим условием создания новых социально-экономических отношений в Российской Федерации. Процесс приватизации государственного и муниципального имущества в нашей стране постепенно завершается. Вместе с тем нельзя не отметить, что законодательство о приватизации государственного и муниципального имущества является чрезвычайно динамичным. В частности, в Федеральном законе от 22.07.2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 (в ред. федеральных законов от 17.07.2009 г.
1Рос. газ. -2008. - № 158.-25 июля.
№ 149-ФЗ2, от 02.07.2010 г. № 150-ФЗ3) (далее - Федеральный закон от 22 июля 2008 года №159-ФЗ) закреплен особый и специфический способ приватизации недвижимого имущества, принадлежащего публичным образованиям (исключается имущество, принадлежащее непосредственно Российской Федерации) и используемого субъектами малого и среднего предпринимательства на праве аренды.
Этот специфический способ приватизации предоставляет право арендатору на льготных условиях выкупить недвижимое имущество у арендодателя - публичного образования без соблюдения процедур, указанных в Федеральном законе от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного имущества и муниципального имущества»4, то есть без проведения торгов и по цене, равной его рыночной стоимости и определенной независимым оценщиком в порядке, установленном Федеральным законом от 29.07.1998 г. № 135-ФЭ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»5.
Поэтому появилась объективная необходимость реального правового анализа как теоретиков, так и практических работников указанного выше нормативного правового акта, поскольку имеется целый комплекс проблем при его реализации. Соответственно, встал вопрос о совершенствовании действующего законодательства в данной области. Невнимание к указанным проблемам может привести к серьезным негативным последствиям, что в конечном итоге может повлиять на становление и развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в Российском государстве.
В соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»6 к субъектам малого и среднего предпринимательства относятся внесенные в Единый государственный реестр юридических лиц потребительские кооперативы и коммерческие организации (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий), а также физические лица, внесенные в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, крестьянские (фермерские) хозяйства. Перечисленные выше субъекты должны отвечать следующим условиям:
- юридические лица - суммарная доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, иностранных юридических лиц, иностранных граждан, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов в уставном (складочном) капитале (паевом фонде) указанных юридических лиц не должна превышать 25% (за исключением активов акционерных инвестиционных фондов и закрытых паевых инвестиционных фондов), доля участия, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства, не должна превышать 25%;
- средняя численность работников за предшествующий календарный год не должна превышать следующие предельные значения средней численности работников для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства: а) от 100 до 250 человек включительно для средних предприятий; б) до 100 человек включительно для малых предприятий; среди малых предприятий выделяются микро предприятия - до 15 человек;
выручка от реализации товаров (работ, услуг) без учета налога на добавленную стоимость или балансовая стоимость активов (остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов) за предшествующий календарный год не должна превышать предельных значений, установленных в Постановлении Правительства РФ от 22.07.2008 N 556 «О предельных значениях выручки от реализации товаров (работ, услуг) для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства»7, а именно для микропредприятий - 60 млн рублей, малых предприятий - 400 млн рублей, средних предприятий - 1000 млн рублей.
В ст. 3 Федерального закона от 22 июля 2008 года №159-ФЗ предусмотрен исчерпывающий перечень тех специфических и особых условий, при соответствии которым перечисленные выше субъекты могут претендовать на преимущественное право выкупа арендуемого ими объекта недвижимости:
1) арендуемое имущество находится в их временном владении и (или) временном пользовании непрерывно в течение двух и более лет до дня вступления в силу указанного закона в соответствии с договором или договорами аренды такого имущества;
2 Рос. газ. - 2009. - №4957. - 22 июля.
3 Рос. газ. -2010. -№5224. -5 июля.
4СЗ РФ.-2002. №4.-Ст. 51.
5СЗ РФ.-1998. №31.-Ст. 3813.
6 Рос. газ. - 2007. - № 164. - 31 июля.
7 Рос. газ. - 2008. - № 160. - 30 июля.
2) отсутствует задолженность по арендной плате за такое имущество, неустойкам (штрафам, пеням) на день заключения договора купли-продажи арендуемого имущества в соответствии с ч. 4 ст. 4 данного закона, а в случае, предусмотренном ч. 2 ст. 9 указанного закона, - на день подачи субъектом малого или среднего предпринимательства заявления о реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества;
3) площадь арендуемых помещений не превышает установленные законами субъектов Российской Федерации предельные значения площади арендуемого имущества в отношении недвижимого имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности;
4) арендуемое имущество не включено в утвержденный в соответствии с ч. 4 ст. 18 Федерального закона от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» перечень государственного имущества или муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства.
Нельзя не отметить, что сама по себе возможность арендовать муниципальные помещения является серьезным конкурентным преимуществом. Ведь средняя стоимость квадратного метра арендуемого муниципального имущества в городе Красноярске составляет 113 рублей, в то время как коммерческая аренда доходит до 1 500 рублей. Базовая ставка арендной платы за муниципальные площади в течение двух последних лет остается неизменной. В 2011 году размеры ее сохраняются на прежнем уровне. Кроме того, решением Красноярского городского Совета был утвержден перечень социально значимых видов деятельности, для которых применяется понижающий коэффициент 0,8. Сегодня таких организаций более тысячи, а сам перечень включает 25 видов деятельности, которые востребованы населением города Красноярска. Еще одним решением городского Совета, принятым в поддержку малого и среднего предпринимательства, стала возможность передачи части площадей в субаренду. Это решение позволяет разместить на площадях арендаторов, например, востребованные населением города Красноярска банкоматы и платежные терминалы.
Многие специалисты, как теоретики, так и практические работники, постоянно обращают внимание на отдельные серьезные проблемы, связанные с реализацией ряда правовых положений Федерального закона от 22 июля 2008 года №159-ФЗ.
Например, при реализации правовых норм Федерального закона от 22 июля 2008 года №159-ФЗ не установлен порядок и критерии включения имущества в Перечни имущества, предназначенные для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства, формируемые самим собственником. Так, при утверждении собственником своего территориального Перечня, из имущества, принадлежащего соответствующему субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию, ничто не мешало включить в него большую часть арендованного имущества (или даже все), подпадающего по условиям под преимущественное право выкупа. Предполагалось, что Перечень по своему составу будет открытым, то есть в него постоянно могли вноситься изменения. И если публикация Перечня имущества, либо изменений по нему, произошли раньше даты подачи арендатором-претендентом заявления на выкуп, то арендатор автоматически утрачивал свое право.
Например, такой Перечень в городе Красноярске был утвержден только 27 февраля 2009 года распоряжением администрации города Красноярска № 504-недв8. В Перечень вошло 22 (двадцать два) объекта недвижимости в семи районах муниципального образования города.
До конца 2008 года Департаментом муниципального имущества и земельных отношений города Красноярска (далее - Департамент) был проведен внутренний анализ договоров аренды, а также условий их выполнения со стороны арендаторов. Из общего количества договоров аренды, заключенных Департаментом, была сделана выборка в соответствии с условиями, определенными требованиями Федерального закона от 22 июля 2008 года №159-ФЗ:
- продолжительность действия договоров аренды три и более года до даты вступления в силу рассматриваемого закона;
- площадь арендуемых муниципальных объектов не превышала одной тысячи квадратных метров (в соответствии со ст.1 Закона Красноярского края от 30.10. 2008 г. № 7-2279 «Об установлении предельного значения площади и срока рассрочки оплаты недвижимого имущества, приобретаемого субъектами малого и среднего предпринимательства при реализации преимущественного права на его приобретение»)9;
- отсутствие задолженностей по арендным платежам и своевременность их внесения;
8 www.admkrsk.ru.
9 Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края.
■ 2008. - № 58 (279).
- отсутствие замечаний по эксплуатации (выполнение норм и правил по содержанию имущества, в соответствующем виду деятельности состоянии) и выполнение всех условий договора (отсутствие несанкционированных перепланировок и реконструкций);
- соответствие видов деятельности арендатора, требованиям предъявляемых законодательством.
Итогом работы стал перечень из 663 (шестисот шестидесяти трех) объектов (нежилых помещений и
отдельно стоящих зданий), арендаторы которых могли бы претендовать на выкуп в рамках условий Закона о преимущественном праве выкупа. Объекты, включенные в перечень, были переданы в аренду по шестистам двадцати шести действующим договорам аренды.
Общее количество договоров аренды, действующих на момент проведения выборки и учтенных в муниципальном реестре договоров, две тысячи пятьсот шестьдесят два. Данный перечень был направлен в виде Уведомления 9 декабря 2008 года в адрес Координационного совета в области развития малого и среднего предпринимательства при главе города Красноярска10.
Отсутствие в каких-либо критериев в Федеральном законе от 22 июля 2008 года № 159-ФЗ для включения имущества в Перечни позволяет субъектам Российской Федерации и муниципалитетам возможность фактически отменить действие рассматриваемого нормативного правового акта на своей территории, при этом законом не предусматривается право арендатора на оспаривание включения его помещения в соответствующий Перечень имущества. Законодательством не предусмотрен механизм контроля за фактическим использованием помещений, после их включения в Перечни имущества, предназначенные для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства.
По рассмотренной правовой норме реализация Федерального закона от 22 июля 2008 года №159-ФЗ субъективно зависит от отношения к реализации данного нормативного правового акта и воли субъекта Российской Федерации или муниципального образования, точнее от действий специально уполномоченных ими органов. Поэтому, в свете вышеизложенного, с целью совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере целесообразно конкретизировать критерии и порядок формирования Перечней имущества, предполагаемого для передачи (с целью поддержки и развития, или создания инфраструктуры) во владение и (или) пользование субъектами малого и среднего предпринимательства. Не допускать изменения статуса таких объектов, включенных в Перечни имущества, чаще одного раза в год. Внести указанные дополнения в пункт 4 статьи 18 Федерального закона от 24 июля 2007 года №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Также следует внести изменения в пункт 4 статьи 4 Федерального закона от 24 июля 2007 года №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» с целью конкретизировать порядок смены статуса с «не субъект» на «субъект» при исключении из уставных документов субъектов малого и среднего предпринимательства видов деятельности, по которым государством не предоставляется имущественная поддержка в виде преимущественного права выкупа.
М.Н. Федоров указал еще на один существенный пробел Федерального закона от 22 июля 2008 года №159-ФЗ, в частности, в нем никак не урегулирован вопрос о возможности приватизации субъектами малого и среднего предпринимательства части арендуемого объекта (например, один из двух арендуемых этажей в здании)11. На практике часто возникают ситуации, когда арендатор субъект малого и среднего предпринимательства, претендующий на преимущественное право выкупа арендуемого муниципального или государственного имущества субъекта Российской Федерации, является одним из нескольких арендаторов, арендующих по частям здание или объект. При этом у остальных арендаторов по разным причинам преимущественное право выкупа арендуемого имущества не возникает, либо они не предполагают им воспользоваться в силу различных обстоятельств (как правило, отсутствие свободных денежных средств). В таких ситуациях встает вопрос о том, как осуществить раздел помещений и мест совместного использования. В силу требований по обособленности выделяемых помещений, для обеспечения реализации субъекту малого и среднего предпринимательства преимущественного права выкупа, осуществить дробление объекта не всегда удается. Арбитражная практика по данному вопросу пока не наработана, а имеющиеся уже рассмотренные дела носят противоречивый характер.
Ситуация, аналогичная рассмотренному ранее случаю по дроблению объектов, иногда может возникать тогда, когда субъект малого и среднего предпринимательства по различным причинам, может иметь намерение выкупить не все, а только часть арендуемого помещения (например, пять из десяти комнат, расположенных на одном этаже). К сожалению, такая возможность рассматриваемым законом не предусмотрена. При возникновении подобных ситуаций заявитель наверняка получит отказ в возможности использовать
10 Городские новости. - 2008. - 13 февр.
11 www.underlex.ru/malaya-privatizatsiya.
преимущественное право выкупа арендуемого имущества, так как комнаты в приведенном примере являются частями одного объекта нежилого помещения. По-нашему субъективному мнению, арендатор вправе требовать выдела части помещения, но эти пять комнат должны быть обязательно изолированными, и зарегистрированы как отдельные самостоятельные объекты недвижимости. Вместе с тем, сложившаяся ситуация требует конкретизации самого предмета приватизации государственного имущества субъекта Российской Федерации или муниципального имущества муниципального образования. В связи с этим предлагаем дополнить пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 22 июля 2008 года №159-ФЗ в части того имущества, которое не может быть приватизировано, а именно имущество, являющееся: необособленным объектом; частью иного смежного объекта; частью мест совместного использования; не зарегистрированным объектом.
Р.В. Речкин подметил еще один существенный недостаток Федерального закона от 22 июля 2008 года №159-ФЗ, который связан с неурегулированностью вопроса о праве субарендатора на выкуп помещения. В действующем законодательстве закреплено следующее общее правило: «к договорам субаренды применяются правила о договорах аренды, если иное не установлено законом или иными правовыми актами» (п. 2 ст. 615 ГК РФ). Это означает, что субарендатор, если он является субъектом малого и среднего предпринимательства, также вправе (естественно, при соблюдении остальных установленных законом условий) претендовать на преимущественный выкуп арендуемого им по договору субаренды помещения по нормам Закона о преимущественном праве выкупа.
Нередки случаи, когда государственное имущество субъекта Российской Федерации и муниципальное имущество сдается арендаторами в субаренду. При этом как арендатор (по основному договору), так и субарендатор (по договору субаренды) могут быть субъектом малого и среднего предпринимательства, то есть возможна конкуренция права на преимущественный выкуп между арендатором и субарендатором. К сожалению, Закон о преимущественном праве выкупа не содержит норм, с помощью которых можно разрешить данную коллизию12.
Р.В. Речкин приводит конкретные примеры из арбитражной практики, когда арбитражные суды субъектов Российской Федерации отказывали в реализации права субарендатора выкупить имущество. В частности, в решении Арбитражный суд Свердловской области от 28.08.2009 №А60-24852/2009-С9 суд указал (без какого-либо обоснования), что: «субарендаторы не имеют преимущественного права на приобретение имущества в порядке Закона о преимущественном праве выкупа». Между тем в указанном выше решении п. 2 ст. 615 ГК РФ даже не упомянут. Арбитражный суд Смоленской области в решении от 05.10.2009 № А62-6465/2009 вообще пришел к выводу (также без какой-либо мотивировки), что: «к договорам субаренды применяются правила о договорах аренды, но не положения Закона о преимущественном праве выкупа».
Однако п. 2 ст. 615 ГК РФ не содержит указания, что к договорам субаренды применяются только нормы ГК РФ, соответственно к ним применимы любые нормы законодательства об аренде. Арбитражный суд Смоленской области в данном случае исказил смысл и содержание рассматриваемой нормы закона13. Все вышеуказанное требует внимания законодателя по защите прав субарендаторов, арендующих государственное субъектов Российской Федерации или муниципальное имущество, являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства. Субарендаторам следует предоставить возможность реализации преимущественного права в случаях самовольного отказа основного арендатора или не предоставлении такого права специально уполномоченным органом основному арендатору. Соответственно по рассматриваемому вопросу следует внести изменения в п. 2 ст. 2 Федерального закона от 22 июля 2008 года №159-ФЗ.
Также следует обратить внимание еще на один аспект анализируемого нормативного правого акта, приватизация арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, государственного и муниципального имущества, закрепленного за государственными или муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, в соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона от 22 июля 2008 года №159-ФЗ, является правом, но не обязанностью унитарных предприятий. Такое право возникает при одновременном выполнении условия, что субъекты малого и среднего предпринимательства отвечают требованиям, предусмотренным ст. 3 Федерального закона от 22 июля 2008 года №159-ФЗ. Государственные или муниципальные унитарные предприятия, а точнее их руководители, должны инициировать процедуру реализации претенденту арендуемого муниципального или государственного имущества. Соответственно, руководитель унитарного предприятия должен отдавать себе отчет в том, что на территории его унитарного предприятия может появиться обособленный объект, который будет находиться в частной собственности, а если это отдельно стоящее здание, то объект с обособленным земельным участком. Это обстоятельство может серьезно нарушить существующий режим работы унитарного предприятия, а также его тех-
12 www.arbitr-praktika.ru.
13 www.yurhelp.ru.
нологическую целостность.
При подготовке к приватизации объектов государственного имущества субъектов Российской Федерации или муниципального имущества, закрепленного за унитарными предприятиями, с имуществом необходимо осуществить целый комплекс работ. До момента обращения за согласованием к собственнику (уполномоченному органу) имущества - субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию, государственное или муниципальное унитарное предприятие, должно принять решение о совершении сделки, направленной на возмездное отчуждение недвижимого имущества, и имущество должно быть соответствующим образом подготовлено. Объект должен иметь все необходимые документы - технический и кадастровый паспорта; выписку из реестра (числиться в соответствующем реестре собственности) муниципальной или государственной собственности; свидетельство о государственной регистрации права собственности и (или) хозяйственного ведения; в случае наличия земельного участка, свидетельство о его государственной регистрации. Оформление всех документов на объект и земельный участок производится за счет средств самого унитарного предприятия. Возмещение затрат, понесенных унитарными предприятиями на подготовку объекта или объектов к приватизации, Федеральным законом от 22 июля 2008 года №159-ФЗ не предусмотрено.
На практике собственники чаще всего отказывают в даче согласия на совершение унитарным предприятием сделки, направленной на возмездное отчуждение такого имущества (на реализацию преимущественного права). При этом собственник не обязан дополнительно обосновывать свое решение об отказе. Следует признать тот факт, что приватизация арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, государственного и муниципального имущества, закрепленного за государственными или муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, не стала массовым явлением. Например, в городе Красноярске за весь период реализации норм Федерального закона от 22 июля 2008 года №159-ФЗ субъектами малого и среднего предпринимательства, арендовавшими муниципальное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями, был заключен всего лишь один договор купли-продажи муниципального имущества. Для сохранения целостности сложившихся производственных мощностей целесообразно запретить вообще приватизацию государственного имущества субъектов Российской Федерации и муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении государственных и муниципальных унитарных предприятий, а имущество, арендуемое субъектами малого и среднего предпринимательства, переданное в казну из хозяйственного ведения приватизировать не ранее чем через год после передачи. В связи с чем, предлагаем п. 2 и 3 ст. 2, п. 3 ст. 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года №159-ФЗ исключить.
Следует также детализировать в анализируемом законе сроки (например, один раз в квартал или не реже одного раза в полугодие) и порядок направления уведомлений в адрес координационного или совещательного органа в области развития малого и среднего предпринимательства, по мере выявления или регистрации всех арендуемых объектов, отвечающих требованиям Федерального закона от 22 июля 2008 года №159-ФЗ, в связи с этим необходимо внести соответствующие дополнения в п. 1 ст. 2 данного нормативного правового акта.
Безусловно, для реализации и защиты субъективных прав субъектов малого и среднего предпринимательства в Российском государстве следует сделать еще много. Поэтому целесообразно еще раз обратить внимание законодателя на пробелы и проблемы правовых норм Федерального закона от 22 июля 2008 года №159-ФЗ, чтобы обеспечить на практике указанным выше субъектам право на приватизацию недвижимого имущества, принадлежащего публичным образованиям и используемого ими на праве аренды.
