CC BY
127
СЕКЦИЯ «ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ В РОССИИ»
УДК.33, УДК 645.36, 645.38
DOI: 10.12737/19164
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ: ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Гладкова Вера Егоровна, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов, кредита и страхования, [email protected]
АНО ВО «Российская академия предпринимательства», Москва, Российская Федерация
Статья посвящена рассмотрению актуальных проблем современного правотворчества о финансовом (бюджетном) контроле в Российской Федерации. Особо подчеркивается бессистемность в урегулировании отношений, которые складываются в области финансового (бюджетного) контроля, и характерная неадекватность его развития. Автором сформулированы конкретные предложения по максимизации результативности контрольных мероприятий в финансовой сфере.
Система права и система законодательства не могут быть охарактеризованы как тождественные. Между системами права и законодательства существуют различия и несовпадения, позволяющие более предметно говорить об их относительной самостоятельности. В наиболее общем виде эти различия могут быть классифицированы следующим образом: не совпадают объёмы, различное соотношение объективного и субъективного, различные системообразующие факторы, разный уровень структурной упорядоченности и целостности (система права - это самоорганизующаяся система), различное соотношение статических и динамических свойств (система законодательства менее устойчива, чем система права), различаются и закономерности функционирования и развития этих систем.
В других случаях складывается и обратная ситуация, при которой совокупность соответствующих норм права есть, а отрасли законодательства не существует. К таким отраслям могут быть отнесены, например, финансовое право, право на социальное обеспечение, сельскохозяйственное право и т.д. Указанные отрасли права не имеют кодификационного акта, а действующие в этой сфере законодательные и иные нормативные правовые акты, нуждающиеся в унификации правового регулирования, разбросаны по другим кодификационным актам, объединяющим нормы права определенных правовых подотраслей (например, БК РФ, НК РФ).
Ключевые слова: финансы, финансовый (бюджетный) контроль, финансово-бюджетный надзор, бюджетный контроль, правотворчество
Правотворчество является важной составляющей исследований, посвященных государственной деятельности. Мы исходим из того, что правотворчество - это активная государственная деятельность, когда разрабатываются, в твердо установленном порядке принимаются, официально опубликовываются и вводятся в действие законодательные и иные нормативные правовые акты (далее - НПА). Правотворческая деятельность
государства как решающая и завершающая стадия формирования права является одним из признаков государства, отличающих его от других организаций и учреждений общества.
В настоящее время в некоторых случаях мы констатируем факты существования отрасли законодательства без отрасли права (таможенное законодательство, водное законодательство и т.д.).
Возможен и наиболее желательный вариант, способствующий сближению и гармоничному развитию двух систем - совпадение правовой и законодательной отраслей. Бюджетный контроль - это разновидность государственного финансового контроля, который осуществляют субъекты финансового контроля (специально уполномоченные органы) за формированием и оптимальным расходованием фонда денежных средств.
Однако до настоящего времени законодательно термин «бюджетный контроль» не закреплен, в то время как существо понятий и определений «финансовый контроль» и «финансово-бюджетный надзор» обусловлено законодательными и иными НПА. Так, например, в р. 9 гл. 26 Бюджетного кодекса РФ1, которая имеет название «Основы государственного (муниципального) финансового контроля», по существу содержатся контрольно-бюджетные правоотношения.
Отметим при этом следующие обстоятельства. В случае если осуществляются контрольные действия за правильностью исчисления, объёмом и соблюдением сроков уплаты налоговых доходов бюджета, то это - налоговый контроль. Если же контрольные действия направлены на выявление нарушений по вопросам правильности исчисления, полноты и соблюдения сроков неналоговых доходов бюджета, то это - бюджетный контроль.
Уместно отметить, что основы налогового и валютного контроля в процедурном и фактическом плане закреплены законодательством.
Так, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации2. Следовательно, осуществление бюджетного контроля средств федерального бюджета - это преимущественное право Российской Федерации. При обращении к ст. 73 Конституции РФ3 становится очевидным, что бюджетный контроль бюджетных средств субъектов РФ осуществляется соответствующими органами
1 Бюджетный кодекс РФ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 19702/
2 Конституции РФ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 28399/
3 Конституции РФ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 28399/
субъектов РФ и законодательно должен быть отрегулирован в региональных законодательных и иных НПА4.
Приведенный перечень неупорядоченности правовых норм не является исчерпывающим, поскольку в некоторых других законодательных актах, которые регулируют другие, а не контрольно-бюджетные отношения, содержатся правовые нормы, посвященные бюджетному контролю.
Систематизация законодательных и иных НПА по аналогии с федеральным уровнем свидетельствует о следующем.
Прежде всего, отметим, что это основные законодательные и иные НПА субъектов РФ, которые, как правило, включают общие нормы об органах, проводящих бюджетные контрольные процедуры в том или ином субъекте. Например, Уставом Курской области установлено, что Контрольно-счетную палату (КСП) Курской области образует Курская областная Дума. КСП Курской области - это постоянно действующий государственный финансово-контрольный орган области, который подотчётен Курской областной Думе. Что касается полномочий, структуры, порядка формирования и деятельности КСП Курской области, они определены законом области. КСП Курской области имеет права юридического лица, её финансирование осуществляется из средств Курского областного бюджета, что предусмотрено отдельной строкой.
Более того, нередки случаи, когда контрольно-счётный орган субъекта РФ имеет правовой статус и основы деятельности, которые определены законом соответствующего субъекта РФ. В некоторых субъектах РФ принимаются специальные законодательные акты в сфере финансового (бюджетного) контроля. Имеют место факты, когда акты исполнительных органов власти субъектов включены в региональные законодательные акты по бюджетному контролю.
Действующее законодательство Российской Федерации не содержит определения понятия «форма бюджетного (финансового) контроля», но в БК РФ закреплены основные виды государственного (муниципального) финансового контроля. Согласно нормам основных положений, приведенных в ст. 265 БК РФ5, видами финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами власти, являются: внешний, внутренний, предварительный и последующий. Таким образом, из норм ст. 265 БК РФ следует: во-первых, финансовый контроль, на который указано в приведенной
4 Конституции РФ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 28399/
5 Бюджетный кодекс РФ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 19702/
статье, осуществляется в бюджетной сфере, и, по существу, это бюджетный контроль; во-вторых, в названных видах контрольные мероприятия осуществляются органами власти законодательными (представительными) и исполнительными.
В правоприменительной практике формы контрольных проверок, которые осуществляются органами исполнительной власти, приводятся в подзаконных актах, регулирующих порядок проведения этими органами контрольных процедур. В качестве примера могут быть приведены положения Административного регламента ФСФБН (Федеральная служба финансово-бюджетного надзора)6.
Особо отметим, что правовое регулирование финансового контроля в России осуществляется нормами актов, относящихся к разному уровню. В частности, это такие акты, как БК РФ, НК РФ и другие федеральные законы и НПА (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты Российской Федерации, имеющие императивный характер, международные договоры и соглашения, заключенные и принятые Российской Федерацией) [1].
Однако вышеуказанные противоречивые нормы права предназначения предупредить финансовые нарушения не выполняют.
К такой бессистемности в урегулировании правоотношений, которые складываются между объектами и субъектами финансового контроля, и характерной неадекватности его развития ведет, прежде всего, отсутствие в системе российского законодательства самостоятельного федерального законодательного акта о финансовом контроле.
В этих условиях настоятельно необходимым становится принятие Федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле в Российской Федерации» (далее - законопроект), который должен стать базовым актом в области организации и осуществления финансового контроля [2].
В законопроекте прежде всего следует закрепить положение о необходимости осуществления финансового контроля в Российской Федерации не только государственными и муниципальными органами, но и общественными организациями.
Далее надлежит отразить цели, задачи, направления его осуществления, определить понятие «финансовый контроль», его содержание, стадии (объект, субъект, техника и технология и результативность - это уже локальное правотворчество) и виды.
6 Приказ Минфина России от 11.01.2013 № 3н (ред. от 27.10.2015). URL:http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=147835
В законопроекте необходимо дать характеристику системы, принципов, форм и методов осуществления финансового контроля.
Особое внимание следует уделить своеобразию структуры органов финансового контроля, которое заключается в отсутствии единой системы органов финансового контроля в Российской Федерации. Это, в свою очередь, служит основанием разграничения предметов ведения и полномочий контрольных и надзорных органов исполнительной власти [3].
При разработке методологических основ и процедур необходимо определиться с классификацией финансового контроля по содержанию в зависимости от подотраслевой специфики финансово-правовой науки и сопоставимости форм контрольных мероприятий. При этом следует учесть предусмотренные действующим законодательством латентные процессы.
При определении методических основ и в целях повышения эффективности контрольных действий следует законодательно дать определение таким понятиям, как «ревизия», «комплексная ревизия», «проверка» и «нецелевое использование средств».
В целях исключения параллелизма и улучшения координации деятельности органов финансового контроля различных уровней власти надлежит в законопроект ввести раздел «Формы взаимодействия органов финансового контроля».
Максимизации результативности контрольных мероприятий послужат и предусмотренные законопроектом коллегиальные принципы управления надзорными органами и эффективные механизмы досудебного обжалования их действий и решений.
В «Заключительных положениях» следует определить порядок введения в действие законопроекта в силу и порядок изменения в связи с этим действующего законодательства и иных НПА.
Укрепление доверия как физических, так и юридических лиц к проводимым в Российской Федерации преобразованиям, несомненно, станут политическими последствиями реализации предлагаемого законопроекта. Планируемые правовые последствия будут способствовать не только ресурсообеспечению финансового правотворчества, но и облегчению правоприменительной практики.
Литература
1. Гладкова В.Е. К вопросу о конституционных основах налогового законодательства // Науковедение. - 2009. - № 1. [Электронный ресурс]: URL: Ьйр://паикоуеёеше.ги/8Ьогшк1/2-10.рёГС. 10 (дата обращения: 01.10.2015).
2. Гладкова В.Е. Проблемы правового обеспечения государственного и муниципального финансового контроля // Самоуправление. - 2011. - №11. - С. 21-23.
3. Гладкова В.Е., Оглоблин А.М. Повышение эффективности государственного регулирования, контроля и надзора в сфере страховой деятельности // Ученые записки Российской Академии предпринимательства. - 2015. - № 44. - С. 197-207.
ON THE QUESTION OF IMPROVEMENT OF THE STATE FINANCIAL CONTROL:
ECONOMIC AND LEGAL ASPECTS
Vera Gladkova, PhD (Dr.Sc.) in Economic sciences, Professor, chair, [email protected]
Russian Academy of Business Moscow, Russian Federation
Article deals with actual issues of modern law-making in financial (budgetary) control in the Russian Federation. The author highlights unsystematic character of regularization of relations developing in the field of financial (budgetary) control, and distinctive inadequacy of its development. The author formulates specific offerings for maximizing productivity of control actions in the financial sphere.
The legal and legislative systems cannot be characterized as identical. There are distinctions and discrepancies between these systems, which allow speaking more in detail about their relative independence. In a general way these distinctions can be classified as follows: volumes are not the same; different ratio of objective and subjective; diverse backbone factors; different level of structural orderliness and integrity (the legal system is self-organizing); various ratio of static and dynamic properties (the legislation system is less steady than legal system); regularities offunctioning and development of these systems also differ.
In other cases, reverse situation takes place, when the set of relevant rules of law exists, but there is no the branch of law. For example, the financial law, the right to social insurance, agricultural law and others can be classified as such branches. These branches of law have no codification act, while legislative and other laws and regulations that need unification of legal regulation in this area are scattered in other codification acts, which unify the rules of law specific legal sub-sectors (for example, Budget Code of the Russian Federation, Tax Code of the Russian Federation).
Keywords: finance, financial (budgetary) control, financial and budgetary supervision, budgetary control, law-making
References
1. Gladkova V.E. K voprosu o konstitucionnyh osnovah nalogovogo zakonodatel'stva [On the question of the constitutional bases of the tax laws] // Naukovedenie [Science Study]. 2009. № 1. URL: http://naukovedenie.ru/sbornik1/2-10.pdf (Accessed on October 01, 2015).
2. Gladkova V.E. Problemy pravovogo obespechenija gosudarstvennogo i municipal'nogo finansovogo kontrolja [Legal issues of state and municipal financial control] // Samoupravlenie. 2012. No. 2. Pp. 21-22.
Grp. 10 H3 208
3. Gladkova V.E., Ogloblin A.M. Povyshenie effektivnosti gosudarstvennogo regulirovanija, kontrolja i nadzora v sfere strahovoj dejatel'nosti [Improving the efficiency of state regulation, control and supervision in field of insurance activity] // Uchenye zapiski Rossijskoj Akademii predprinimatel'stva [Scientific notes of the Russian academy of entrepreneurship]. 2015. No. 44. Pp. 197-207.
