CC BY
295
ПРОБЕЛЫ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
№ 1
1.12. К ВОПРОСУ О СИСТЕМЕ ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Трофимов М.С., к.ю.н., доцент кафедры государственного и международного права
Ставропольский государственный университет
Местное самоуправление продолжает оставаться для России все еще новым социально-правовым явлением, даже несмотря на обширное законодательное регулирование и активные научные исследования в сфере местного самоуправления. Недостаточная определенность в некоторых теоретических вопросах организации и осуществления местного самоуправления, в том числе, связана с различной трактовкой местного самоуправления в нормативных правовых актах.
В соответствии со ст.3 Европейской хартии местного самоуправления 1985г., «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»1.
Конституция Российской Федерации 1993г. восприняла положения Европейской хартии местного самоуправления и на конституционном уровне закрепила право населения на местное самоуправление и признала местное самоуправление одной из основ конституционного строя (ст.3, 12,18, 130 и др.).
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г., местное самоуправление определялось как: «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» 2.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. местное самоуправление это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопро-
1 Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985г., ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998. №55-ФЗ // СЗ РФ.
- №36. - Ст. 4466.
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.1995. №154-ФЗ // СЗ РФ - 1995. - № 35. - Ст. 3506.; - 2005. - №30 (ч.1). - Ст.3108.
сов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»3.
Соответственно, и в науке муниципального права сформировалось несколько подходов к пониманию местного самоуправления:
- как основа конституционного строя;
- как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;
- как форма народовластия;
- как деятельность населения по решению вопросов местного значения;
- как одна из разновидностей социального управления;
- как институт гражданского общества.4
По нашему мнению разнообразие подходов к пониманию местного самоуправления диктует необходимость и разнообразия подходов к системе гарантий местного самоуправления.
В современной правовой науке гарантии прав и свобод принято определять как «условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану (защиту)».5
Абсолютно справедливой является точка зрения большинства ученых-правоведов о том, что отдельно взятая гарантия не способна обеспечить необходимый результат. Еще в 80-х годах XX века Н.В. Витрук указывал на то, что все гарантии «действуют не изолированно, а в тесном, неразрывном единстве, в систе-
ме».6
По нашему мнению, под системой гарантий местного самоуправления в Российской Федерации необходимо понимать совокупность объективно существующих и санкционированных государством условий и средств, благодаря которым и при помощи которых обеспечивается фактическая реализация и надежная защита местного самоуправления.
Гарантии местного самоуправления устанавливаются и обеспечиваются государством в лице органов государственной власти и их должностных лиц.
На сегодняшний день юридической наукой разработано несколько классификаций гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина, сходных по существу и различных по критерию классификации. Приведем две наиболее распространенные и обоснованные.
С.А. Авакьян предложил следующую классификацию гарантий «осуществления и охраны основных прав и свобод, исполнения обязанностей человека и гражданина» : материальные гарантии; организационные гарантии; духовные гарантии; юридические гарантии. В свою очередь, М.В. Баглай предложил классификацию «конституционных гарантий прав и свобод»8, основан-
3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6.10.2003г. №131-ФЗ // СЗ РФ. -2003. - № 40. - Ст. 3822.
4 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 1999. - С.12-13; Баранчиков А.В. Муниципальное право. - М., 2000. - С.36-43; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2001. - С. 89; Муниципальное право России /Отв. ред. Г.Н. Чеботарев.
- М.: Юристъ, 2005. - С.19; Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. - М.: Изд-во Эксмо, 2005. и др.
5 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. - М.: Наука, 1979. - С.194
6 Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. - М., 1985. - С. 38
7 Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т..
- М.: Юристъ, 2005. - Т.1. - С. 683 - 687.
8 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб-
ник для вузов. - М.: Норма, 2005. - С. 278 - 291.
Трофимов М.С.
СИСТЕМА ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ную на непосредственном действии норм Конституции РФ 1993 г., состоящую из общих гарантий прав и свобод человека и гражданина; конституционных гарантий правосудия.
Как видно, приведенные классификации специально разработаны для гарантирования субъективных прав и свобод личности. Их сходными чертами является наличие общих и специальных (юридических) гарантий.
В настоящей статье мы предлагаем рассмотреть систему гарантий местного самоуправления как права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения и как формы народовластия.
Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения представляет собой специфическое коллективное право, носителем которого является население. Основными чертами этого права являются: непринадлежность его человеку и гражданину, как индивидуальному носителю; невозможность его отчуждения населением (отказа от реализации права на
самоуправление)9; реализация этого права возможна частью населения муниципального образования.
По нашему мнению, реализация права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения происходит путем реализации гражданами РФ и иностранными гражданами (при наличии соответствующего международно-правового договора), проживающими на территории муниципального образования, субъективных прав, закрепленных в законодательстве России. Например, к таким субъективным правам относятся - избирательные права, право на участие в референдуме, право на обращения в органы публичной власти и т.д. Важным условием является реализация указанных прав в сфере организации и осуществления местного самоуправления (право избирать и быть избранным на муниципальных выборах, право на участие в местном референдуме, право на обращения в органы местного самоуправления и т.д.).
Считаем, что гарантирование права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения возможно через гарантирование реализации указанных выше политических прав граждан в сфере местного самоуправления. В таком случае, можно применять практически любую из существующих в современной отечественной юридической науке систему гарантий реализации прав и свобод личности.
Используя подход к местному самоуправлению, как форме народовластия, необходимо вести речь о формах осуществления местного самоуправления населением и формах участия населения в осуществлении местного самоуправления, закрепленных в главе 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г.
Следовательно, необходимо при помощи определенных средств гарантировать возможность проведения местного референдума, муниципальных выборов, голосования по отзыву депутата и иного выборного должностного лица местного самоуправления, народ-
9 См.: По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000. №15-П // СЗ РФ. - 2000. - №50. -Ст. 4943.
ной правотворческой инициативы, публичных слушаний и т.д.
Гарантии форм прямого волеизъявления в системе местного самоуправления будут отличаться от гарантий субъективных прав граждан при осуществлении местного самоуправления будут отличаться также, как субъективное право на участие в муниципальных выборах от самих муниципальных выборов - одной из форм осуществления населением местного самоуправления.
Предполагаем, что, используя оба подхода к пониманию местного самоуправления, можно применять следующую классификацию гарантий местного самоуправления.
1) Общие гарантии. Соответственно, к общим гарантиям местного самоуправления будем относить такие экономические, политические и духовные условия, которые обуславливают возможность нормальной реализации местного самоуправления, хотя и могут иметь к местному самоуправлению весьма косвенное отношение.
2) Специальные гарантии. Под специальными гарантиями предлагаем понимать совокупность правовых средств, установленных Конституцией РФ, федеральными закона и законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований для обеспечения надлежащего порядка организации и осуществления местного самоуправления.
3) Институциональные гарантии - совокупность государственных (федеральных и региональных) и муниципальных институтов, органов и учреждений, а также институтов общественного контроля и общественных организаций, обеспечивающих охрану и защиту местного самоуправления.
Существенная разница будет заключаться не в классификации гарантий для каждого из подходов к пониманию местного самоуправления, а в содержании гарантий.
Так, например, универсальной специальной (юридической) гарантией местного самоуправления является судебная защита.
Можно выделить следующие наиболее значимые дела, находящиеся в компетенции судов общей юрисдикции:
- оспаривание гражданами решений и действий органов государственной власти и их должностных лиц, нарушающих субъективное право личности на местное самоуправление;
- оспаривание органами местного самоуправления решений и действий органов государственной власти;
- разрешение споров о компетенции органов местного самоуправления между собой, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ.10
Видно, что в указанных группах дел охрана и защита местного самоуправления осуществляется на основе разных подходов к его пониманию.
10 См.: Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции в России. / Под ред. В.М. Жуйкова. - М.: ООО «Городец-издат», 2003. - Т. 2. - Т.6.
