CC BY
164
ИСТОРИЯ
Т. С. МИЛЮКОВА
старший преподаватель кафедры философии и истории Орловского государственного аграрного университета Тел. 8 910 267 21 86
К ВОПРОСУ О РОЛИ ЗЕМСТВ В ПРОВЕДЕНИИ СТОЛЫПИНСКОЙ АГРАРНОЙ РЕФОРМЫ
В статье анализируется участие земств в проведении столыпинской аграрной реформы: расширение правительством полномочий земств, отношение земских деятелей к реформе, проводимые самими земствами мероприятия. В статье использованы материалы Орловской губернии.
Ключевые слова: земства, столыпинская аграрная реформа, расширение компетенций, землеустройство, кредитование.
При проведении аграрной реформы в первых десятилетиях ХХ в. правительство немалую роль отводило земствам - сельским органам местного самоуправления, созданным «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» 1 января 1864 г. [3, Приложение].
Их создание было обусловлено трудностями при проведении аграрной реформы 1861 г., когда государство оказалось не в состоянии оказать должную помощь дворянству и крестьянам в перестройке жизни села на капиталистические рельсы. Государство отдавало земствам функции управления так называемыми «.. .’’несущественными” для него хозяйственными делами уезда и губернии» [7, 100]. К ведению вновь созданных органов относились дела народного образования, здравоохранения, обеспечение народного продовольствия, «прекращение нищенства», содержание благотворительных учреждений, тюрем, развитие местной промышленности и торговли, путей сообщения, страхование имуществ, ветеринарная служба, защита посевов от вредителей и др. [3, 175-177, 183-186]. Уездные и губернские земства не имели общероссийских, центральных органов и подчинялись местным губернаторам и министру внутренних дел. Их финансовая самостоятельность была весьма условна, т. к. основой этого вида деятельности являлись «... определенные земские сметы и расклады, составленные . по уездам и губерниям» [2,123], после одобрения их земским собранием эти документы «. представлялись на рассмотрение губернатора, который мог их опротестовать в двухнедельный срок» [2, 124].
Земства были представительными общественными органами, члены которых избирались от трех курий, разделенных по имущественному признаку. Своеобразием их состава стало преобладание дворянства, избираемого не только от крупных и средних землевладельцев, но также от малоимущих и
© Т.С. Милюкова
неимущих. Такое представительство объясняется тем, что выбирали лиц, известных своими деловыми и личными качествами, а именно дворяне были «на виду»; они же имели время для занятия общественными делами.
С самого начала своей работы, а затем при ускорении темпов реформирования села в 1880-х гг. земства занимались не только вопросами, непосредственно входившими в сферу их компетенции (например, помогали крестьянам налаживать сбыт продукции, разрешать споры и др.). После земской реформы 1890 г. эти органы внесли исключительно значимый вклад в дело распространения агрономического опыта, агрономического образования, улучшенных орудий труда, создавая опытные участки, поля, сельскохозяйственные выставки, помогая некоторым продолжить свое образование в крупных культурных центрах России.
Несмотря на изначальный запрет органам местного самоуправления заниматься политической деятельностью, в конце Х1Х - н. ХХ вв. появилось такое общественно-политическое течение, как земский либерализм: каждодневно занимаясь крестьянскими вопросами, вникая в сущность жалоб, земцы прониклись сочувствием к социальным низам, появилось стремление убедить власти в необходимости дальнейшего реформирования деревни.
Новый этап этого реформирования начался в период революции 1905-1907 гг. В то время крестьян могло удовлетворить, пожалуй, лишь кардиальное решение аграрного вопроса - передача ему всей или большей части помещичьей земли. Положения же столыпинской аграрной реформы были иными и крестьянство, не доверяя властям и не апробированным способам ведения хозяйства, сопротивлялось даже позитивным ее направлениям. В свою очередь, правительство, возглавляемое П. А. Столыпиным, с недоверием относилось к кре-
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
стьянам, к возможности проявления ими значимой хозяйственной инициативы (что доказала и практика проведения реформы 1906-1916 гг.).
И в этих условиях изменяется отношение государства к органам местного самоуправления как «малозначащим». С 1906 г. был издан ряд законов, указов, расширяющих их полномочия и финансовую самостоятельность. В документе «Главные начала преобразования земских и городских общественных учреждений» [4, 282-288] к компетенции земств были отнесены вопросы издания постановлений и правил по мелиоративным работам, по борьбе с оврагами и песками, охране лесов, по охотничьему и рыболовецкому промыслу. Им вменялся надзор за торговыми операциями, регулирование торговли семенами сельскохозяйственных растений, участие в учреждениях ссудно-сберегательных и крестьянских товариществ мелкого кредита, создание касс мелкого кредита, помощь в получении долгосрочных ссуд. Земства должны были принимать меры по обеспечению продовольствием сельских обывателей, по предотвращению спекуляции продукцией в неурожайные годы; производить страхование и заведовать страховым делом, обеспечивать пожарную безопасность. Расширялись и уточнялись действия земств в области ветеринарного обслуживания. Новые возможности давались этим органам и в деле развития путей сообщения, вплоть до заведования и надзора не только за земскими, но и за правительственными дорогами в данной местности, и до права объявлять реки, протекающие по частным владениям и пригодные для судоходства и сплава «реками общего пользования». Предусматривалось участие земств в развитии железнодорожного сообщения, телефонной и телеграфной связи и др. На осуществление этих мероприятий земствам давалось право на получение казенных средств. Им выделялись средства с подоходного налога, с недвижимого имущества, был отменен закон о пределах земского обложения.
Земствам отводилась важная роль в организации помощи, в первую очередь, крестьянам, пожелавшим вести хозяйство единолично. Особенностью же позиции земств в начале проведения аграрной реформы стало скептическое к ней отношение. Возможно, причина была «. в том, что земства, руководимые ка-детствующими политиками, были настроены крайне отрицательно к любым, даже полезным стране и народу делам правительства в духе тех высказываний в виттиевском совещании, что “пока у нас такое правительство, ничего полезного оно не сделает”» [6, 219]. Но пусть первоначально без энтузиазма, деятели земств по-прежнему добросовестно выполняли свою работу. Реформа буксовала: крестьяне неохот-
но выходили из общины, неохотно выделяли землю из общинной собственности, неохотно отправлялись на новые места, не хватало средств, имелись транспортные и др. трудности. Кроме того, юридическое оформление права частной собственности на землю и выделение средств на землеустройство, технику и т. д. нуждалось в подкреплении агрономическими знаниями: умением пользоваться техникой, владение приемами обработки земли и др. Распространение этих знаний приобрело значимые масштабы в 19071908 гг., а ведь практика земств в этой области имела место еще в ХІХ в. Потребовались циркуляры, обращения П.А. Столыпина к земцам с призывами к конкретным действиям. Так, начало активной деятельности земств в губерниях Черноземного центра России по проведению в жизнь реформы «... было положено рядом телеграмм. П.А. Столыпина, который при участии Главноуправляющего землеустройством и земледелием. объяснял важность участия местных органов в поддержке нововведений» [1, 150]. При этом особое внимание уделялось оказанию планомерной агрономической помощи. Главноуправляющий ГУЗиЗ (с 1908 г.) А.В. Кривошеин также стремился привлечь земства к оказанию агрономической помощи хозяйствам, выделившимся из общины. С этой целью он произвел государственное финансирование агрномических отделов земств. Например, в 1910 г. размер пособий земствам на эту работу составил 44% от общей суммы ассигнований на агрономическую помощь в районах землеустройства, в 1911 г. - 50%, в 1912 г. - 52% [6, 219]. Мероприятия по осуществлению реформы финансировались и государственными, и земскими органами, наблюдалась тенденция к постоянному увеличению финансовой помощи земств. Например, в Воронежской, Курской, Орловской, Тамбовской губерниях с 1899 по 1910 гг. земские ассигнования на сельское хозяйство выросли с 17,9 тыс. руб. до 761,9 тыс. руб.” [1, 145].
В период проведения реформы средства на нужды землеустройства в целом по стране «... выделялись по следующим основным направлениям:
1. на содержание агрономического персонала (агрономов, инспекторов, специалистов и агрономических старост);
2. на организацию прокатных станций сельскохозяйственных орудий, зерноочистительных пунктов;
3. на мероприятия показательного характера;
4. на снабжение единоличных владельцев сельскохозяйственными орудиями, семенами, удо -брениями путем выдачи ссуд и пособий на улучшение животноводства, организацию складов и т. д.;
5. на внешкольное распространение сельско-
ИСТОРИЯ
хозяйственных знаний» [1, 141-142].
Во всех названных мероприятиях земства принимали участие, особенно активное с 1910-1911 гг. Например, орловский губернатор С.С. Андриевский говорил, что «. постепенно землеустройство переходит в руки губернского и уездного земств» [1, 148]. Была введена земская Агрономическая организация, которая к 1910 г. имелась во всех земских губерниях, работали сельскохозяйственные Советы, агрономические совещания, центры, сельскохозяйственные отделы и общества. Земства проводили показательные мероприятия: создание опытных участков, полей, выставок, образцовых единоличных хозяйств, их смотров-конкурсов. Они устраивали прокатные пункты, семеноводческие учреждения, «питомники», снабжавшие крестьян бесплатно саженцами, создавали холодильные установки, участвовали в обследовании крестьянских хозяйств (и единоличных, и общинных), выясняли целесообразность перехода к той или иной форме ведения хозяйства (хуторам, отрубам), распространяли сельскохозяйственное образование, организовывали курсы и беседы, издавали брошюры, организовывали поездки крестьян и ходоков в разные районы страны с целью приобретения опыта, создавали семенные контрольные станции, помогали крестьянам в обзаведении улучшенными орудиями труда, инвентарем, оказывали ветеринарную помощь, проводили ветеринарное обследование, производили страхование скота, создавали артели по производству мясных и молочных продуктов и многое другое. Большое значение имела деятельность уездных и участковых агрономов, агрономов-практикантов, инструкторов. Например, к «.1910 г. на территории Черноземного центра России. на агрономической службе состояло 106 специалистов.» [1, 154]. А уже к 1914 г. агрономический персонал только одной Орловской губернии “. насчитывал 173 человека” [5, 88]. В 1913 г. в губернии “. имелось 83 показательных поля и 2117 показательных участков, а всего было израсходовано на сельское хозяйство 9828 руб. В 1915 г. оказалось израсходовано на агрономические мероприятия губернским земством 35688 руб, уездными земствами 34309 руб.” [5, 89]. На Орловщине в 1914 г. насчитывалось 214 прокатных станций и пунктов, действовали курсы по повышению агрономических и агротехнических знаний в 11 уездах, при этом половину расходов оплачивал Департамент земледелия, половину - уездные земства. С уменьшением числа рабочих рук в годы войны возросла необходимость в “. сельскохозяйственных машинах. Соответственно усиливается работа агрономов в кооперации, в частности в деле расширения поре-
бительских обществ, объединении их в приуездные бюро оптовых закупок.” [5, 91].
Большое значение имела деятельность земств по кредитованию крестьян. При переходе к хуторскому хозяйству на покрытие связанных с этим издержек указом от 15 ноября 1906 г. Крестьянскому банку разрешалось выдавать крестьянам ссуды под залог их земель. Но это было связано с большим числом формальностей и было неудобно для мелкого кредита. В его предоставлении большую роль сыграли земства. Своеобразен факт, что они оказывали помощь не только единоличникам, но и общинникам. И в 1906-1908 гг. издавались наказы и положения, облегчавшие мелкий кредит через местные государственные землеустроительные органы, земства и сельскохозяйственные общества, на деятельность которых стали оказывать большое влияние представители земств. Первоначально «размеры ссуды допускались в пределах, не превышающих 150 рублей на один двор, с условием возврата после льготного пятилетнего срока, в течение десяти последующих лет без начисления процентов и пени» [1, 140], а в случаях неблагоприятного экономического положения конкретных хозяйств разрешались безвозмездные ссуды, но не деньгами, а натуральной помощью (мелиоративные работы, техника, семена, хозяйственные постройки, скот и т. д.). «Всего же расходы правительства на землеустройство с 1906 по 1913 гг. составили чуть больше 100 миллионов рублей, из которых около 22 миллионов было отпущено на выдачу крестьянам ссуд и пособий. Однако. данные ассигнования. являлись явно недостаточными и составляли около 4% бюджетных средств, в то время как расходы на содержание полиции, например, были равны 8%, хотя, к чести правительственных органов, необходимо признать, что они. старались исправить положение, что находит подтверждение в количественном росте ассигнований из года в год» [1, 141]. Правительство и земства предоставляли ассигнования на нужды деревни примерно в половинном размере. Между губерниями средства распределялись, исходя из заявленных требований с мест и из количества мелких самостоятельных хозяйств. Но этого не хватало. Начало I мировой войны обусловило отток средств на нужды армии. Но даже в этих условиях земства наряду с государственными органами продолжали оказывать посильную помощь крестьянству, содействуя развитию кооперации, решению агрономических, экономических вопросов (например, сохраняя и создавая кассы мелкого кредита), распространяя знания и др. Но все это было уже весьма бессистемно. Несмотря на все усилия государственных и земских органов, дальнейшее проведение реформы
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
становилось невозможным в условиях кризисного состояния в экономической и политической сферах жизнедеятельности государства.
В свое время П. А Столыпин говорил, что для успешного проведения аграрной реформы России необходимо исключительно мирных двадцать лет, в течение которых все нужды ее внешней политики должны быть подчинены нуждам политики внутренней. Страна не получила этих лет мира.
Сначала смерть реформатора замедлила и без того невысокие темпы преобразований, затем вступление России в I мировую войну почти полностью прекратило их. Большевики, придя к власти, изменили аграрную политику государства, при этом земства были ликвидированы. Но положительный опыт деятельности земских органов самоуправления не остается без внимания до настоящего времени.
Библиографический список
1. Апалькова Ю.И. История деятельности государственных и земских органов по реализации аграрной реформы П. А. Столыпина. (На материалах Черноземного центра России). Воронеж, 1997.
2. Жукова Л.А. Взаимодействие властных структур и органов земского самоуправления в России. 18641917 гг. М., 2000.
3. Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999.
4. Столыпин П.А. Программа реформ. Документы и материалы. Т.1. М., 2003.
5. Пурисова Г.Ф. Исторический опыт земского самоуправления в России. 1866-1918 гг. (На материалах Орловской губернии). М., 1996.
6. Тюркавин В.Г. Великорусское крестьянство и Столыпинская аграрная реформа. М., 2001.
7. Чичерова И. А. Земское и городское самоуправление в России второй половины Х1Х в. (Историко-правовой анализ). М., 2000.
T.S. MILIUKOVA THE ROLE OF ZEMSTVO IN THE CONDUCTING ON STOLYPIN’S AGRARIAN REFORM
The article analyzes the participation in the conduct of zemstvo in putting into practice the Stolypin’s agrarian reform: expanding powers zemstvo by government, the attitude by the leaders of zemstvo to the reform, undertaken by the zemstvo activities. The article draws Orel.
Key words: Zemstvo, Stolypin’s agrarian reform, extension of competences, land-tenure, credit.
