К вопросу о реформировании местного самоуправления Текст научной статьи по специальности «Право»

К ВОПРОСУ О РЕФОРМИРОВАНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, доцент РГГУ, РФ, г. Великий Новгород

E-mail: andreeva56@mail.ru

TO THE QUESTION OF THE REFORM OF LOCAL GOVERNMENT

Lybove Andreeva

candidate of juridical sciences, associate professor of Russian State Humanitarian

University, Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена проблемам реформирования системы местного самоуправления, определению путей и методов разграничения полномочий между уровнями местного самоуправления и особенностями нормотворческого процесса региональных органов государственной власти по регулированию вопросов местного значения.

ABSTRACT

The article is devoted to the problems of reforming the system of local self-government, identify ways and means for the distribution of competencies between levels of local government and law-making process, regional State authorities to regulate local issues.

Ключевые слова: законодательство; уровни местного самоуправления; система; полномочия; органы государственной власти.

Keywords: legislation; levels of local self-government system; the powers of the public authorities.

Процесс изменения, дополнения и уточнения общих принципов организации местного самоуправления, дальнейшее развитие финансовой состоятельной власти на местах требует совершенствования законодательства о местном

самоуправлении, в том числе норм Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ [2].

11.03.2014 г. в Государственную Думу РФ внесен проект федерального закона № 388095-6, которым вносятся изменения, как в построение структуры местного самоуправления, так и в определение переданных и собственных полномочий местного самоуправления [1].

Изменения и дополнения, внесенные на обсуждение в Государственную Думу РФ, носят комплексный характер, в том числе внесены предложения по совершенствованию механизма определения полномочий между различными уровнями местного самоуправления и порядок разграничения полномочий муниципальных образований. В частности, полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и не разграниченные между органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов, до их разграничения осуществляются соответственно органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если законом субъекта Российской Федерации не предусмотрено иное. Соответственно наличие полномочий предполагает должное финансирование каждого уровня местного самоуправления. Вместе с тем, для реализации полномочий необходимы не только средства, а и отдельные объекты — муниципальное имущество, переданное муниципальным образованиям для выполнения определенных полномочий. Проект предусматривает, что в связи с этим необходимо дополнить статью, согласно которой в собственности муниципальных образований может находиться имущество, необходимое для решения органами местного самоуправления иных вопросов, предусмотренных уставом соответствующего муниципального образования. Вместе с тем, придавая муниципалитетам широкие хозяйственные полномочия, возникает опасность злоупотребления этими полномочиями, использование их в интересах определенного круга лиц, коррумпированных чиновников.

За проблемой передачи полномочий и источников их финансирования следуют изменения в системе органов местного самоуправления, в частности, существующие пять видов муниципальных образований, пополнятся еще двумя: городским округом с внутригородским делением и внутригородским районом. Таким образом, будет реализована идея приближения местной власти к населению. Вместе с тем, выделение новых муниципальных образований неизбежно повлечет увеличения аппарата управления органов местного самоуправления, и наряду с сокращением депутатского корпуса (на уровне районов) приведет к увеличению численности работников органов исполнительной власти в системе местного самоуправления. В проекте федерального закона предлагается формировать представительные органы муниципальных районов только из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, установленной уставом данного муниципального района. Вместе с тем, если подразделения в структуре муниципального района получат статус юридического лица, то численность работников муниципалитета вырастет в несколько раз.

Кроме того, проект Федерального закона предусматривает внесение соответствующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ в связи с необходимостью решения органами местного самоуправления вопросов, не отнесенных к их компетенции Федеральным законом № 131-ФЗ, только в случае, если данные вопросы предусмотрены уставом муниципального образования. Таким образом, возрастает значимость основного нормативного правового акта муниципального образования любого уровня, а соответственно и порядок регистрации внесения изменений и дополнений в уставы муниципальных образований, порядок обсуждения изменений и дополнений уставов.

Проблемным является вопрос о наделении органов местной администрации правами юридического лица с подчинением их главе местной администрации. Требуется либо введение новой терминологии в гражданское законодательство, определение статуса «публичного юридического лица», а также установление механизма, который обеспечивал подчинение всех подобных органов местной администрации главе местной администрации, не устанавливая непреодолимых препятствий для такого подчинения. Соподчинение юридических лиц (органов местной администрации) влечет и солидарную ответственность главы муниципальной администрации и руководителя муниципального органа в системе местной администрации. В связи с чем, необходимо установить уровень вмешательства главы администрации в деятельность юридического лица, что предполагает коррупционность.

Проект федерального закона уделяет определенное внимание вопросам правового регулирования муниципальной службы, предполагая, что условия и ограничения для муниципального служащего могут быть урегулированы не только уставами муниципальных образований, но и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, что продолжит усилия по противодействию коррупции в муниципалитетах. Данная позиция представляется сомнительной, так как эти правовые акты ограничены в экспертном исследовании, и в отличие от уставов муниципальных образований не регистрируются в органах юстиции.

Таким образом, проект федерального закона об изменениях в 131-ФЗ о местном самоуправлении носит комплексный характер, сделает местные власти более состоятельными при принятии решений, одновременно не оказывает существенного влияния и не расширяет возможности для общественного контроля гражданами работы органов местного самоуправления и, в этом случае необходима дальнейшая нормотворческая работа по решению возникающих проблем.

Вместе с тем, основная задача любого нормотворческого органа заключается в обязанности издавать качественные, своевременные, а главное — эффективные законы. Понятия «законотворчества» и «нормотворчества» близки, но не идентичны друг другу, так как нормотворчеством занимаются и иные, в частности исполнительные органы власти, а если рассматривать органы местного самоуправления, как не относящиеся к системе органов государственной власти, то следует отметить, что значительный массив нормативных актов разрабатывается и принимает представительными и исполнительными органами местного самоуправления. Соблюдение процедур нормотворчества является одной из главных гарантий легитимности принимаемых нормативных актов. Регламенты, устанавливающие процедуры призваны в настоящее время обеспечить качество подготовки и одобрения правовых актов. В связи с чем, разработка процедурных правил представляет собой весьма важное, сложное и кропотливое дело. Формирование представительных органов местного самоуправления уровня муниципального района по принципу представительства в значительной степени понизит качество и уровень нормотворчества данных образований.

Автор подчеркивает, что передача определенных полномочий по регулированию системы местного самоуправления потребует от субъектов Российской Федерации подготовить и принять значительное количество нормативных актов. Следует учитывать, что в отличие от федерального процесса нормотворчества, на уровне субъекта федерации наблюдается усеченный нормотворческий процесс. В представительных органах власти в связи с наличием единственной палаты в органах законодательной власти субъектов, законотворческие процедуры значительно упрощаются, интересы местного самоуправления не учитываются.

Упрощенная система процедур представляется в системе органов местного самоуправления, однако, скорость принятия нормативных актов влияет на

качество нормативного материала, а также в определенных случаях приводит к отмене актов, не соответствующих федеральному и региональному законодательству. Взаимодействие депутатов различных уровней местного самоуправления с населением ни к коем случае не повлияет на скорость и качество принимаемых нормативных актов органов местного самоуправления.

Автор считает, что «нормотворческие эксперименты» противоречат условиям соблюдения конституционных прав человека и гражданина.

Нормативный акт является сложным законопроектом, в связи с чем, к его оценке привлекаются эксперты и специалисты различных областей знаний, сопряжённых с темой законопроекта. Любой проект требует лингвистической, криминологической, правовой и антикоррупционной экспертизы. После разработки законопроекта он вносится в соответствующий нормотворческий орган, что не сможет обеспечить муниципальное образование.

Таким образом, автор полагает, что следует указать на слабое развитие юридической техники российских нормативных актов, которая является не только препятствием в законодательном процессе, но и, что важно, существенно снижает качество и, как следствие, эффективность нормативных актов органов местного самоуправления. С этой проблемой можно бороться как путем компьютеризации самого нормотворческого процесса, так и путем создания электронных механизмов, способных подготовить текст нормативных актов и адаптировать к уровню местного самоуправления

Список литературы:

1. Проект федерального закона № 388095-6 от 11.03.2014 г. /[Электронный ресурс] — Режим дост.упа. — URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.05.2014)

2. Федеральный закон Российской Федерации от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» /[Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://base.consultant.ru/ (Дата обращения 20.05.2014).