Вопросы реформирования государственного финансового контроля Текст научной статьи по специальности «Право»

11 (587) - 2014

Финансовый контроль

УДК 351.72

ВОПРОСЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

А. И. КОКАРЕВ, главный специалист-эксперт отдела государственного финансового контроля департамента бюджетной методологии Минфина России

E-mail: [email protected] О. А. КРАСИКОВА, главный специалист-эксперт отдела государственного финансового контроля департамента бюджетной

методологии Минфина России E-mail: krasikova. [email protected]

В статье рассматривается проблема реформирования государственного финансового контроля. Выделяются и описываются характерные особенности нововведений в законодательстве, регулирующем полномочия Росфиннадзора. На основании анализа законопроектов представлены рекомендации по дальнейшему совершенствованию нормативных правовых актов, регламентирующих порядок осуществления финансового контроля.

Ключевые слова: государственный финансовый контроль, внутренний финансовый контроль, внешний финансовый контроль, органы финансового контроля.

Государственный финансовый контроль является одним из приоритетных вопросов бюджетной политики любого государства, будучи инструментом для достижения сбалансированной и финансово устойчивой бюджетной системы страны.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012—2014 гг. от 29.12.2011 была отмечена необходимость внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, а также примене-

ния мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации. В целях выполнения данной задачи был разработан проект федерального закона № 116783-4 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации» (далее — законопроект), принятый Государственной Думой во втором чтении 19.06.2013.

Изменения, предусмотренные законопроектом, позволят организовать действенный контроль (аудит) за эффективностью использования бюджетных средств; создать целостную нормативную и методологическую базу государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего контроля и аудита; установить современную систему мер ответственности за бюджетные правонарушения.

Одним из основных достижений законопроекта является установление исчерпывающего перечня нарушений бюджетного законодательства и соответствующих мер бюджетной и административ-

ной ответственности — в 16 статьях Кодекса об административных правонарушениях закреплены меры административной ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства.

Законопроект предполагает полный перечень объектов государственного финансового контроля, как получателей бюджетных средств, так и юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, которым предоставляются средства из бюджета (субсидии, бюджетные инвестиции, бюджетные кредиты).

Впервые предполагается законодательно закрепить методы финансового контроля, к которым относятся:

— проверка (совершение контрольных действий по изучению законности финансовых и хозяйственных операций);

— ревизия (комплексная проверка объекта контроля);

— обследование (анализ и оценка определенной сферы деятельности);

— санкционирование операций (финансовая проверка соблюдения бюджетного законодательства) Федеральным казначейством.

Реформирование государственного (муниципального) финансового контроля требует более четкого разграничения полномочий органов финансового контроля между органами государственного (муниципального) финансового контроля одного публично-правового образования и между органами государственного (муниципального) финансового контроля разных публично-правовых образований.

Полностью исключить дублирование функций органов финансового контроля, созданных представительными и высшими исполнительными органами власти и местного самоуправления, не представляется возможным и не требуется, поскольку они отличаются по своим задачам и традиционно дополняют друг друга. Однако законопроект, по возможности, минимизирует дублирование полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля. Для этого в Бюджетном кодексе РФ предлагается ввести такие понятия, как «предварительный» и «последующий», «внешний» и «внутренний» государственный (муниципальный) финансовый контроль.

Законопроектом предполагается, что предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.

Разграничение полномочий органов внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля предполагает, что внешний контроль осуществляется органами, образованными законодательными (представительными) органами власти, а именно Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Внутренний контроль осуществляется органами финансового контроля, образованными органами исполнительной власти. Исходя из этого субъектами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

— Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

— органы государственного финансового контроля, являющиеся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

— должностные лица местной администрации;

— Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

Органы исполнительной власти будут наделены новыми полномочиями. Наряду с контролем за соблюдением бюджетного законодательства Росфин-надзор и органы финансового контроля субъектов РФ (местной администрации), образованные органами исполнительной власти, будут осуществлять контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ и выполнении государственных (муниципальных) заданий, что будет способствовать представлению корректной и полной «программной» отчетности.

Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) предлагается наделить полномочиями по осуществлению внутреннего финансового контроля:

— контроль за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

— контроль за соответствием содержания проводимой операции коду классификации операций сектора государственного управления, указанному

ФИНАНСЫ И КРЕАИТ

59

в платежном документе и представленному получателем бюджетных средств;

- контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета.

Согласно действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (ст. 158, 269 и 270.1) ведомственный финансовый контроль и внутренний финансовый аудит также осуществляют главные администраторы бюджетных средств. Необходимо отметить, что законопроектом предполагается наделить главных распорядителей бюджетных средств, главных администраторов доходов бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета полномочиями:

- по внутреннему финансовому контролю: контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и ведения бюджета, ведения бюджетного учета; контроль за организацией мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств;

- по внутреннему финансовому аудиту — определение оценки надежности внутреннего финансового контроля и подготовка рекомендаций по повышению эффективности.

Внутренний финансовый контроль и аудит должны иметь превентивное назначение (устранять недостатки в организации исполнения бюджетных полномочий администраторами бюджетных средств и предупреждать финансовые нарушения). Осуществление такого контроля будет дополнять контрольно-ревизионную деятельность Росфиннадзора.

Наделение органов исполнительной власти, выполняющих функции по осуществлению государственного финансового контроля, потребует подготовки проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Минфина России по вопросам организации и проведения контрольно-ревизионных мероприятий в финансово-бюджетной сфере, а также мероприятий предварительного контроля, направленных на обеспечение эффективности использования бюджетных средств.

В целях повышения эффективности проводимых органами Росфиннадзора контрольно-ревизионных мероприятий необходимо разработать Порядок осуществления Росфиннадзором внутреннего государственного финансового контроля, где будут определены требования к обоснованности, предельным срокам и периодичности проверок (ревизий), требования к ведению публичной отчетности.

Также необходимо внести изменения в Положения о Росфиннадзоре, подготовить новый Административный регламент Росфиннадзора, что уточнит и дополнит полномочия Росфиннадзора по внутреннему государственному финансовому контролю.

Для внедрения новых подходов к контрольно-аудиторской деятельности необходимо разработать порядок осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, который позволит главным администраторам средств бюджета проводить внутренний финансовый контроль, направленный на соблюдение ими внутренних стандартов, оценить надежность внутреннего финансового контроля, подготовить рекомендации по повышению его эффективности, а также предложения по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

Законопроект предполагает осуществление Росфиннадзором анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации). В этих целях будет необходимо разработать приказ Минфина России об организации проведения мониторинга и анализа качества контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля на основе установленной системы показателей.

В настоящее время контрольная деятельность Росфиннадзора в сфере закупок для государственных нужд является «размытой», его полномочия четко не прописаны и не разграничены с полномочиями других контрольных органов. Новый Федеральный закон от 05.04.2013 N° 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ) устраняет этот пробел. Теперь перед Росфиннадзором стоит четкая задача по осуществлению финансового контроля на всех стадиях закупочного цикла—от планирования закупок до использования результатов контракта. Такой контроль Росфиннадзора будет направлен на пресечение неэффективных контрактуемых расходов федерального бюджета, не дублируя при этом контрольных действий ФАС России и Федерального казначейства.

Утвержденный Закон № 44-ФЗ позволил сделать первые шаги в области распределения полномочий органов исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль. Принятие законопроекта

и иных нормативно-правовых актов в области государственного (муниципального) финансового контроля позволит создать необходимые условия для законного и эффективного использования бюджетных средств.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3 823.

2. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.

3. Проект федерального закона № 116783-4 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Россий-

ской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».

4. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».

Financial control

ISSUES OF REFORMING OF THE STATE FINANCIAL CONTROL

Aleksei I. KOKAREV, Ol'ga A. KRASIKOVA

Abstract

The article considers the problem of reforming of the state financial control. The authors reveal and describe characteristics of innovations in the legislation regulating powers of Rosfinnadzor. The paper presents the recommendations on further improvement of the regulations regulating a procedure of financial control on the basis of the analysis of bills.

Keywords: state financial control, internal financial control, external financial control, bodies of financial control

Referencec

1. Budgetary Code of the Russian Federation. Collection of the legislation of the Russian Federation. 1998, No. 31. Art. 3823.

2. Federal Law "On contract system in the sphere of purchases of goods, works, services for ensuring the state and municipal needs" of April, 05, 2013 N° 44-FZ. Collection of the legislation of the Russian Federation, 2013, № 14, Art. 1652.

3. Draft of the Federal Law "On modification of the Budgetary Code of the Russian Federation and Code of the Russian Federation on administrative of-

fenses regarding regulation of the state and municipal financial control and responsibility for violation of the budgetary legislation of the Russian Federation" № 116783-4. Available at: http://www.consultant.ru. (In Russ.)

4. The explanatory note to the draft of the Federal Law "On modification of the Budgetary Code of the Russian Federation and the Code of the Russian Federation about administrative offenses regarding regulation of the state and municipal financial control and responsibility for violation of the budgetary legislation of the Russian Federation". Available at: http://www. consultant.ru. (In Russ.)

Alexey I. KOKAREV

Department of Budgetary Methodology

of Ministry of Finance of Russian Federation,

Moscow, Russian Federation

[email protected]

Olga A. KRASIKOVA

Department of Budgetary Methodology

of Ministry of Finance of Russian Federation,

Moscow, Russian Federation

[email protected]

ФИНАНСЫ И КРЕАИТ

6i