CC BY
249
Финансовая аналитика: Financial Analytics:
проблемы и решения 47 (2016) 30-47 Science and Experience
ISSN 2311-8768 (Online) Мониторинг экономических процессов
ISSN 2073-4484 (Print)
ОЦЕНКА ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ В НЕБЛАГОПРИЯТНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ УСЛОВИЯХ: РОССИЙСКИЙ И МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ
Владимир Александрович ТЁТУШКИН
кандидат технических наук, доцент кафедры экономического анализа и качества, Тамбовский государственный технический университет, Тамбов, Российская Федерация volodtetus@yandex. ги
История статьи:
Принята 11.10.2016 Принята в доработанном виде 07.11.2016 Одобрена 17.11.2016
УДК 336.33
JEL: G18, H12, H71,
M31
I38,
Ключевые слова:
социальная поддержка, экономика, население, кризис, целеполагание
Аннотация
Тема. Предметом исследования являются программы социальной поддержки населения, их оценка в условиях кризиса.
Цели. Анализ (российский и международный аспекты) программ социальной поддержки населения в условиях экономического кризиса.
Методология. С помощью системного метода рассмотрены современные международные программы социальной поддержки населения.
Результаты. Проанализированы программы социальной поддержки населения, сделаны предложения по внедрению международных проектов в российскую практику.
Выводы. За рубежом в рамках национальных систем социального обеспечения наряду с социальным страхованием для поддержки населения используются модели универсализма и целеполагания, а также различные методы их реализации. При этом вторая модель не является приоритетным направлением социальной поддержки в европейских странах и не имеет тенденции развития. Преобладающая часть бюджетных расходов приходится на меры социальной поддержки, предоставляемые без учета нуждаемости реципиентов, то есть в рамках модели универсализма. Социальная поддержка, предоставляемая населению в европейских странах, и, соответственно, расходы государственных и местных бюджетов в этой сфере весьма значительны по сравнению с российскими, что является одной из причин использования за рубежом модели целеполагания и оценки в ее рамках доходов реципиентов.
Применение. Научные исследования для студентов и преподавателей, а также деятельность коммерческих и государственных организаций в сфере социального обеспечения.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2016
Введение
В созданной государством системе социальной защиты населения реализуются технологии, позволяющие обеспечить квалифицированную и разнообразную поддержку граждан. Однако в настоящее время перед учреждениями социальной защиты населения стоит задача не только создать условия для достойной жизни людей, но и установить гармоничные отношения с окружением, значительно расширить возможности коммуникации, активности граждан разных поколений.
Социальная работа эти вопросы решает не в полной мере, деятельность ее служб носит по преимуществу опекающий характер, мало ориентированный на использование собственных
резервных возможностей клиентов. Поэтому особое значение в социальной работе приобретает педагогический компонент, заключающийся в формировании у подопечных нового опыта, позитивной мотивации и активизации жизненных сил для решения своих проблем [1].
Социальная поддержка призвана содействовать решению в первую очередь стратегических, общенациональных проблем демографического развития (стимулирование рождаемости, многодетности, активной старости), преодоления сиротства, безработицы и пр. Такая работа не может и не должна рассматриваться и использоваться как инструмент обеспечения и (или) повышения доходов значительной части населения страны - эту функцию должна
выполнять система оплаты труда, социального, медицинского и пенсионного страхования.
После экономического кризиса 1970-х гг. на протяжении следующего десятилетия, в эпоху неоменеджерализма, в Западной Европе и США [2, 3], как и в настоящее время в России1, усилились и продолжают крепнуть тенденции рационализации ресурсов и приемов управления в социальной сфере. Социальное государство теперь воспринимается как сеть минимальных гарантий защиты от рисков рыночной экономики [4].
На Западе такие тенденции во многом были обусловлены экономическим подъемом, ставшим возможным благодаря политическим реформам республиканцев в США и консерваторов в Великобритании и осуществлявшимся на основе идеологии рационализации и сокращения государственных расходов [5].
Переход на рыночные отношения в социальной сфере в 1980-е гг. проходил на фоне накопившегося недоверия и неудовлетворенности населения и политиков по отношению к прежним патерналистским моделям социальной политики, критикуемым за бюрократичность, закрытость от общества и неэффективность. В сфере социальных услуг, как и во всех отраслях экономики, сразу же повысилось значение экспертного знания, направленного на анализ и повышение эффективности работника, отдельного проекта или организации, оказывающей такие услуги.
Как поясняют П. Бересфорд и С. Крофт [6], теперь стало также очевидно, что и менеджерализм не является свободным от недостатков. Гибкость и эмоциональность обслуживающего труда социальных работников в менеджералистскую концепцию не вписывались.
Главным условием, определяющим право на социальную помощь, является риск бедности, хотя этот термин в законодательстве не употребляется [7]. Как свидетельствуют
1 Клепиков А. Девальвация ответственности // Эксперт. 2004. № 38, приложение «Северо-Запад»; Ржаницына Л. Курс на экономию социальных расходов // Человек и труд. 2004. № 11. С. 25-28.
данные по России в целом2, размеры адресной социальной помощи и охват ею населения пока не соответствуют масштабам бедности в России.
Изменение структуры детских пособий, повышение размеров выплат, введение адресности и специальной помощи детям одиноких родителей характерны для современного этапа развития социальной политики российского правительства. Однако даже если принять факт существующих бюджетных ограничений, нынешняя ситуация далека от оптимальной.
Дифференциация бедных на достойных и недостойных оказалась очень полезной для научной рационализации и экономии ресурсов, но идеология управленитета создает разрыв между клиентами и социальными работниками. Поэтому клиенты рассматривают представителей социальных служб как преграду, которую необходимо преодолеть, чтобы получить нужные услуги, а не в качестве источника помощи в ситуации нужды [8].
По словам Н. Римашевской, социальное государство не может сочетаться с ортодоксальным либерализмом, хотя в механизм реализации социальной политики должны входить как элементы государственных гарантий, социальной поддержки, так и либерализма, при этом необходима мотивированная «субъективная база рыночного механизма» [9].
Развитие инфраструктуры социальных услуг3 и их модернизация связаны с передачей полномочий по оказанию услуг в сфере социальной защиты на региональный уровень, недискриминационной ориентацией социальных услуг на беднейшие слои населения, снижением административных издержек, разработкой социальных стандартов на услуги.
2 Овчарова Л.Н., Прокофьева Л.М. Социально-экономические факторы феминизации бедности в России / Экономика и социальная политика: гендерное измерение: под ред. М.М. Малышевой. М.: Academia, 2002. 288 с.
3 Шишкин С.В. Экономика социальной сферы. М.: ГУ ВШЭ, 2004. 367 с.
Несформированность квазирынков социальных услуг в России обусловлена и недостаточным участием в этой сфере деятельности негосударственных организаций, что ставит в центр повестки дня неолиберальной социальной политики необходимость формирования нового горизонтального общественного договора4, для чего требуется строительство институтов гражданского общества [10]. Во многих странах Запада третий сектор5 считается одним из важнейших поставщиков услуг, а основной функцией местной власти становится только их планирование и организация.
Применительно к социальной политике и социальной работе оценка - это ответ на вопрос, насколько успешна оцениваемая социальная программа6. Однако ответить на вопрос «Что такое успех программы?» не так просто. Критерии успешности программы могут быть самыми разными. Это зависит от того, кто заинтересован в проведении оценки программы, какие результаты он хочет получить и как будет их использовать.
Оценка результативности социального обслуживания позволяет выявить, какие именно факторы сыграли ключевую роль в достижении конкретного результата, а какие оказались несущественными. По данным Института экономики города7, некоммерческие организации вполне могут конкурировать с муниципальными учреждениями социального обслуживания по уровню управленческой (контрактной) культуры, а также по качеству и результативности услуг.
4Аузан А.А. Общественный договор и гражданское общество // Мир России: социология, этнология. 2005. № 3.
5 Третий сектор - понятие, обобщающее в себе весь спектр существующих некоммерческих организаций.
6 Бодунген А.Ю. Как написать заявку на грант // Бюджетные и некоммерческие организации. 1997. № 9. С. 62-71; Баханькова Е.Р., Бодунген А.Ю., Боровых А.Э. Оценка проектов и программ // Школа управления НКО. М.: ЦПНКО, 2003. Алексеева О., Алексеева Е., Бодунген А. Слагаемые успеха некоммерческих организаций. М.: CAF - Россия, 1997. 79 с.
7 Чагин К. Что дает внедрение технологии заказа на социальное обслуживание // Человек и труд. 2003.
№ 12. С. 23-25.
Принципиальные изменения в социально-экономической ситуации в мире и обусловленные этим новые вызовы требуют теоретического осмысления их последствий для развития социальной сферы. В данных условиях особую актуальность приобретают способы и уровень удовлетворения социальных потребностей населения, а также цели и механизмы социальной политики. Это в полной мере относится и к России, где на повестке дня стоит задача формирования системы социальной защиты [11].
Анализ программ социальной поддержки в РФ в условиях кризиса
В РФ социальная поддержка как один из инструментов реализации государственной социальной политики получила законодательное оформление в 1 990-х гг. В связи с изменениями политических и социально-экономических условий в эти и последующие годы в стране активно развивалось законодательство, регулирующее предоставление социальной поддержки различным категориям граждан (семей). Расширялся перечень получателей социальной поддержки и условий их предоставления, сопровождавшиеся ежегодным ростом расходов бюджетной системы РФ.
На фоне происходящих изменений в России практически в неизменном виде сохранились два основных подхода, используемых при назначении и предоставлении социальной поддержки:
• заявительный подход, предусматривающий обращение граждан в уполномоченный орган за назначением социальной поддержки;
• категориальный подход, предусматривающий предоставление социальной поддержки законодательно определенным группам населения.
При этом объективные критерии отнесения тех или иных групп граждан к нуждающимся в социальной поддержке, назначение и цели преобладающей части мер социальной поддержки до сих пор законодательно не определены.
Недостаточно обоснованы размеры мер социальной поддержки, предоставляемых конкретным получателям. По мере развития системы социальной поддержки, начиная со второй половины 1990-х гг., в экспертном сообществе России, в значительной мере под влиянием Всемирного банка, стала находить широкое распространение точка зрения о необходимости внедрения в практику модели так называемой адресной социальной поддержки, предусматривающей учет нуждаемости ее получателей.
Целями такого решения, базирующимися на зарубежном опыте, были повышение как результативности социальной поддержки путем ее переориентации на бедные (малообеспеченные) слои населения, так и бюджетной эффективности. Призывы к повышению адресности социальной поддержки ослабевали в годы благоприятной экономической конъюнктуры и активизировались в периоды экономических кризисов в связи с ухудшением состояния бюджетной системы8.
Не только не упростила, но еще более осложнила ситуацию передача федеральных полномочий в области социальной поддержки субъектам РФ и направление бюджетам регионов для реализации этих полномочий межбюджетных трансфертов в форме субсидий и субвенций. «Самостоятельность» повлекла за собой расширение перечня категорий получателей социальной поддержки в субъектах РФ, появление новых региональных мер, которые в ряде случаев дублировали меры, определенные федеральным законодательством. Возникла значительная территориальная дифференциация условий, сроков предоставления и размеров социальной поддержки, далеко не всегда объективно обусловленная и порождающая вопрос о равенстве социальных прав граждан в региональном разрезе.
На этом фоне идея адресной социальной поддержки стала пользоваться в России все большим вниманием на государственном
8 Трубин В., Николаева Н., Палеева М., Гавдифаттова С. Социальная поддержка населения в зарубежных странах // Социальный бюллетень аналитического центра при Правительстве РФ. 2016. Вып. 6.
уровне - как в правительственных программах, так и в законодательстве.
Элементы адресности, предусматривающие учет доходов бенефициаров социальной поддержки, получили отражение в ряде законов, в том числе:
• в Федеральном законе от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»;
• в Федеральном законе от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»;
• в Федеральном законе от 29.12.2015 № 388-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости».
Ни в федеральном законодательстве, ни в иных нормативных правовых актах РФ понятия «адресность» и «нуждаемость» не определены. Не установлены и методические подходы к оценке нуждаемости и определению критериев адресности.
Установленный на федеральном уровне перечень мер социальной поддержки, предполагающих оценку нуждаемости реципиентов, продолжает носить ограниченный характер.
Достаточно широкие полномочия по предоставлению социальной поддержки, базирующиеся на принципе адресности с учетом нуждаемости реципиентов, предоставлены регионам в соответствии с федеральным законодательством. Однако в стране в целом, по данным субъектов РФ, не более 15% общего числа мер социальной поддержки предоставляется на основе оценки доходов, имущества и (или) нуждаемости в жилье.
Таким образом, можно констатировать ограниченность масштабов адресной социальной поддержки и низкие темпы ее внедрения в России.
Анализ программ социальной поддержки населения за рубежом
Социальная поддержка является одним из двух общепризнанных механизмов социальной защиты населения. Первым и основным является социальное страхование, предусматривающее предоставление в денежной или натуральной форме лицам, предварительно, до наступления риска, вносящим страховые взносы, пособий, финансируемых за счет этих взносов.
В отличие от социального страхования социальная поддержка предполагает предоставление органами власти индивидуумам (гражданам, резидентам) пособий в денежной или натуральной форме, финансируемых за счет бюджетов различных уровней, налогов или иных определенных законом источников (средства благотворителей, предпринимателей и пр.).
За рубежом признаны и применяются на практике две основные модели социальной поддержки:
• универсализм - модель предоставления социальных пособий всем гражданам (резидентам, домохозяйствам) без каких-либо ограничений при возникновении рисков и без оценки доходов и (или) материального состояния;
• целеполагание (англ. targeting) - модель предоставления социальных пособий гражданам (резидентам, домохозяйствам) на основе оценки их доходов и (или) материального состояния, при условии, что значения оцениваемых показателей находятся ниже определенного уровня, установленного законом. В РФ данная модель именуется принципом адресной социальной поддержки.
Используемый в России термин «адресность» является результатом не вполне точного первоначального перевода с английского языка термина targeting. Применение этого понятия в отечественных условиях, в том числе в нормативных правовых актах, некорректно и нецелесообразно не только с позиций лингвистики.
Все меры социальной поддержки предоставляются в России только лицам, имеющим конкретный адрес места жительства и указывающим его при подаче заявлений в составе иных персональных данных. С этой точки зрения принцип адресности уже охватывает всех реципиентов социальной помощи в РФ, и дальнейшее расширение его масштабов не только нецелесообразно, но и практически невозможно.
В этой связи представляется разумным изъятие термина адресность из правового оборота и его замена на более подходящий термин «целеполагание». По этой же причине в данной работе вместо термина «адресность» используется термин «целеполагание».
Внедрение модели целеполагания началось в 1980-х гг. как в развитых, так и в развивающихся странах. Многие меры социальной поддержки были изменены и стали предусматривать проверки материального положения, уровня доходов, характеристик социального статуса заявителей. Одновременно стали проводиться и до настоящего времени проводятся многочисленные исследования, направленные на выявление достоинств и недостатков двух моделей социальной поддержки.
Сторонники традиционного универсализма обращают внимание на затратность, недостаточную эффективность модели целеполагания, ее негативное влияние на достижение основополагающих целей социального государства. Противники универсализма в свою очередь указывают на то, что эта модель порождает значительные расходы, снижающие конкурентоспособность государства, при том что большая часть средств поступает не нуждающемуся меньшинству, а вполне обеспеченному большинству.
Отсутствие очевидных доказательств преимуществ рассматриваемых моделей социальной поддержки, их эффективности является причиной того, что большинство правительств зарубежных стран обычно используют их сочетание; при этом модель целеполагания используется в качестве одного
из инструментов повышения эффективности универсализма. Модели социальной поддержки реализуются посредством предоставления соответствую щих видов пособий: универсальных, целевых.
Помимо пособий социальная поддержка в зарубежных странах осуществляется путем предоставления различного рода налоговых льгот. В рамках социальной поддержки через систему налогообложения используются такие механизмы, как налоговый оклад и налоговый кредит.
Налоговый оклад - сумма налога, уплачиваемая плательщиком с одного объекта налогообложения (один из элементов налогообложения). Налоговый кредит -разновидность налоговой льготы, направленная на уменьшение налоговой ставки или окладной суммы. Предоставляется в различных формах, в том числе в виде скидки к доходу, подлежащему к уплате, либо в виде суммы, вычитаемой из подлежащего выплате налога, как правило в связи с тем, что налог уже был уплачен на один из элементов налоговой базы.
Говоря о моделях социальной поддержки, следует отметить отсутствие международных актов, регламентирующих используемую терминологию, цели, формы и условия ее предоставления.
Относительно целевых мер социальной поддержки учитываются нормы двух международных документов - Конвенции Международной организации труда № 102 и Европейского кодекса социального обеспечения, устанавливающие, что размер пособий определяется с учетом других (иных) средств получателей, что предполагает оценку этих средств.
Сходная норма относительно условий предоставления периодических выплат содержится в ст. 73 Европейского кодекса социального обеспечения (пересмотренного в 1990 г.), устанавливающей, что «их размеры могут быть пересмотрены, принимая во внимание иные средства получателей и их семей».
Учитывая значительный и возрастающий интерес в России к адресности социальной поддержки, то есть к модели целеполагания, в данной работе сделан акцент на анализе зарубежной практики ее реализации.
Проанализируем задачи применения модели целеполагания социальной поддержки. На фоне межстрановых различий, согласно публикациям зарубежных источников, выделяют три основных направления применения модели:
• обеспечение эффективного использования общественных ресурсов в условиях бюджетных ограничений;
• максимизация достижения результатов в сокращении (преодолении) бедности, достижении социального равенства;
• обеспечение поддержки электората.
Как можно судить по данным проанализированных открытых материалов и документов, полного достижения ни одной из декларируемых целей, ни их совокупности не удалось достичь ни в одной стране. Рассмотрим методы реализации модели целеполагания социальной поддержки.
Данная модель, предполагающая оценку потенциала индивидуума (семьи) и его соответствие установленным национальным законодательством требованиям, реализуется в зарубежных странах посредством различных способов, включающих в себя методы:
• оценки средств (means testing);
• балльной оценки (proxy means testing);
• категориальной оценки (categorical targeting);
• оценки местным сообществом (community-based method);
• географической оценки (geographic targeting);
• демографической оценки (demographic targeting);
• самооценки (самоидентификации) (self-targeting).
Метод оценки средств предусматривает определение (оценку), как правило, государственными (муниципальными) служащими средств - доходов, расходов и (или) активов, которыми располагает заявитель (индивидуум или домохозяйство), путем проведения интервью и сбора документальной информации. Предполагает введение и использование легко определяемых на основе имеющейся официальной информации пороговых значений доходов, расходов, активов.
Если собственные средства заявителя (семьи) оказываются меньше средней или иной законодательно установленной величины, они получают право на получение пособий. Механизм сопряжен с обработкой большого объема документов и предполагает наличие достаточно немалого числа государственных (муниципальных) служащих и доступность информации, подтверждающей сведения заявителя.
Средства, учитываемые при оценке, различаются по странам. В одних случаях учитывается только доход, в том числе от трудовой деятельности, от собственности, от вкладов в ценные бумаги и пр., в других -учитываются также движимые и недвижимые активы, в третьих - комбинация этих средств.
В рамках метода оценки средств в странах Организации экономического сотрудничества и развития используются различные базы.
При оценке средств наиболее распространено использование таких показателей, как семейный доход, налогооблагаемый семейный доход, валовый доход, прожиточный минимум. Используются и иные показатели:
• чистый доход (Польша);
• доход семьи относительно прожиточного минимума семьи (Чехия);
• семейный доход за вычетом взносов на социальное страхование (Мальта);
• установленный предел семейного дохода (Исландия);
• доход члена семьи, получающего меньше всех (Австрия).
При оценке из доходов в ряде случаев исключаются семейные (материнские) пособия (Бельгия, Финляндия, Франция), пособия по инвалидности (Дания, Финляндия), безработице (Польша) и др.
Различаются подходы и при оценке активов. В одних странах учитывается вся недвижимость, которая принадлежит заявителю, в других учитывается размер, превышающий установленный порог, например одна комната на человека в домохозяйстве (Бельгия), жилая площадь в расчете на одного члена домохозяйства (Дания, Венгрия), стоимость жилья (Португалия), наличие второго жилого помещения (Бельгия, Великобритания и др.).
Различаются подходы к оценке движимого имущества (стандартная мебель, домашняя техника, транспорт) - они учитываются полностью или избирательно, либо по полной или частичной (выше установленного порога) стоимости (Бельгия, Франция, Португалия). Движимое имущество в отдельных случаях полностью исключается при оценке, если оно удовлетворяет основные жизненные потребности (Румыния), либо исключается частично (Чехия, Германия). Имеются и иные исключения из оцениваемой стоимости:
• пособия, получаемые в рамках благотворительности;
• выплаты студентам;
• средства, связанные с трудовой деятельностью (поездки, обучение) и др.
Метод балльной оценки предусматривает предварительное установление и взвешивание различных пороговых значений баллов, устанавливаемых на основе ряда индикаторов, характеризующих экономический или социальный статус заявителя, уровень его благосостояния, или подушевых расходов домохозяйств.
Соотношение суммы баллов заявителя и их пороговых значений, определенных законом,
является основанием для определения права заявителя на пособие. Метод предполагает наличие исчерпывающей информации о благосостоянии заявителя, специальных методик и квалифицированного персонала. Ошибки применения связаны с точностью определения пороговых значений баллов, степени их корреляции с реальным уровнем благополучия (лишениями) заявителей.
Метод категориальной оценки предполагает отнесение лица или членов домохозяйств к конкретным социальным, демографическим или профессиональным группам населения, определенным законодательством в качестве нуждающихся в социальной помощи, например одинокие престарелые, безработные, инвалиды, дети, этнические группы и др. Ошибка применения связана с наличием в избранных категориях населения реально нуждающихся лиц.
Метод оценки местным сообществом предусматривает определение получателей социальных пособий группой местных жителей или их руководителем. Обычно применяется в рамках программ, реализуемых местными администрациями. При этом определяется только получатель, но не размер пособия. Метод наиболее эффективен в местностях с небольшим числом жителей. Ошибка применения может сопровождаться злоупотреблениями при распределении денежных средств, а также предоставлением социальной помощи лицам, не являющимся реально нуждающимися.
Метод географической оценки предусматривает, что бенефициарами социальной помощи являются все жители предварительно определенного района (местности, населенного пункта) с учетом уровня бедности (хронической) или иных рисков (подверженность землетрясениям, наводнениям и иным стихийным бедствиям). Точность применения метода зависит от наличия достоверных «карт бедности», базирующихся на четких экономических, социальных и иных критериях, в том числе оценивающих уровень благосостояния жителей. Отсутствие подобных карт способно привести к неэффективности
социальной помощи. Положительным моментом является простота администрирования.
Метод демографической оценки предусматривает определение получателя пособий с позиций е го с оотв е тс тв ия у станов ле нн ым демографическим характеристикам, например пол и (или) возраст. Эта схема сравнительно проста в администрировании. Ошибка применения может быть связана с тем, что демографические характеристики далеко не всегда связаны с социально-экономическим статусом бенефициара. По этой причине объективность отбора действительно нуждающихся в социальной помощи снижается.
Метод самооценки (самоидентификации) базируется на добровольных заявлениях индивидуумов (домохозяйств) о принадлежности к нуждающемуся в социальной помощи населению и о потребности в ее предоставлении (главным образом - в форме получения продуктов питания, пособий на лечение и пр.). Административные расходы в этом случае минимальны. Ошибка применения может быть связана с тем, что бенефициарами могут стать лица, не являющиеся бедными.
Методы оценки, избираемые правительствами в рамках модели целеполагания (избирательности, селективизма) социальной поддержки, предопределяются бюджетными возможностями государств, глубиной и распространенностью бедности, наличием административных и информационных ресурсов для практической реализации того или иного метода.
Выясним виды пособий, предоставляемых в рамках модели целеполагания социальной поддержки:
• пособия по безработице (Финляндия);
• пенсии по старости (Дания, Швеция, Норвегия);
• пенсии по инвалидности;
• пособия в связи с болезнью;
• семейные пособия (Великобритания и др.);
• долговременная социальная помощь пожилым, одиноким и др.
В рамках модели целеполагания социальной поддержки предоставляются пособия, направленные на компенсацию общепринятых социальных рисков (болезнь, безработица, старость, трудовые увечья, профессиональные заболевания, инвалидность, потеря кормильца и др.), дополняющие или частично заменяющие как пособия, предоставляемые в рамках социального страхования, так и выплаты, проводимые в рамках универсальной модели.
Результативность применения модели целеполагания социальной поддержки с учетом опыта зарубежных стран зависит от уровня ошибок, допускаемых в двух фазах процесса оценки:
• во время проектирования - погрешности при определении целевого населения, критериев соответствия, метода оценки;
• во время внедрения - просчеты при определении конкретных домохозяйств (индивидуумов), соответствующих установленным критериям, а также при отборе фактических получателей (бенефициаров).
В зарубежных источниках выделяют две группы ошибок, допускаемых при оценке различными методами:
• ошибки включения, которые могут быть оценены посредством такого показателя, как удельный вес бенефициаров социальных пособий, не соответствующих установленным критериям приемлемости;
• ошибки исключения, которые могут быть оценены посредством такого показателя, как удельный вес индивидуумов (домохозяйств), соответствующих установленным критериям приемлемости, но не получающих социальных пособий.
европейских странах, - достаточно высок, что можно проиллюстрировать на примере предоставления пособий семьям с детьми в ряде европейских стран (см. табл. 1).
Зарубежный опыт свидетельствует о том, что реализация модели целеполагания социальной поддержки сопряжена с рядом издержек (табл. 2):
• административные издержки - связаны с необходимостью затрат труда и иных ресурсов, в том числе денежных. Возрастают по мере расширения масштабов применения модели и уровня бедности в стране. Трудно реализуемы в странах с высоким уровнем теневой, неформальной занятости. Наиболее высоки при использовании метода оценки средств;
• политические издержки - связаны с утратой или снижением доверия общества, формированием негативного отношения к проводимой политике со стороны среднего класса;
• социальные издержки - связаны со снижением единства общества, ухудшением отношений, возникновением конфликтов между получателями и неполучателями социальной помощи;
• мотивационные (социально-психологические) издержки - связаны с ростом иждивенческих н а с т р о е н и й , опасностью потери желания выбраться из «ловушки бедности», утратой или снижением самооценок, изменением людьми своего поведения в стремлении стать или остаться адресатом социальных программ;
• личные (частные) издержки - связаны с транспортными расходами в связи с подачей заявлений о предоставлении социальной помощи; с упущенной выгодой, обусловленной участием в интервью, сбором (оформлением) необходимых документов, пребыванием в очередях, взятками и пр.
Уровень ошибок, допускаемых при Зарубежный опыт свидетельствует также об
реализации программ социальной помощи, определенных возможностях минимизации
базирующихся на методе оценки средств - (сокращения) ряда издержек, связанных с
одном из наиболее распространенных в осуществлением модели целеполагания
социальной поддержки. Эта реализация признается за рубежом эффективной, если ее издержки компенсируются за счет увеличения размеров пособий, получаемых целевыми группами, и (или) роста социального равенства.
Анализ количественных характеристик практики социальной поддержки за рубежом в условиях кризиса
Выясним динамику бюджетных расходов на социальную поддержку населения. Статистические данные свидетельствуют об устойчивом - даже в период мирового финансового кризиса - росте бюджетных расходов на предоставление мер социальной поддержки в странах Европейского союза (табл. 3), как в рамках модели универсализма, так и в рамках модели целеполагания.
При этом, как видно из приводимых данных, вторая модель отнюдь не является приоритетным направлением социальной поддержки в европейских странах и не имеет тенденции к развитию. Преобладающая часть бюджетных расходов приходится на меры социальной поддержки, предоставляемые без учета нуждаемости реципиентов, то есть в рамках модели универсализма.
Данные табл. 3 подтверждают вывод об отсутствии очевидных доказательств преимуществ (эффективности) какой-то одной модели социальной поддержки, что приводит к их одновременному использованию, взаимодополнению.
Выявим роль денежных трансфертов в социальной поддержке населения. В общем объеме бюджетных расходов стран Европейского союза на социальную поддержку в 2004-2012 гг. практически 2/3 (65-66%) приходилось на помощь, предоставляемую в форме денежных трансфертов. Доля расходов на помощь в натуральной форме (товары и (или) услуги) не превышает 1/3, хотя в абсолютном выражении бюджетные расходы на социальную поддержку в натуральной форме возрастают.
Более 90% денежных трансфертов в рассматриваемом периоде предоставлялось
без учета нуждаемости. Это подтверждают и объем, и структура бюджетных расходов в странах ЕС в целом на протяжении достаточно длительного времени.
Преобладание модели универсализма проявляется и на страновом уровне, на примере денежных трансфертов, предоставляемых без учета нуждаемости в рамках модели универсализма. Исключение составляют лишь Дания и Исландия, в которых все более активно используется модель целеполагания социальной поддержки. При этом, как показали проведенные расчеты, структура расходов на ту или иную модель социальной поддержки практически не связана с уровнями бедности в исследуемых странах.
Этот вывод подтверждается и при сопоставлении показателей удельного веса денежных трансфертов, предоставляемых с учетом нуждаемости, в процентах к ВВП, и показателей относительной бедности в зарубежных странах (табл. 4, 5). Это позволяет сделать вывод о том, что выбор той или иной модели социальной поддержки, в том числе модели целеполагания в зарубежных странах, проводится не столько с учетом уровня бедности населения, сколько с учетом иных факторов, в том числе политических (как следует из приведенных материалов). Достаточно слабая связь между сравниваемыми показателями наглядно видна на рис. 1.
Анализ предложений в сфере социальной поддержки населения в России
Применительно к РФ более перспективными с учетом специфики множества существующих и трудно переводимых на принцип адресности мер социальной поддержки являются:
• расширение сферы применения страховых инструментов при предоставлении социальной помощи;
• перевод в денежную форму и фиксация в нормативных правовых актах количественных, предпочтительно стоимостных, оценок мер социальной поддержки, предоставляемых в
форме услуг и (или) прав (преимуществ) на их предоставление;
• расширение сферы применения налоговых и кредитных инструментов в процессе социальной поддержки.
Вместе с тем в рамках уже реализуемых в РФ мер социальной поддержки, предусматривающих оценку доходов получателей, целесообразно использовать отработанные за рубежом технологии, в том числе направленные на минимизацию ошибок включения и издержек. Важны при этом:
• совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей отношения в области социальной поддержки населения. Это предусматривает определение базовых терминов (например, цели, задачи социальной поддержки и пр.), принципов и критериев, форм и минимальных стандартов предоставления социальной помощи, полномочий Федерации и ее субъектов в области социальной поддержки;
• построение методической базы организации социальной помощи, предусматривающей разработку и внедрение методических основ оценки (проверки) имущественной и финансовой обеспеченности заявителей (получателей мер социальной поддержки): методик учета имеющегося у семей (граждан) имущества и личного подсобного хозяйства, стоимостной оценки имущества и доходов, определения стоимости услуг и прав, предоставляемых в рамках социальной поддержки;
• создание организационной базы социальной помощи, предусматривающее формирование на всех уровнях управления, в первую очередь - в муниципальных образованиях, структур, наделенных полномочиями выявлять контингенты нуждающихся в поддержке, оценивать эту нуждаемость, определять соответствующие меры социальной поддержки и контролировать в дальнейшем их предоставление семьям (гражданам), а также располагающих кадровым потенциалом с надлежащими знаниями и квалификациями;
• разработка информационного обеспечения социальной поддержки, предусматривающая формирование механизмов контроля за обоснованностью назначения и оказания мер помощи.
Заключение
В результате анализа приведенных доводов можно выявить основные рекомендации к разработке системы целеполагания социальной поддержки населения.
1. Целеполагание в управлении социальной поддержкой является основным средством воздействия на ситуацию и реализации системного подхода.
2. Процесс определения целей социальной помощи и их согласования сложен. Специфика формирования и уточнения целей, построения их иерархии, доведения до соответствующего уровня конкретности и соблюдения принципа приоритетности -одна из важнейших задач управления.
3. Особое значение в целеполагании имеют стратегические цели, которые выражают долгосрочные и глобальные интересы общества, а потому являются генеральными.
4. Наиболее разработанным методом целеполагания является система процедур древа целей, в которой выстраивание замысла проводится путем последовательной декомпозиции главной цели на подцели по определенным правилам.
Очевидных доказательств преимуществ какой-либо из рассмотренных моделей социальной поддержки не выявлено, и большинство правительств зарубежных стран обычно используют их сочетание. Однако приоритетной схемой социальной поддержки в европейских странах является модель универсализма. Применение целеполагания носит ограниченный характер и не имеет тенденции к развитию.
Результаты анализа позволяют сделать выводы о целесообразности применения отработанных за рубежом технологий, позволяющих минимизировать ошибки включения и издержки, а также сформулировать
предложения по совершенствованию системы социальной поддержки в России.
За границей признаны и применяются на практике две основные модели социальной поддержки: универсализм и целеполагание. В РФ распространена вторая модель, именуемая принципом адресной социальной
поддержки. С учетом значительного и возрастающего интереса в России к адресности социальной поддержки и масштабных проблем, возникающих при определении критериев адресности, в данной работе проведен анализ целей, методов реализации, видов пособий, результатов и издержек модели целеполагания.
Таблица 1
Соотношение ошибок, допускаемых при предоставлении пособий семьям с детьми
Table 1
Percentage of errors in providing social benefits for families with children
Страна Ошибки исключения, % Ошибки включения, %
Польша 64 36
Венгрия 57 86
Болгария 90 92
Эстония 90 65
Источник: Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD. URL: http://oecdru.org/publics.html Source: Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD. Available at: http://oecdru.org/publics.html
Таблица 2
Возможности минимизации (сокращения) издержек, связанных с реализацией модели целеполагания социальной поддержки
Table 2
Options for reducing costs incurred for the model of setting social welfare goals
Издержки Средства сокращения
Административные Наличие оперативной и достоверной базы данных о доходах и расходах индивидуумов, их занятости, жилищных условиях и пр.
Политические Поддержка широкими слоями общества, предотвращение политических манипуляций в процессе оценки
Личные (частные) Четкая организация процесса оценки
Мотивационные (социально- психологические) Выбор объективных, обоснованных критериев оценки
Источник: Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD. URL: http://oecdru.org/publics.html Source: Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD. Available at: http://oecdru.org/publics.html
Таблица 3
Динамика бюджетных расходов на предоставление социальной поддержки в странах Европейского союза в 2004-2012 гг.
Table 3
Trends in budgetary spending for social support in the EU countries, 2004-2012
Показатель 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Расходы на социальную поддержку, 2 765,5 2 890,7 3 011,6 3 111,2 3 205,6 3 343,4 3 476,6 3 543,2 3 660,2
всего, млрд евро
То же, % к ВВП 25,4 25,4 25,1 24,5 25,1 27,7 27,6 27,3 27,7
Расходы на меры, предоставляемые 2 473,1 2 580,8 2 685,8 2 759,5 2 848,8 2 965 3 080,1 3 138,5 3 245,2
без учета нуждаемости, млрд евро
То же, % к ВВП 22,7 22,7 22,4 21,7 22,3 24,6 24,5 24,2 24,6
Удельный вес расходов на меры 89,4 89,3 89,2 88,7 88,9 88,7 88,6 88,6 88,7
социальной поддержки,
предоставляемые без учета
нуждаемости, %
Источник: данные статистической службы Евросоюза (Statistical Office of the European Community). URL: http ://ec.europa. eu/eurostat/publications
Source: Statistical Office of the European Community. Available at: http://ec.europa.eu/eurostat/publications Таблица 4
Динамика расходов на социальную поддержку в форме денежных трансфертов в странах Европейского союза в 2004-2012 гг.
Table 4
Trends in expenditures for social support in the form of financial payments in the EU countries, 2004-2012
Показатель 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Расходы на предоставление 1 834,2 1 907,3 1 907,6 2 029,4 2 086,4 2 174 2 254,7 2 298,5 2 383,4
социальной поддержки в форме денежных трансфертов,
всего, млрд евро
То же, % к ВВП 16,8 16,8 16,4 16 16,3 18 17,9 17,7 18
Расходы на меры, предоставляемые 1 679,7 1 747 1 798,3 1 837,8 1 893,2 1 967 2 038,2 2 077,6 2 158,3
без учета нуждаемости, млрд евро
То же, % к ВВП 15,4 15,4 15 14,5 14,8 16,3 16,2 16 16,3
Удельный вес денежных 91,6 91,6 91,4 90,6 90,7 90,5 90,4 90,4 90,6
трансфертов, предоставляемых без учета нуждаемости, %
Источник: данные статистической службы Евросоюза (Statistical Office of the European Community). URL: http ://ec.europa. eu/eurostat/publications
Source: Statistical Office of the European Community. Available at: http://ec.europa.eu/eurostat/publications
Таблица 5
Удельный вес денежных трансфертов, предоставляемых с учетом нуждаемости и относительной бедности населения, % к ВВП (2012 г. или последний доступный год)
Table 5
Specific weight of payments made on the means basis, and relative poverty of the population, percentage of GDP, 2012 or the latest year with available data
Страна Денежные трансферты, предоставляемые с учетом нуждаемости, % к ВВП Уровень относительной бедности, %
Ирландия 4,9 0,063
В еликобритания 2,8 0,105
Испания 2,7 0,14
Франция 1,8 0,081
Голландия 1,4 0,077
Португалия 1,2 0,13
Бельгия 1,1 0,102
Германия 1 0,084
Италия 1 0,127
Норвегия 0,9 0,081
Австрия 0,9 0,096
Греция 0,9 0,151
Швейцария 0,8 0,091
Финляндия 0,8 0,065
Дания 0,7 0,054
Швеция 0,3 0,09
Источник: Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD. URL: http://oecdru.org/publics.html
Source: Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD. Available at: http://oecdru.org/publics.html
Рисунок 1
Соотношение показателей доли в ВВП денежных трансфертов, предоставляемых с учетом нуждаемости, и показателей относительной бедности в зарубежных странах (2012 г. или последний доступный год)
Figure 1
A correlation of financial transfers provided on the means basis and relative poverty indicators against GDP in foreign countries, 2012 or the latest available year
Источник: Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD. URL: http://oecdru.org/publics.html Source: Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD. Available at: http://oecdru.org/publics.html
Список литературы
1. Романов П.В., Ярская-Смирнова Е.Р. Оценка эффективности деятельности учреждений социальной поддержки населения. М.: Центр социальной политики и гендерных исследований, 2007. 234 с.
2. Stein H. Social work administration / Social Work Administration: A Resource Book. New York: Association Press, 1971, pp. 24-25.
3. Weimer D.L., ViningA.R. Policy Analysis. Concepts and Practice. Prentice Hall, 1992.
4. PriestleyM. Adults Only: Disability, Social Policy and the Life Course // Journal of Social Policy, 2000, vol. 29, no. 3, pp. 421-439.
5. Кларк Дж. Неустойчивые государства: трансформация систем социального обеспечения // Журнал исследований социальной политики. 2003. Т. 1. № 1. С. 69-88.
6. Beresford P., Croft S. Service users' knowledges and the social construction of social work. Journal
of Social Work, 2001, vol. 1, iss. 3, pp. 295-316. doi: 10.1177/146801730100100304
7. Тихонова Н.Е. Феномен городской бедности в современной России. М.: Летний сад, 2003. 408 с.
8. Dominelli L. Social work. Theory and practice for a changing profession. Cambridge: Polity Press, 2004.
9. Римашевская Н. Либерализм и социальные гарантии в условиях переходной экономики // Проблемы теории и практики управления. 1999. № 1. С. 37-43.
10. Дарендорф Р. Современный социальный конфликт. Очерк политики свободы / пер. с нем. М.: РОССПЭН, 2002. 288 с.
11. Гавалиди К.Н. О необходимости развития методологических аспектов социальной защиты и поддержки населения с точки зрения экономической теории // Журнал правовых и экономических исследований. 2014. № 4. С. 211-216.
ISSN 2311-8768 (Online) Monitoring of Economic Processes
ISSN 2073-4484 (Print)
EVALUATING PROGRAMS FOR SOCIAL SUPPORT OF THE POPULATION IN THE UNFAVORABLE ECONOMIC ENVIRONMENT: RUSSIAN AND GLOBAL PRACTICES
Vladimir ^ TETUSHKIN
Tambov State Technical University, Tambov, Tambov Oblast, Russian Federation volodtetus@yandex. ru
Article history: Abstract
Received 11 October 2016 Importance The research examines programs for social support of the population, and Received in revised form evaluates them, considering the crisis.
7 November 2016 Objectives The research analyzes programs for social support of the population during
Accepted 17 November 2016 the economic crisis with respect to the Russian and global aspects.
Methods Using the systems methods, I examined contemporary global programs for social JEL classification: G18, H12, support of the population.
H71, I38, M31 Results The article analyzes programs for social support of the population and presents my
proposals for integrating international projects into the Russian practice. Conclusions and Relevance Foreign countries use the models of universalism and goalsetting and various implementation methods as part of national social welfare systems and social security. The prevailing part of budgetary spending is earmarked for social security of its recipients, no matter whether they need it or not, i.e. as part of the universalism model. European countries provide social security and spend public and local budgetary Keywords: social support, funds more than Russia does. That is why foreign countries use models of goal-setting and economy, population, crisis, assess recipients' income in this respect. The findings may prove useful for students and goal-setting teachers, commercial and public organizations involved into social welfare activities.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2016
References
1. Romanov P.V., Yarskaya-Smirnova E.R. Otsenka effektivnosti deyatel'nosti uchrezhdenii sotsial'noi podderzhki naseleniya [Evaluating the performance of social support institutions]. Moscow, Tsentr sotsial'noi politiki i gendernykh issledovanii Publ., 2007, 234 p.
2. Stein H. Social Work Administration. In: Social Work Administration: A Resource Book. New York, Association Press, 1971, pp. 24-25.
3. Weimer D.L., Vining A.R. Policy Analysis: Concepts and Practice. Prentice Hall, 1992.
4. Priestley M. Adults Only: Disability, Social Policy and the Life Course. Journal of Social Policy, 2000, vol. 29, no. 3, pp. 421-439.
5. Clarke J. [Unstable States: The Transformation of Welfare Systems]. Zhurnal issledovanii sotsial'noi politiki = The Journal of Social Policy Studies, 2003, vol. 1, no. 1, pp. 69-88. (In Russ.)
6. Beresford P., Croft S. Service Users' Knowledges and the Social Construction of Social Work. Journal of Social Work, 2001, vol. 1, iss. 3, pp. 295-316. doi: 10.1177/146801730100100304
7. Tikhonova N.E. Fenomen gorodskoi bednosti v sovremennoi Rossii [The phenomenon of urban poverty in modern Russia]. Moscow, Letnii sad Publ., 2003, 408 p.
8. Dominelli L. Social Work. Theory and Practice for a Changing Profession. Cambridge, Polity Press, 2004.
9. Rimashevskaya N. [Liberalism and social guarantees in the transitive economy]. Problemy teorii i praktiki upravleniya = Theoretical and Practical Aspects of Management, 1999, no. 1, pp. 37-43. (In Russ.)
10. Dahrendorf R. Sovremennyi sotsial'nyi konflikt. Ocherk politiki svobody [Der moderne soziale Konflikt. Essay zur Politik der Freiheit]. Moscow, ROSSPEN Publ., 2002, 288 p.
11. Gavalidi K.N. [On the need to develop methodological aspects of social security and support of the population in terms of the economic theory]. Zhurnal pravovykh i ekonomicheskikh issledovanii = Journal of Legal and Economic Studies, 2014, no. 4, pp. 211-216. (In Russ.)
