CC BY
50
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
К ВОПРОСУ О РОЛИ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
ЗАКОНОПРОЕКТОВ В СИСТЕМЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
М.В. ЧЕИШВИЛИ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, подполковник полиции;
Е.В. ЧИРКОВ,
курсант факультета подготовки следователей Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматриваются некоторые проблемы состояния современного законодательства, а также раскрывается содержание правовой экспертизы как формы экспертного обеспечения законотворческого процесса. Анализируются порядок проведения правовой экспертизы и возможность его изменения в целях совершенствования качества законотворческого процесса.
Ключевые слова: качество законодательства России, законотворческий процесс, понятие правовой экспертизы, субъекты правовой экспертизы, порядок проведения правовой экспертизы.
THE ROLE OF THE BILLS LEGAL EXAMINATION IN THE SYSTEM OF IMPROVEMENT OF LEGISLATION
M.V. CHEISHVILI,
candidate jurisprudence, assistant professor of constitutional and municipal law at Moscow University Russian Interior Ministry, police lieutenant colonel;
E.V. CHIRKOV,
training faculty of the investigators Moscow University of Russian Ministry of Internal Affairs, cadet, police private
Annotation. This article reflects some problems of the modern state's laws, as well as reveals the contents of legal expertise, as a form of expert maintenance of the legislative process. The procedure of legal expertise and the possibility of its order changes are regarded as the way to improve the quality of the legislative process.
Keywords: quality of Russian legislation, the legislative process, the concept of legal expertise, the subjects of legal expertise, conduct legal expertise.
Согласно Конституцией РФ, смысл и содержание законов определяется правами и свободами человека и гражданина. Не в последнюю очередь реальная возможность воплотить в жизнь права, свободы и законные интересы зависит и от содержательных характеристик законодательства. Одни авторы называют их «качеством законодательства», другие «эффективностью», третьи говорят более абстрактно и пространно — «правовое качество».
В.В. Игнатенко раскрывает термин через триаду таких свойств, как: правовая легальность, инструментально-правовое качество, технико-юридическое качество. Ясно то, что «качество закона» не являет
собой однозначно понимаемую категорию, однако большинство авторов склонны раскрывать ее через схожие характеристики: соответствие Конституции и федеральному законодательству, отсутствие противоречий, содержательная полнота и соблюдение требований юридической техники.
Однако, не секрет, что внимание к результатам и качеству законотворчества обращают на самом высоком уровне. О необходимости более скрупулезной и выверенной работы в этом направлении говорит и Президент Российской Федерации, и председатели Государственной Думы и Конституционного Суда Российской Федерации соответственно.
№ 5 / 2014
Вестник Московского университета МВД России
67
HflK ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Логичным выводом сказанного является необходимость системного, комплексного и филигранного подходов к законодательному процессу. Поэтому справедливым будет высказывание, что качество законопроекта зависит и от экспертного обеспечения деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, т.е. от полноты и всесторонности проводимых юридических экспертиз.
На уровне федерального законодательства правовая экспертиза имеет косвенное закрепление. Так, на необходимость ее применения указывает п. 3 ст. 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Вместе с тем, дефиниций деятельности по правовой экспертизе законопроектов не установлено. Профессор В.И. Червонюк определяет правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов как научно-аналитическую деятельность специалистов, осуществляемую по поручению уполномоченных на то лиц, и направленную на определение соответствия проекта действующему законодательству и требованиям юридической техники.
Более развернутые, но неисчерпывающие положения о правовой экспертизе отражены в регламенте Государственной Думы Федерального Собрания. В ч. 2 ст. 112 данного регламента определен основной субъект правовой экспертизы — правовое управление аппарата Государственной Думы. Как установлено в этой же статье, экспертиза направлена на установление соответствия проекта закона Конституции РФ, ФЗ, основным отраслевым законодательным актам, а также на проверку полноты перечня актов федерального законодательства, требующих признания их утратившими силу, приостановления, изменения или принятия в связи с принятием данного законопроекта. Правовая экспертиза проводится неоднократно — перед каждым из трех чтений законопроекта. После принятия Федерального закона правовая экспертиза проводится должностными лицами прокуратуры и Министерства юстиции в рамках антикоррупционной экспертизы и мониторинга правоприменения соответственно.
Наряду с правовой экспертизой на всех уровнях нормотворчества широчайшее применение получила лингвистическая, антикоррупционная, финансовая, общественная, экологическая и иные виды экспертиз проектов нормативных актов. Несмотря на существенную экспертную поддержку законодательных процедур, очевидно, что предстоит многое сделать по улуч-
шению уровня правовой жизни в России. И в этой связи эффективным решением проблемы качества законодательства видится не в увеличении числа субъектов экспертной поддержки, а в совершенствовании самого формата данного вида правоотношений в законодательном процессе. Прежде всего, безусловно, важная и распространенная деятельность по правовой экспертизе требует более детального нормативного закрепления. Как минимум, — закрепление таких основных начал, как понятие, цели, принципы, задачи правовой экспертизы. Как максимум, — регламентация порядка и методик ее проведения. Кроме того, какой бы превосходной и глубокой не была исследовательская деятельность по анализу законопроекта, ее роль будет оставаться незначительной до тех пор, пока заключения экспертов не обретут императивный характер. В соответствии с положениями регламента Государственной Думы, для рассмотрения законопроекта обязательно лишь заключение правового управления как письменный документ, т.е. важен сам факт или форма, но никак не суждения специалистов. И поэтому теоретически возможно принятие закона при наличии прямых разночтений с Конституцией и действующим федеральным законодательством.
И, наконец, для обеспечения объективности и всесторонности правовой экспертизы законопроектов необходимо ее проведение в соответствии с принципом независимости. Иными словами, следует вывести обязанность проведения экспертизы законопроектов из ведения органов, осуществляющих их принятие, поручив это экспертам, которые не находятся в какой-либо зависимости от законодательных органов. Тем самым правовая экспертиза по своему духу будет приближена к законодательству об экспертной деятельности, а также будут созданы дополнительные сдержки для механизмов лоббирования.
С учетом сказанного, стоит отметить, что правовая экспертиза не может быть панацеей; в лучшем случае может называться только движителем, стимулом или фактором качественного законотворчества. Вместе с тем, ее влияние характеризуется как прямое, поскольку в процессе исследования и подготовки заключения может происходить правка не только отдельных слов, но целых предложений. И поэтому, значимость и важность правовой экспертизы не подвергаются сомнению, прежде всего, в связи с ее насущной необходимостью, а не только кровной связью с конституционным вопросом законодательного процесса.
68
Вестник Московского университета МВД России
№ 5 / 2014
