CC BY
19
Вестник Института экономики Российской академии наук
6/2014
И.Н. СОТНИКОВ
аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИЯХ ФОРМ СОБСТВЕННОСТИ НА ГОРОДСКИЕ ЗЕМЛИ
В статье рассмотрены особенности проиходящего на современном этапе процесса перераспределения земель между землепользователями, проблемы формирования структуры собственности на городские земли. Также показана динамика изменения соотношений форм собственности на земли в г. Москве, в том числе выделены особенности и новые тенденции в связи с присоединением новых территорий.
Ключевые слова: земельная реформа, земельные отношения, выкуп земли, формы собственности, государственные органы, управление.
1БЬ: Ш4, К20.
Одним из важнейших составляющих факторов земельной реформы является формирование земельных отношений в городах. Регулирование отношений собственности на земли в городах представляет особую сложность из-за необходимости сохранения единства городской среды. Особенно это актуально для Москвы - огромного мегаполиса, в условиях которого земельные отношения более сложны в силу многообразия социально-экономических процессов, протекающих в городе.
Земельная реформа, начатая в 90-х годах прошлого столетия, коренным образом изменила ранее существовавшие земельные устои. В результате этого возникла собственность на землю: частная, государственная и муниципальная1. Распределение земель по формам собственности представлено на рисунке.
В условиях законодательного закрепления и признания равными всех форм собственности на землю значительную актуальность приобрели вопросы формирования структуры городского землепользова-
1 Конституционный перечень форм собственности на землю допускает признание и иных форм собственности. (Конституция РФ. П. 2 ст. 9). Государственную и муниципальную формы собственности часто называют публичной собственностью. (См., например [1 с. 123.]).
ния, определения оптимального соотношения различных форм собственности на городские земли.
Формы собственности на землю в Российской Федерации
Вопрос о собственности на землю всегда стоял в центре внимания органов власти. Одновременно этот вопрос является один из самых острых и в научных спорах. Существуют две крайние позиции, отражающие разногласия по вопросам рыночных преобразований земельных отношений. Борьба двух тенденций - к свободному рынку и частной собственности на землю, с одной стороны, и попытка осуществлять над ним общественный контроль - с другой, - постоянно сопровождает экономическую историю мира.
Сторонники либеральных подходов отстаивают необходимость увеличения доли частной собственности на землю в противовес государственной, так как, по их мнению, конкретные собственники управляют своей собственностью более эффективно, чем чиновники, представляющие государство2. Их оппоненты, такие как, например, «джор-джисты» (последователи Генри Джорджа), являются сторонниками государственной собственности на землю и передачи городских земель в аренду для большей маневренности управления и сохранения единства городской среды [3].
На наш взгляд, вопрос о форме собственности не является ключевым фактором, определяющим эффективность земельного реформирования. Любая национальная экономика предстает в качестве смешанной экономики, а это означает, что экономическая система состоит из разных форм (видов) собственности, сосуществующих в ней одновременно. Поэтому важна не сама по себе форма собственности, а эффективность землепользования.
2 В «либеральном» лагере среди наиболее последовательных защитников частной собственности на землю выделяются такие ученные, как В.Н. Гамазин, В.Х. Улюкаев, В.Н. Хлыстун (см., например, [2, с. 17]).
Как показывает мировая практика, политика формирования структуры землепользования во многом зависит от особенностей исторического развития земельных отношений в стране, а также от социально-экономических, политических и иных особенностей. Большинством стран Евросоюза, где исторически сформировался высокий удельный вес земель, находящихся в частной собственности, в последние годы взята стратегия на выкуп земель в городскую и муниципальную собственность, что позволяет усилить государственное регулирование землепользования, обеспечить получение городом более устойчивого дохода от использования его земель. При законодательном закреплении частной собственности на землю в большинстве экономически развитых стран государство осуществляет в достаточной степени жесткий контроль над рынком городской земли, всемерно стимулирует внедрение аренды как формы земельного права.
В Российской Федерации основная масса земель населенных пунктов (77,4%) находится в публичной собственности3. Учитывая значительные объемы потенциальных земель, в отношении которых возможно развитие процессов их дальнейшего разгосударствления, требуется разработка концептуального подхода к решению этого важнейшего вопроса с учетом накопившегося опыта российской земельной реформы.
Современный период процессов приватизации в России составляет чуть более 20 лет. С принятием законодательства, регулирующего приватизацию земли, в стране начался процесс перераспределения земель между различными собственниками. Впервые выкуп земли собственниками приватизированных предприятий был отмечен в ряде регионов в 1992 г. В отдельных регионах процесс выкупа земель шел крайне неравномерно. Москва относилась к числу регионов, власти которых не допускали или явно тормозили выкуп земли, так что он практически не шел или имелись лишь его единичные слу-чаи4. В Москве и в некоторых других регионах имел место в тот период «законодательный запрет» на выкуп земли.
Например, в принятых в 1995 г. Московской городской Думой «Основных положениях приватизации государственных и муниципальных предприятий г. Москвы» было установлено, что земельные участки, занимаемые приватизируемыми государственными или муниципальными предприятиями, зданиями и сооружениями, сда-
3 Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 г. С. 62.
4 Аналитический доклад «Анализ и оценка реформ в области земельных отношений и приватизации земли в городах// Фонд «Институт экономики города». 2002 г. шшш/игЬапесопоткБ.ги.
ются в долгосрочную аренду5. Ранее распоряжением мэра Москвы от 26.09.1994 № 471-РМ право выкупа земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости было подменено «выкупом права на заключение договора аренды земельного участка»6.
Первоначально цена выкупа земельных участков под объектами недвижимости устанавливалась в зависимости от количества жителей в населенном пункте, в увязке со ставками земельного налога. Так, в Федеральном законе от 21.12.2001 № 178-ФЗ устанавливался общий порядок определения цены выкупа земельных участков. В поселениях с численностью свыше 3 млн человек цена выкупа могла быть установлена в размере от пяти - до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка, от 500 тыс. до 3 млн человек - в размере от пяти - до семнадцатикратного размера ставки земельного налога, до 500 тыс. - в размере от трех - до десятикратного размера ставки земельного налога7.
Указанный механизм определения выкупной цены земельных участков являлся экономически необоснованным: понятно, что на Рублевке, в поселке Барвиха Московской области, где проживают 4 тыс. человек, земля гораздо дороже, чем в г. Пермь, численность населения которого превышает миллион человек. Власти Москвы выступали за изменение верхней границы до уровня рыночной стоимости земли, так как из-за низких ставок земельного налога выполнение этого требования приводило к значительным потерям бюджета города. Например, в 2003 г. тридцатикратная ставка земельного налога по Москве -предельная ставка выкупа земельных участков в собственность, установленная Федеральным законодательством, - была в 3,5 раза ниже сложившихся среднерыночных цен продаж прав аренды городских земельных участков. В такой ситуации непродуманный, осуществляемый без подсчета экономической целесообразности переход к повсеместной продаже земельных участков в собственность мог привести к весьма негативным последствиям8. Очевидно, что стоимость земли не должна быть ниже стоимости прав ее аренды.
5 Постановление Московской городской Думы от 25.01.1995 № 10 «Об утверждении Основных положений приватизации государственных и муниципальных предприятий г. Москвы». Приложение. П. 16.
6 Распоряжение мэра Москвы от 26.09.1994 № 471-РМ «О плате за право заключения договора аренды земли в Москве».
7 Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Ст. 28. П. 7.
8 Законодательное регулирование определения арендной платы за землю и выкупной цены земли в Российской Федерации [Текст] : [Материалы парламентских слушаний 13 ноября 2003 г., г. Москва]. М.: ЮНИТИ- ДАНА, 2003. -202 с.
В июле 2007 г. вышел закон, уточнявший условия и порядок приобретения прав на земельные участки и разделивший всех собственников зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, на две группы, определив для каждой из них принципы приватизации земли9. Согласно ему, для граждан и некоммерческих организаций, у которых право собственности на здания возникло до вступления в силу Земельного кодекса РФ, а также для коммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей (вне зависимости от времени возникновения права собственности) выкупная цена земельных участков не может превышать 20% кадастровой стоимости (в городах с численностью населения свыше 3 млн человек). В иной местности цена устанавливалась в размере 2,5% кадастровой стоимости земельного участка. Для остальных собственников зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, цена определялась на основании указанных выше ставок земельного налога (согласно закону № 178-ФЗ от 21.12.2001). И в первом и во втором случае окончательную стоимость устанавливали субъекты Федерации.
Законом г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве» был определен максимальный размер выкупной цены земельных участков из государственной собственности. Для первой группы владельцев зданий он был равен 20% кадастровой стоимости, для второй — устанавливался 30-кратный размер ставки земельного налога за единицу площади соответствующего земельного участка. Указанные схемы выкупа земельных участков по льготной цене неоднократно переносились и действовали до 1 июля 2012 г. После этого срока земельные участки можно было выкупить только за 100% ее кадастровой стоимости.
Как было отмечено выше, первоначальный механизм определения выкупной цены земельных участков, предусматривающий зависимость стоимости участков от количества жителей в населенном пункте, являлся экономически необоснованным. В сложившейся ситуации, в целях более точного отражения стоимости земельного участка, Правительством Москвы в середине 2006 г. был осуществлен переход на новые принципы исчисления арендной платы за землю в процентах от кадастровой стоимости земельного участка10. В 2007 г. в Москве
9 Федеральный закон от 24.07.2007 № 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности». Ст. 3.
10 Постановление Правительства Москвы от 25.04.2006 № 273-ПП «О совершенствовании порядка установления ставок арендной платы за землю в городе Москве».
была проведена переоценка кадастровой стоимости земель, приблизившая ее к рыночным показателям, в результате чего выкупная цена земли резко выросла.
В этих условиях предприятиям выгоднее было не выкупать земельные участки в собственность, а арендовать их на правах долгосрочной аренды. Среди причин, минимизировавших выгоды предприятий в случае выкупа земельных участков, следует также назвать и сохранение режима землепользования предприятий при их приватизации, что обусловлено требованиями законодательства. В период выкупа земельных участков по льготной цене - за 20% кадастровой стоимости устанавливался запрет на строительство (реконструкцию) объектов на данном земельном участке. Этот запрет мог быть снят в случае уплаты 80% от кадастровой стоимости земельного участка. Если при этом строительство (реконструкция) не приведет к изменению вида разрешенного использования земельного участка, то снятие запрета осуществляется без оплаты, что опять же снижает привлекательность выкупа земли приватизированными предприятиями11.
Кроме того, существует еще ряд проблем, с которыми субъектам приватизации земли приходится сталкиваться в процессе выкупа городских земельных участков. Основные из них следующие:
- противоречивость и несовершенство законодательства в области приватизации земли;
- наличие административных барьеров в процессе приватизации, усложненная процедура выкупа;
- передача земельного участка в собственность в габаритах здания, без прилегающей территории, необходимой для его эксплуатации;
- высокий уровень выкупных цен для значительной части предприятий.
Несмотря на то, что приватизация земельных участков, повышает инвестиционную привлекательность предприятий, расположенных на них, вследствие вышеуказанных причин этот процесс развивался весьма пассивно. Так, на 01.01.2013 г. в собственности граждан и юридических лиц находилось 18% земель города Москвы. Для сравнения: в Санкт-Петербурге доля земель, находящихся в частной собственности, составляет 19,9%. В целом по России в частной собственности находилось 22,6% земель населенных пунктов.
11 Вопросы, связанные с установлением запрета на строительство и его снятием, актуальны для лиц, выкупивших земельные участки по льготной цене из государственной собственности до 01.07.2012 г. После это срока земельные участки из государственной собственности отчуждаются по цене 100% от кадастровой стоимости без наложения запрета на строительство.
О распределении земель Москвы по формам собственности, динамике этого процесса за период с 2006-2012 гг. можно судить по данным, приведенным в таблице.
Таблица
Динамика распределения земель Москвы по формам собственности
Состав земель Годы
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Государственная и муниципальная собственность Площадь, тыс. га 108,9 108,8 106,9 106,9 105,6 106,6 209,9
Удельный вес, % 99,82 99,73 97,98 97,98 96,79 97,71 81,96
Собственность граждан Площадь, тыс. га - 0,1 0,1 0,1 0,3 0,5 36,2
Удельный вес, % - 0,09 0,09 0,09 0,28 0,46 14,14
Собственность юридических лиц Площадь, тыс. га 0,2 0,2 2,1 2,1 3,2 2 10
Удельный вес, % 0,18 0,18 1,93 1,93 2,93 1,83 3,90
Всего земель Площадь, тыс. га 109,1 109,1 109,1 109,1 109,1 109,1 256,1
Удельный вес, % 100 100 100 100 100 100 100
Источник: данные Государственных (национальных) докладов о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2006-2012 гг.
Появление незначительной доли земель в частной собственности отмечено в 2006 г. В последующий период (до 2011 г.) с невысокой интенсивностью наблюдается относительно небольшое увеличение доли земель в частной собственности. При этом процесс перераспределения земель происходит в системе отношений между государственной собственностью и собственностью граждан и юридических лиц. Просматривается общая тенденция снижения доли земель публичной собственности и ее увеличение в частной собственности.
Значительные изменения в структуре собственности на земли произошли в 2012 г. Объяснением этому является присоединение к Москве новых территорий. Структура присоединенных земель по формам собственности существенно отличается от структуры земель Москвы в старых границах. На присоединенных территориях, входивших до 2012 г. в состав Московской области, доля земель в частной собственности составляла 28%. При объединении земель в новых границах суммарно доля земель в частной собственности составила 18%.
Основной вектор дальнейших преобразований земельных отношений, формирования структуры собственности и системы управления имуществом определен в Государственной программе города Москвы об имущественно-земельной политике на 2012-2016 гг.12. Согласно этой программе, в 2012 г. с торгов было реализовано прав на заключение договоров аренды 38-ми земельных участков, в 2013 г. - 59-ти земельных участков, а с 2014 г. планировалось реализовывать права на 100 земельных участков ежегодно.
Фактически, по данным Департамента городского имущества, в первом полугодии 2014 г. было реализовано на торгах 15 земельных участков общей площадью 4,7 га с различным функциональным назначением13. Вместе с тем среди реализованных земельных участков нет ни одного, проданного в собственность. Речь идет о продаже права на заключение договора аренды. В 2013 г. все реализованные с торгов земельные участки также переданы в аренду. Таким образом, политика городских властей в Москве сохраняет свою направленность на «арендизацию» городских земельных отношений.
Рассматривая перспективы развития процесса перераспределения земель на присоединенных территориях, следует иметь в виду следующее обстоятельство. Согласно новому порядку, установленному Федеральным законом от 29.06.2012 № 96-ФЗ, предусмотрено, что при продаже земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, отнесенных в результате изменения границ города Москвы к землям населенных пунктов, преимущественное право покупки таких земельных участков имеет город Москва14. Собственник, желая продать земельный участок обязан известить городские власти о своем намерении. В случае отказа властей приобрести данный участок собственник имеет право продать его любому лицу. Такие меры предприняты во избежание спекулятивной продажи земельных участков. Из этого можно сделать вывод, что власти Москвы планируют приобретать в собственность города земельные участки, и, следовательно, доля земель собственности города будет увеличиваться, а доля земель частной собственности соответственно уменьшаться.
При этом следует иметь в виду, что доля частной собственности земель новых территорий может уменьшиться и в связи с масштабными планами строительства в первую очередь с развитием транс-
12 Постановление Правительства Москвы от 20.09.2011 № 430-ПП (ред.от 24.09.2013) «Об утверждении Государственной программы Москвы «Имущественно-земельная политика города Москвы на 2012-2016 гг.».
13 Официальный сайт Департамента городского имущества г. Москвы http://dgi.mos. ru/torgi/zem%20aukcionu/realizovannue%20zy/ (дата обращения 26.09.2014).
14 Федеральный закон от 29.06.2012 № 96-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Ст. 7.
портной инфраструктуры присоединенных территорий и с необходимостью изъятия для этих целей земельных участков. Регулирование отдельных правоотношений на присоединенных территориях в частности, изъятие земельных участков для государственных нужд осуществляется в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 43-ФЗ, имеющим большое значение для сбалансированного развития всей Москвы, в том числе и присоединенных территорий15. Так, только в октябре 2014 г. принято 5 распоряжений Правительства Москвы об изъятии для целей строительства транспортной инфраструктуры частных земель общей площадью 11,5 га16.
Сегодня земельный участок из государственной собственности можно выкупить только за 100% ее кадастровой стоимости. Ставка арендной платы на земельные участки, предназначенные для размещения основной массы коммерчески используемых объектов, составляет 1,5% от кадастровой стоимости земельного участка, что равносильно тому, чтобы арендовать участок по действующим ставкам почти 67 лет17. Кроме того, после оформления прав собственности на земельные участки возникнет необходимость (в соответствии с налоговым законодательством) оплачивать земельный налог, который по нагрузке сравним с арендной платой. Так, налоговая ставка для большинства категорий земель г. Москвы (за исключением земель, для которых предусмотрено законодательное уменьшение размера налога) установлена в размере 1,5% от кадастровой стоимости земельного участка. Вследствие этого, у арендатора не возникает интереса изменять ситуацию в земельных отношениях в пользу выкупа земли.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что в конечном итоге каждый землепользователь, в зависимости от целей и задач использования конкретного земельного участка, решает вопрос о целесообразности оформления земельного участка в собственность. Вместе с тем оценка современных земельных отношений позволяет сделать вывод о том, что у арендаторов в сложившихся условиях нет стимула выкупать землю. Отдельные же случаи передачи (приватизации) земельных участков в частную собственность не станут заметным явлением в перераспределении земель и не окажут существенного влияния на общую статистику.
15 Федеральный закон от 05.04.2013 № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Ст. 10.
16 Официальный сайт Департамента городского имущества г. Москвы. http://dgi.mos. ru/legislation/normative-documents/(дата обращения 07.11.2014).
17 (100 : 1,5 = 66,7).
Приведенный анализ позволяет сделать следующие выводы.
1. В Москве сложилась структура землепользования, в которой преобладает публичная собственность на земли. Продажа земли в частную собственность городскими властями не рассматривается в качестве приоритетной задачи, не является необходимым и обязательным условием дальнейшего развития земельного рынка.
2. Земельное законодательство г. Москвы с самого начала земельной реформы было направлено на более широкое применение института аренды городских земель. В настоящее время земельный рынок в Москве функционирует главным образом в сфере передачи городских земель в аренду.
3. Несмотря на законодательно установленные на федеральном уровне и экономически невыгодные и необоснованные решения по выкупу земли в собственность, оппортунистическое поведение властей города в период до 2006 года (год начала выкупа московских земель) привело к минимизации возможных потерь городского бюджета.
4. Структура собственности на землю в Москве существенно изменилась в 2012 г. за счет присоединения новых территорий. Соотношение частной и публичной форм собственности на присоединенных землях и в старых границах Москвы существенно отличается. Прецедент массового возникновения на территории Москвы частной собственности на землю создает предпосылки для изменения некоторых положений земельного и градостроительного законодательства.
5. Соотношение форм собственности на городские земли нестабильна и зависит от социально-экономических и политических процессов в стране и регионе, а также от ряда других факторов, которые и устанавливают определенную оптимальность в соотношениях форм собственности.
Литература
1. Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности: Учебное пособие. М.: Институт права и публичной политики. 2004.
2. Буравцев А.В. Земельная политика как инструмент системного управления (на примере г. Москвы): дис... канд. экон. наук / А.В. Бу-равцев; Моск. гос. ун-т экономики, статистики и информатики. М., 2002.
3. George H. Progress and Poverty: An Inquiry into the Cause of Industrial Depressions and of Increase of Want with Increase of Wealth Garden City. NY: Doubleday, Page & Co. [online] Available at: http://www. econlib.org/library/YPDBooks/George/grgPP.html.
I.N. SOTNIKOV
Post-graduate student of the Russian Presidential Academy of National Economy and
Public Administration, Moscow, Russia
vimana@yandex.ru
TO THE QUESTION OF FORMS OF OWNERSHIP RELATIONS IN THE URBAN LAND The article describes the features of the modern development of land redistribution among land users, the problem of formation of the structure of ownership of urban land, shows the change ratio of ownership of land in Moscow, in particular, in connection with the accession of new territories.
Keywords: land reform, land tenure, land redemption, ownership, government agencies, management. JEL: R14, K20.
