CC BY
77
ТРУДОВОЕ, СОЦИАЛЬНОЕ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2017. № 3 (52). С. 117-119.
УДК 347.9
DOI 10.25513/1990-5173.2017.3.117-119
К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ КАТЕГОРИАЛЬНОГО И АДРЕСНОГО ПОДХОДА В ПРАВЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
TO THE QUESTION OF CATEGORICAL AND TARGETED APPROACH IN SOCIAL SECURITY LAW
М. Г. СЕДЕЛЬНИКОВА (M. G. SEDELNIKOVA)
В российском праве социального обеспечения сегодня отчётливо прослеживается тенденция усиления адресности социальных предоставлений. Высокие административные издержки, содержательные сложности и субъективизм, возникающие в процессе правоприменения, свидетельствуют, с точки зрения автора, об ограниченной эффективности адресного подхода.
Ключевые слова: цели социального обеспечения, социальное обеспечение отдельных категорий граждан, презумпция нуждаемости, адресность, социальный контракт.
In the Russian social security law today, there is a distinctly traced clear tendency to strengthen the targeting of social services. From the authors' point of view, high administrative costs, complexity of maintain and subjectivism, which are arising in the process of law enforcement, show evidence of the limited effectiveness of the targeted approach.
Key words: aims of social security, social security of particular categories of citizens, presumption of need, targeting, social contract.
При всём многообразии подходов к пониманию социального обеспечения, по меньшей мере одна из его целей находит отражение во взглядах всех учёных. Речь идёт об обеспечении «нормального уровня жизненного и культурного стандарта» [1], распределении части бюджетных средств «в целях удовлетворения потребностей граждан в случае утраты источника средств к существованию, несения дополнительных расходов или отсутствия необходимого прожиточного минимума» [2], предоставлении гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов.
Акцентируя внимание на экономической составляющей социального обеспечения, Э. Г. Тучкова верно отмечает, что в XX в.
в целях более справедливого распределения национального дохода получает распространение политика перераспределения доходов [3]. Однако вряд ли можно согласиться с автором в части придания социальному обеспечению роли «основного звена» в достижении обозначенной цели. Сегодня это лишь констатация факта неэффективности правового регулирования трудовых и налоговых отношений. Только в подобных случаях возникает вопиющее расслоение и дисбаланс между доходами отдельных категорий граждан и социальное обеспечение вынуждено принимать на себя часть несвойственных ему функций, восполняя просчёты регулирования общественных отношений, имеющих иную отраслевую принадлежность. Феномен
© Седельникова М. Г., 2017
М. Г. Седельникова
«работающих бедных», рост средней заработной платы по стране исключительно за счёт увеличения выплат топ-менеджерам, отсутствие надлежащей корреляции между прожиточным минимумом и минимальной заработной платой - всё сказанное давно стало неотъемемыми приметами времени. Социальное обеспечение не в силах (да и не должно) бороться с причинами обозначенных проблем. Выступая своеобразным «последним рубежом», гарантируя (насколько это возможно) конституционно закреплённое право на достойный уровень жизни, социальное обеспечение преодолевает последствия сложившегося социального неравенства, территориальной, гендерной, социальной диспропорциональности.
Решая обозначенные задачи, право социального обеспечения достаточно чётко определяет круг субъектов-получателей (адресатов), который может изменяться в зависимости от ряда объективных факторов, например организационно-правовой формы социального обеспечения, основания обеспечения, половой и семейной принадлежности. Разнообразие социально-обеспечительных отношений объясняет значительное количе-ство категорий граждан-получателей. По данным справочно-правовой системы «Кон-сультантПлюс», словосочетания «категории граждан», «малоимущие граждане», «социально незащищённые категории граждан» использованы более чем в 1 500 нормативно-правовых актов раздела «Социальное обеспечение и социальное страхование».
В науке неоднократно обращалось внимание на необходимость унификации понятийного аппарата, закрепления легальных определений названных категорий. Более того, М. В. Асачева ставит под сомнение возможность самого существования «социально незащищённых категорий граждан», апеллируя к ст. 39 Конституции РФ, гарантирующей каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. По мнению автора, «ни одна из перечисленных выше категорий не брошена на произвол судьбы го -сударством и обществом, в отношении каждой категории приняты и действуют законы, федеральные и региональные программы,
выделяются бюджетные средства, создана инфраструктура поддержки» [4].
Преимущества категориального подхода очевидны. Основываясь на презумпции нуждаемости определённой категории субъектов в социальном обеспечении, он предусматривает достаточно простой алгоритм принятия решений, избавляет от определённых проверок, сокращает административные расходы и сроки. Примером может служить ежемесячное пособие на ребёнка, которое до середины 90-х гг. прошлого века выплачивалось по категориальному принципу - на всех детей, вне зависимости от материального положения семьи. Априори рождение ребёнка влечёт дополнительные расходы. В отношении лиц, которым установлена группа инвалидности, действует презумпция нуждаемости в санаторно-курортном лечении; презумпция утраты трудоспособности применительно к лицам, достигшим общеустановленного пенсионного возраста.
Изменение числа категорий и объёма предоставлений по ним обусловлено задачами социальной политики в текущий момент. Комплекс льгот, предоставляемый участникам Великой Отечественной войны, оформившийся в 70-е гг. прошлого века, постоянно корректировался и в силу объективных причин может исчезнуть в ближайшее время. Обозначившаяся демографическая проблема породила категории «граждан, имеющих детей» и «соотечественников».
В ряде случаев объём предоставлений для той или иной категории может получить новое содержательное наполнение, как это произошло с инвалидами. Принятие Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», ратификация ряда конвенций с последующей имплементацией норм международного права во внутригосударственное законодательство - всё это позволило поднять социальное обеспечение и социальную защиту названных субъектов на качественно новом уровне.
Различается численность лиц, входящих в конкретную категорию. Количество лиц, страдающих орфанными заболеваниями, несопоставимо с числом пенсионеров или ветеранов.
В отличие от категориального, адресный подход, необходимость усиления которого
К вопросу о соотношении категориального и адресного подхода в праве социального обеспечения
сегодня обозначается в качестве приоритетного направления, базируется на проверке нуждаемости. В ряде случаев возможность получения социальных выплат обуславливается встречными действиями. В условиях ограниченности финансовых ресурсов такой подход может показаться предпочтительным, позволяющим экономить денежные средства. Однако не стоит забывать, что административные издержки при реализации адресного подхода возрастают многократно. Помимо предварительной проверки нуждаемости, в ряде случаев возникает потребность в текущем и итоговом контроле, а в отдельных случаях - и в использовании защитных механизмов (обращение в суд, административное принуждение).
Наиболее ярким примером этого может служить предоставление государственной социальной помощи гражданам на основании социального контракта в целях стимулирования их активных действий по преодолению трудной жизненной ситуации. Прилагаемая к социальному контракту программа социальной адаптации предусматривает обязательные для реализации получателями государственной социальной помощи мероприятия. Следовательно, органы социальной защиты должны провести проверку их проведения и при выявлении нарушений требовать возврата денежных средств.
Подавляющее большинство социальных контрактов, заключённых на территории Омской области, предусматривали в качестве обязательного действия ведение личного подсобного хозяйства с выделением средств на приобретение теплиц, рассады, инкубаторов, яиц и подобного; фиксацией сроков проведения названных мероприятий. Деятельность по ведению сельского хозяйства является рисковой, и корректировавшиеся гражданами с позиций житейской мудрости сроки
высадки рассады из-за заморозков или наводнений расценивались чиновниками как нарушение условий контракта. Далее следовали обращения в суд с исками о взыскании сумм социальной помощи.
Отменённые только на уровне кассационной инстанции решения о взыскании ярко демонстрируют необходимость наличия у чиновников познаний не только в области бизнеса (оценка бизнес-проекта), но и соответствующих отраслевых познаний (агрономия, ветеринария). Размер выделяемых сумм обычно не превышает 10 000-15 000 руб. Корреляция между данной суммой и совокупными затратами на содержание аппарата чиновников, осуществляющих принятие решения, текущий и итоговый контроль, судебное представительство, мониторинг оказания государственной социальной помощи на основании социального контракта и оценку её эффективности отсутствует.
Не являясь противником адресного подхода в социальном обеспечении, полагаю, что сфера его действия должна быть ограниченной. Он может осуществляться только в условиях чёткого организационного сопровождения и в целях дополнения категориального подхода, играющего ведущую роль в праве социального обеспечения.
1. См.: Иванова Р. И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. - М., 1986. -С. 22.
2. См.: Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения : учебно-справочное пособие. -М., 1997. - С. 7.
3. Проблемы общей части права социального обеспечения : монография / под ред. Э. Г. Тучковой. - М., 2017. - С. 20.
4. Асачева М. В. О легальном определении понятия «социально незащищённые категории граждан» // Социальное и пенсионное право. -2014. - № 4. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
