CC BY
14DOI 10.47643/1815-1337_2023_4_90
К ВОПРОСУ О РАЗРАБОТКЕ ГОРОДОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ 1870 Г. ON THE ISSUE OF THE DEVELOPMENT OF THE CITY REGULATIONS OF 1870
ОЧИР-ГАРЯЕВА Ирина Калиновна,
кандидат юридических наук, доцент,
ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет им. Б.Б. Городовикова». 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, 11. E-mail: kalinovna7@yandex.ru;
КРЫЛОВА Елена Викторовна,
старший преподаватель,
ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет им. Б.Б. Городовикова». 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, 11. E-mail: a060mo08@mail.ru;
ЯТАЕВА Надежда Владимировна,
старший преподаватель,
ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет им. Б.Б. Городовикова». 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, 11. E-mail: yataeva_nv@mail.ru;
ЦЫМБАЛОВА Мария Алексеевна,
студентка направления «юриспруденция»,
ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет им. Б.Б. Городовикова». 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, 11. E-mail: rossiyskieludi1@gmail.com;
C-ГАРЯЕВ Роберт Викторович,
студент направления «юриспруденция»,
ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет им. Б.Б. Городовикова». 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, 11. E-mail: sgaryaev.robert@mail.ru;
OCHIR-GARYAEVA Irina Kalinovna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Kalmyk State University named after B.B. Gorodovikov. 358000, Republic of Kalmykia, Elista, Pushkin str., 11. E-mail: kalinovna7@yandex.ru ;
KRYLOVA Elena Viktorovna,
Senior Lecturer, Kalmyk State University named after B.B. Gorodovikov. 358000, Republic of Kalmykia, Elista, 11 Pushkin Street. E-mail: a060mo08@mail.ru;
YATAEVA Nadezhda Vladimirovna,
Senior Lecturer, Kalmyk State University named after B.B. Gorodovikov. 11 Pushkin str., Elista, Republic of Kalmykia, 358000. E-mail: yataeva_nv@mail.ru ;
TSYMBALOVA Maria Alekseevna,
student of the direction "jurisprudence", Kalmyk State University named after B.B. Gorodovikov. 358000, Republic of Kalmykia, Elista, Pushkin str., 11. E-mail: rossiyskieludi1@gmail.com;
S-GARYAEV Robert Viktorovich,
student of the direction "jurisprudence", Kalmyk State University named after B.B. Gorodovikov. 358000, Republic of Kalmykia, Elista, Pushkin str., 11. E-mail: sgaryaev.robert@mail.ru
Краткая аннотация: В XIX столетии при сохранении самодержавия законодателем активно применялась категория «общественное управление», подразумевавшая привлечение к решению вопросов местного значения отдельных социальных слоев населения соответствующей территории.
Abstract: In the 19th century, while maintaining autocracy the legislator actively used the category of "public administration", which meant involving certain social strata of the population of the corresponding territory in solving local issues.
Ключевые слова: городское самоуправление, сословия, городское хозяйство, сословный принцип, имущественный ценз.
Keywords: city self-government, estates, urban economy, estate principle, property qualification.
Для цитирования: Очир-Гаряева И.К., Крылова Е.В., Ятаева Н.В., Цымбалова М.А., С-Гаряев Р.В. К вопросу о разработке городового положения 1870 г. //Право и государство: теория и практика. 2023. № 4(220). С. 90-92. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_4_90.
For citation: Ochir-Garyaeva I.K., Krylova E. V., Yataeva N. V., Tsymbalova M.A., S-Garyaev R. V. On the issue of the development of the city regulations of 1870 //Law and state: theory and practice. 2023. No. 4(220). pp. 90-92. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_4_90.
Статья поступила в редакцию: 19.02.2023
В XVIII-XIX столетии понятие «самоуправление» в российском законодательстве не использовалось. В нормативных правовых актах XVIII в. по отношению к отдельным территориям употреблялся термин «управление»1. В XIX столетии на фоне существенных преобразований по демократизации местной публичной власти, но при сохранении самодержавия, законодателем активно применялась категория «общественное
1 См., например: «Учреждения для управления губернией Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. // Полное собрание законов Российской Империи (далее — ПСЗРИ). Собр. I. Т. XX. № 14392.
Теоретико-исторические правовые науки
управление»1, подразумевавшая привлечение к решению вопросов местного значения отдельных социальных слоев населения соответствующей территории.
Несмотря на отсутствие понятия «самоуправление» в отечественном законодательстве, многие теоретико-методологические положения о нем в России были сформулированы именно в XIX в., а точнее - в 1860-х гг., вследствие широкого распространения так называемой «общественно-хозяйственной» теории, в соответствии с которой структуры общественного управления наделялись самостоятельностью в решении вопросов местного значения2 (исходя из этого понятия «городское самоуправление» и «городское общественное управление» следует рассматривать в качестве двух равнозначных терминов).
Необходимость преобразования городского самоуправления в России была признана на высшем государственном уровне уже к середине XIX столетия. Тем не менее, в дореволюционной научной литературе встречается мнение о бесперспективности введения данного института в условиях российской государственности.
Так, А. И. Васильчиков отмечает, что отечественное законодательство выделяет город как отдельную среду, существенно отличающуюся от сельской местности своим бытом. По его словам, опыт Германии, Голландии, Франции и Италии интересен тем, что в этих странах города были действительно «крепко сплоченными союзами», возникнув еще в средние века «для обороны против феодальных владык». Вместе с тем опыт государственного управления России был наиболее близок к английскому: «вся земля признавалась государевой и между селом и городом не было различия»3.
В Российской империи городские сословия по существу своего быта ничем не отличались от сельских. В других же странах у разных представителей сословных групп было различное происхождение. Например, в Пруссии, личный труд, промыслы и торговля, добросовестно приобретенное имущество и нажитый капитал были главными основаниями почета горожан; а почетное владение, родовая знатность, наследственность имуществ - главными признаками благородства в среде сельской. Соответственно, в городах должности замещались преемственно, а обязанности по ним исполнялись пожизненно. В вотчинах же назначение на должности осуществлялось по родовому и наследственному принципам. Иными словами, должностной статус переходил к лицу вместе с правом владения по первородству. В России же даже основная часть городского рабочего населения имела постоянное место жительства в сельской местности. Фабричные заработки, извозный промысел, ремесла были для русского простолюдина дополнительным источником средств, который он отыскивал в городе в добавок к своему коренному земледельческому труду. Поэтому та часть городского населения, которая в других странах образовывала его корень, основную силу, поденщики, чернорабочие, в России принадлежала к сельским обывателям, которые имели свои основные интересы не в городе, а в сельской местности. Именно поэтому А. И. Васильчиков указывает на нежизнеспособность городского самоуправления в Российской империи4.
Данная позиция, во многом, подтверждается статистическими данными, приведенными Г. А. Джаншиевым. Автор указывает, что перед изданием Городового положения 1870 г. правительство приступило к изучению быта городов России. Из 595 городских поселений Европейской части страны только 1/6 часть их могла быть признана, по роду занятий жителей, чисто промышленными пунктами, а все остальные города -полупромышленными, полуземледельческими, либо чисто земледельческими или занимающимися отхожими промыслами. Причем последняя
-5
категория составляла половину всех городских поселений .
Наличие в России большого количества чисто земледельческих городов, отчасти, можно объяснить тем, что государство наделяло их статусом городской территории лишь по такому формальному признаку, как численность населения, общепринятому критерию для большинства европейских государств. Однако при этом не учитывалось, что густонаселенная территория - это признак, принятие во внимание которого было более обоснованным в зарубежных государствах в силу того, что там чуть ли не каждая деревня носила уже наполовину промышленный характер со своими полугородскими многоэтажными постройками. Следовательно, пункт, имевший несколько тысяч жителей, очевидно, усугублял этот характер и сомнений в его чисто городском облике быть не могло. В России же на данном историческом этапе можно было встретить многотысячные пункты, не имевшие почти ни одной городской постройки, где 9 из 10 жителей полностью посвящали себя сельскому хозяйству6.
На экономическом состоянии российских городов также сказывался низкий уровень доходов городских бюджетов. Главными среди местных налогов в XIX в. выступали поземельный сбор, замененный в 1823 г. налогом с недвижимой собственности, и сборы с торговой и промышленной деятельности.
Такая ситуация, отчасти, объясняется объективными социально-экономическими факторами. Рост многих городов замедлялся конкуренцией со стороны более мощных в экономическом плане «соседей». Так, соседство Санкт-Петербурга «тормозило» рост старинных Новгорода и Пскова. Аналогичным образом замедлялось развитие Владимира, Калуги, Серпухова и многих прочих городов Московской и соседних губерний, расположенных недалеко от Москвы. Росту Херсона и Николаева в значительной степени препятствовало их соседство с Одессой и т.д.7
Более позднее введение в действие единой для всей территории России системы органов городского самоуправления, по сравнению с крестьянским и земским, отчасти, объясняется такими факторами, как формальное действие Жалованной грамоты 1785 г.; распространение пе-
1 См., например: Именной указ от 13 февраля 1846 г. «О новом положении о общественном управлении С.-Петербурга» // ПСЗРИ. Собр. II. Т. XXI. Ч. 1. № 19721; Положение об общественном управлении города Одессы от 30 апреля 1863 г. // ПСЗРИ. Собр. II. Т. XXXVIII. Ч. 1. № 39565.
2 См.: Войтович В. Ю. Формирование местных органов власти в России (на материалах Удмуртской республики) // Вестник Удмуртского университета. Серия: Экономика и право. 2016. Т. 26. № 2. С. 76; Нардова В. А. и др. Петербургская городская дума 1846-1918: монография. СПб.: Лики России, 2005. С. 6.
3 См., например: Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. I. СПб., 1872 - С. 181, 182.
4 Там же. - С. 187, 188, 191 -193.
5 См.: Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ. М., 1896.- С. 508.
6 См.: Семенов-Тян-Шанский В. П. Город и деревня в европейской России: очерк по экономической географии. СПб., 1910. - С. 49.
7 См.: Скубневский В. А. Города России во второй половине XIX века. Барнаул, 2012. - С. 21.
тербургского Закона 1846 г. на Москву, Одессу и Тифлис; бюрократический консерватизм; распространение на Санкт-Петербург, Москву и Одессу в определенном отношении Положения о губернских и уездных земских учреждениях1.
Тем не менее, необходимость реформирования городского самоуправления на всей территории России, обусловленная указанными выше факторами, требовала соответствующих мер со стороны государства.
В 1862 г., когда было введено в действие Положение «Об общественном управлении города Москвы», Министерство внутренних дел приступило к разработке единого для всех городов России законодательства.
Цель начатого преобразования состояла в обеспечении социально-экономического роста городов и привлечении к делу управления городским хозяйством фабрикантов, купцов, представителей финансовых и торговых кругов. Вплоть до 1864 г. велись подготовительные работы с целью подготовки проекта положения: осуществлялся сбор всевозможных статистических данных о состоянии городского хозяйства России, обобщалась и анализировалась информация о зарубежном опыте городского самоуправления2. Однако осуществление реформы затянулось на 8 лет как ввиду смены главы министерства (вместо П. А. Валуева в 1868 г. был назначен Е. А. Тимашев), так и вследствие сложности подготовительных работ3.
Изначально в городах были учреждены особые комиссии, в состав которых вошли представители разных сословий. Большинство учрежденных комиссий (423 из 509) выступило против сословного начала в организации городского общественного управления. Именно поэтому правительство отказалось от первоначального замысла распространить петербургский Закон 1846 г. на все городские территории. Более того, в самом правительстве также были настроены критически по отношению к сословному началу в организации городского общественного управления. Министр внутренних дел П. А. Валуев по данному вопросу утверждал, что «все различия между людьми по рождению устарели», что «допускаются лишь различия по степени образования и, пожалуй, по степени достатка»4.
Большинство комиссий также высказалось за введение имущественного ценза с целью недопущения «разобщенности» городского населения. Отказ от сословного принципа в системе городского самоуправления во многом предопределялся всеобщим тогда неприятием сословной дифференциации общества, особенно после отмены крепостного права. Единственной возможной альтернативой сословному принципу тогда мог быть имущественный ценз, который и лег в основу нового закона.
Библиография:
1. Учреждения для управления губернией Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. // Полное собрание законов Российской Империи (далее — ПСЗРИ).
Собр. I. Т. XX. № 14392.
2. Именной указ от 13 февраля 1846 г. «О новом положении о общественном управлении С.-Петербурга» // ПСЗРИ. Собр. II. Т. XXI. Ч. 1. № 19721; Положение
об общественном управлении города Одессы от 30 апреля 1863 г. // ПСЗРИ. Собр. II. Т. XXXVIII. Ч. 1. № 39565.
3. Войтович В. Ю. Формирование местных органов власти в России (на материалах Удмуртской республики) // Вестник Удмуртского университета. Серия: Экономика и право. 2016. Т. 26. № 2. С. 76; Нардова В. А. и др. Петербургская городская дума 1846-1918: монография. СПб.: Лики России, 2005. С. 6.
4. Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. I. СПб., 1872 - С. 181-193.
5. Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ. М., 1896.- С. 508.
6. Семенов-Тян-Шанский В. П. Город и деревня в европейской России: очерк по экономической географии. СПб., 1910. - С. 49.
7. Скубневский В. А. Города России во второй половине XIX века. Барнаул, 2012. - С. 21.
8. Синькевич Н. А. Городское самоуправление Петербурга во второй половине XIX века (историко-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб.,
1997. - С. 12, 13.
9. Бойко Н. А., Бочаров А. В., Виноградов В. Ю. Городская реформа второй половины XIX века // Памятники российского права: в 35 т. Т. 17. М., 2016. - С. 44.
10. Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. - С. 24.
11. Головин К. Мои воспоминания. Т. I (до 1881 г.). СПб., 1908. - С. 158, 159.
References:
1. Institutions for the administration of the province of the All—Russian Empire" dated November 7, 1775 // The Complete Collection of Laws of the Russian Empire (hereinafter - PSZRI). Sobr. I. T. XX No. 14392.
2. Nominal decree of February 13, 1846 "On the new regulation on the public administration of St. Petersburg" // PSZRI. Sobr. II. Vol. XXI. Part 1. No. 19721; Regulations on the public administration of the city of Odessa of April 30, 1863 // PSZRI. Sobr. II. Vol. XXXVIII. Part 1. No. 39565.
3. Voitovich V. Yu. Formation of local authorities in Russia (based on the materials of the Udmurt Republic) // Bulletin of the Udmurt University. Series: Economics and Law. 2016. Vol. 26. No. 2. p. 76; Nardova V. A. et al. St. Petersburg City Duma 1846-1918: monograph. St. Petersburg: Faces of Russia, 2005. p. 6.
4. Vasilchikov A. I. On self-government. Comparative review of Russian and foreign zemstvo and public institutions. T. I. St. Petersburg, 1872 - pp. 181-193.
5. Dzhanshiev G. A. The Era of Great Reforms. M., 1896.- p. 508.
6. Semenov-Tyan-Shansky V. P. City and village in European Russia: an essay on economic geography. St. Petersburg, 1910. - p. 49.
7. Skubnevsky V. A. Cities of Russia in the second half of the XIX century. Barnaul, 2012. - p. 21.
8. Sinkevich N. A. City self-government of St. Petersburg in the second half of the XIX century (historical and legal aspect): abstract. dis. ... cand. jurid. St. Petersburg, 1997. - p. 12, 13.
9. Boyko N. A., Bocharov A.V., Vinogradov V. Yu. Urban reform of the second half of the XIX century // Monuments of Russian law: in 35 vol. t. 17. M., 2016. - p. 44.
10. Pazhitnov K. A. City and zemstvo self-government. St. Petersburg, 1913. - p. 24.
11. Golovin K. My memoirs. Vol. I (before 1881). St. Petersburg., 1908. - pp. 158, 159.
1 См.: Синькевич Н. А. Городское самоуправление Петербурга во второй половине XIX века (историко-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1997. -С. 12, 13.
2 См.: Бойко Н. А., Бочаров А. В., Виноградов В. Ю. Городская реформа второй половины XIX века // Памятники российского права: в 35 т. Т. 17. М., 2016. - С. 44.
3 См.: Пажитнов К. А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913. - С. 24.
4 См.: Головин К. Мои воспоминания. Т. I (до 1881 г.). СПб., 1908. - С. 158, 159.
