CC BY
5DOI 10.47643/1815-1337_2022_12_41
ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МОСКВЫ И САНКТ-ПЕТЕРБУРГА В КОНЦЕ XIX В.
ABOUT THE PECULIARITIES OF THE LEGAL REGULATION OF URBAN SELF-GOVERNMENT OF MOSCOW AND ST. PETERSBURG AT THE END OF THE XIX CENTURY
ОЧИР-ГАРЯЕВА Ирина Калиновна,
кандидат юридических наук, доцент
ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет им. Б.Б. Городовикова». 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, 11. E-mail: kalinovna7@yandex.ru;
МОНКУРОВА Алтана Олеговна,
студентка ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет им. Б.Б. Городовикова». 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, 11. E-mail: monkurova. altana@mail.ru;
АДЬЯЕВА Байра Алексеевна,
студентка ФГБОУ ВО «Калмыцкий государственный университет им. Б.Б. Городовикова». 358000, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Пушкина, 11. E-mail: adyaevab2002@gmail.com;
OCHIR-GARYAEVA Irina Kalinovna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor Kalmyk State University named after B.B. Gorodovikov. 358000, Republic of Kalmykia, Elista, Pushkin str., 11. E-mail: kalinovna7@yandex.ru;
MONKUROVA Altana Olegovna,
student of the Kalmyk State University named after B.B. Gorodovikov. 358000, Republic of Kalmykia, Elista, Pushkin str., 11. E-mail: mansurova. altana@mail.ru ;
ADYAEVA Bayra Alekseevna,
a student of the Kalmyk State University named after B.B. Gorodovikov. 11 Pushkin str., Elista, Republic of Kalmykia, 358000. E-mail: adyaevab2002@gmail.com
Краткая аннотация: в статье рассматриваются вопросы нового историко-правового осмысления организации и деятельности городского самоуправления крупнейших городов России.
Abstract: the article deals with the issues of a new historical and legal understanding of the organization and activities of urban self-government in the largest cities of Russia.
Ключевые слова: административно-политический статус, органы городского самоуправления, городское хозяйство, избирательная система, градоначальники.
Keywords: administrative-political status, city self-government bodies, city economy, electoral system, mayors.
Для цитирования: Очир-Гаряева И.К., Монкурова А.О., Адьяева Б.А. Об особенностях правового регулирования городского самоуправления Москвы и Санкт-Петербурга в конце XIX в. // Право и государство: теория и практика. 2022. № 12(216). С. 41-44. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_41.
For citation: Ochir-Garyaeva I.K., Monkurova A.O., Adyaeva B.A. About the peculiarities of legal regulation of urban self-government of Moscow and St. Petersburg at the end of the XIX century // Law and state: theory and practice. 2022. No. 12(216). pp. 41-44. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_41.
Статья поступила в редакцию: 12.11.2022
Москва и Санкт-Петербург как крупнейшие городские центры России, обладавшие особым административно-политическим статусом, выступали в качестве наиболее ярких примеров изменения социального облика городов после начала буржуазных реформ. Москва стала характеризоваться сочетанием многоэтажных жилых домов с торговыми, промышленными, банковскими учреждениями, а также с учреждениями социально-культурной направленности - больницами и учебными заведениями. Более оживленными становятся городские улицы, появляется общественный транспорт1. Несомненно, именно эти изменения, во многом, предопределяли законодательное закрепление за органами городского самоуправления соответствующих функций, отражавших основные направления их деятельности.
С другой стороны, полноценная реализация соответствующих функций структур городского общественного управления встречала на своем пути препятствие в виде необъятных объемов работы, которые возникали по мере развития города. Иными словами, органы городского самоуправления просто не успевали за темпами роста городской социально-экономической инфраструктуры.
Интенсивный рост городской территории за счет возникновения новых улиц на данном этапе был характерен и для Санкт-Петербурга. Исходя из этого, в отчете Санкт-Петербургского градоначальника за 1875 г. отмечалась необходимость усиления личного полицейского состава, совершенствования транспортной инфраструктуры (в том числе путем развития сети конно-железных дорог), а также реализации мероприятий по
1 См.: Романов А. А. Деятельность органов городского самоуправления по развитию социально-экономической инфраструктуры Москвы в последней трети XIX — начале XX вв.: дис. ...канд. ист. наук. М., 2010. - С. 19.
наименованию новых и переименованию уже существовавших столичных улиц. В середине 1870-х гг. в отношении соответствующих территорий был сформирован особый список, направленный градоначальником на рассмотрение Городской думы1.
В условиях очевидного усложнения городского хозяйства Городовое положение 1870 г. существенно расширило компетенцию структур городского самоуправления. Это было выражено, прежде всего, в том, что думы как представительные органы городского самоуправления получили право принятия нормативных актов по широкому спектру вопросов местного значения, т.е. актов, имевших обязательный характер и для городского населения, и для всех находящихся на территории города лиц и учреждений различной ведомственной подчиненности. Постановления дум перестали носить необязательный характер «приговоров городского общества». Эти акты фактически приобрели силу муниципальных актов, соблюдение и исполнение которых контролировалось городской управой2.
К основным предметам ведения городского самоуправления в соответствии с Законом 1870 г. относились следующие вопросы:
1) дела по устройству собственно городского общественного управления и по городскому хозяйству в соответствии с нормами Городового положения 1870 г.;
2) дела по внешнему благоустройству города: вопросы устройства города в соответствии с утвержденным планом, устройства и содержания улиц, площадей, тротуаров, мостовых, городских общественных садов, водопроводов, прудов, систем освещения и т.д.;
3) вопросы благосостояния городского населения: меры по обеспечению народного продовольствия, устройство рынков, меры в сфере здравоохранения, пожарной безопасности, развития промышленности, устройства кредитных учреждений и т.д.;
4) вопросы народного образования и устройства больниц, благотворительных заведений, музеев, театров, библиотек;
5) представление Правительству сведений и заключений по вопросам, касавшимся местных потребностей города и соответствующих ходатайств по этим предметам;
6) другие обязанности, возлагавшиеся на городское общественное управление законом.
Реализация соответствующих направлений деятельности проявлялась, прежде всего, в принятии обязательных постановлений городских дум.
Статьей 21 Правил 1872 г. для постановлений дум столичных городов и Одесской городской думы предусматривалось, что они вступали в силу по истечении не менее двух недель с момента опубликования.
В массиве соответствующих нормативных правовых актов Московской и Санкт-Петербургской городских дум значительную часть составляли акты, касавшиеся вопросов обеспечения безопасности в различных сферах городской жизни. Особое внимание, в частности, уделялось различным аспектам пожарной безопасности. Обязательные постановления, регулировавшие соблюдение противопожарных мер на фабриках, в сфере торговли, строительства, а также в быту, были приняты как в Москве3, так и Санкт-Петербурге4.
Среди иных вопросов общественной безопасности, урегулированных постановлениями столичных городских дум на данном историческом этапе, можно выделить обеспечение безопасности содержания домашних животных5, движения по городским водным объектам6, осуществления извозного промысла7.
Вместе с тем правовое регулирование многих вопросов общественного порядка осуществлялось органами административно-полицейского управления. При этом структуры административно-полицейского управления на практике осуществляли достаточно активное содействие органам городского самоуправления в решении широкого спектра проблем городского хозяйства. Их деятельность не ограничивалась обеспечением общественного порядка и безопасности.
Обобщая результаты исследования основных направлений деятельности органов городского общественного управления Москвы и Санкт-Петербурга по Городовому положению 1870 г., следует подчеркнуть, что эффективность функционирования указанных органов в значительной степени зависела от деятельности структур административно-полицейской власти. Функционал должностных лиц полиции в пределах соответствующих городских территорий не ограничивался обеспечением безопасности и общественного порядка. Они были фактически вовлечены в решение различных вопросов городского хозяйства, что обуславливалось отсутствием у структур городского самоуправления каких-либо полномочий по применению мер принудительного характера, которые могли бы способствовать полноценной реализации нормативных правовых актов, принимавшихся на уровне общественного управления.
1 См.: Всеподданнейший отчет С.-Петербургского градоначальника за 1875 г. СПб., 1876. - С. 17- 21.
2 См.: Семенов А. К. Городское самоуправление провинциальных городов России и задачи имперской модернизации в конце XVIII — начале XX вв. Липецк, 2005.- С. 98.
3 См., например: Постановления от 6-13 марта 1884 г. № 18 «О мерах предосторожности против пожаров на фабриках и заводах в г. Москве»; от 29 марта — 1 апреля 1883 г. № 36 «Об устройстве кровель»; от 8-12 марта 1885 г. № 24 «О постройке торговых галерей и пассажей»; от 7 марта 1889 г. «О местах, где не допускаются в Москве склады хлопка, о порядке хранения его на складах и об устройстве сих складов» (журн. № 9, ст. 12-84); от 5 апреля 1891 г. «О мерах предосторожности против пожаров при производстве в зданиях г. Москвы выжигания дымовых труб» (журн. № 10, ст. 6-90) // Сборник обязательных для жителей города Москвы постановлений Московской Городской Думы. М., 1896.- С. 19, 20-22, 25-32, 82-84, 88-90.
4 См., например: Постановление «О мерах предосторожности против пожаров на лесных и дровяных складах и о порядке хранения на них дров и лесных материалов» (Известия Городской Думы. 1883. № 29); «О складах, продаже и передвижении по улицам и водам столицы осветительного минерального масла и других легковоспламеняющихся жидкостей» Известия Городской Думы. 1890. № 5, 16) // Сборник обязательных постановлений С.-Петербургской Городской Думы. СПб., 1914. - С. 93-95, 100113.
5 См.: Постановление от 3 июня 1886 г. и 1 июля 1886 г. № 188 «О мерах к ограждению безопасности от домашних животных» // Сборник обязательных для жителей города Москвы постановлений Московской Городской Думы. М., 1896. - С. 51.
6 См.: Постановление С.-Петербургской Городской Думы 1874 г. «О судоходстве по городским С.-Петербургским водам и о содержании надводных сооружений» // Сборник обязательных постановлений, изд. С.-Петербургским Обер-Полицеймейстером и С.-Петербургскою Городскою Думою на основании 103 и последующих статей Городового Положения. СПб., 1882. С. 74-117.
См.: Постановление «О производстве извозного промысла, в городских омнибусах и других общественных каретах» (Известия Городской Думы. 1879. № 20, 26) // Сборник обязательных постановлений С.-Петербургской Городской Думы. СПб., 1914. С. 118-128; постановление от 31 октября 1878 г. № 99 «О мерах безопасности и порядке при движении по улицам» // Сборник обязательных для жителей города Москвы постановлений Московской Городской Думы. М., 1896. - С. 9-15.
В 80-е гг. необходимость реформирования системы городского самоуправления была признана в правительственных кругах. Уже в сентябре 1881 г. министр внутренних дел Н. П. Игнатьев представил Александру III доклад о необходимости начать разработку проекта реформ местных учреждений. Для этого была сформирована Особая комиссия для составления проектов местного управления под председательством статс-секретаря М. С. Каханова1.
В ходе работы совещания Комиссии, сформированного из ее членов, высказывались различные предложения, касавшиеся преобразования существовавшей системы городского общественного управления. Особое внимание было уделено вопросу о порядке проведения городских выборов. Несмотря на признание в ходе совещания трехклассной избирательной системы в целом обоснованной, было высказано мнение, подвергшее ее серьезной критике. В частности, было отмечено, что «способ выборов составляет главнейший недостаток» Положения 1870 г.
В рамках того же совещания также был затронут вопрос о составе городских избирателей. Было признано необходимым лишить права голоса лиц с так называемыми «фиктивными» цензами. Последовало предложение устранить от участия в голосовании приказчиков как торгующих «не на свое имя и обыкновенно не оплачивающих лично своих свидетельств»2.
Кроме того, совещанием было указано на то, что уклонение от выборов представителей «высших» сословий «зависит, в значительной степени, от преобладания в среде городских избирателей мелких промышленников и торговцев, преследующих обыкновенно свои узкие интересы». Решить данный вопрос предлагалось за счет устранения от городского управления соответствующих лиц. Целесообразность исключения данной категории горожан из числа избирателей в период подготовки новой городской реформы в целом мотивировалась также как необходимость лишения права голоса приказчиков. Во-первых, отмечалось, что доля участия их в платежах городских сборов ничтожна. Во-вторых, указывалось, что мелочный торг «легко может сделаться только фиктивным», в связи с чем сохранение избирательных прав за соответствующей
3
категорией торговцев несправедливо .
После подготовки проекта преобразования городского самоуправления в конце 1883 г. он был направлен на рассмотрение Особой комиссии. На данной стадии разработки нового закона об общественном управлении в городах обсуждение различных аспектов городского самоуправления продолжилось.
Помимо материалов Комиссии, были учтены отзывы и мнения губернаторов, сбор которых осуществлялся дважды в ходе разработки реформы: в 1883 (после подготовки проекта совещанием Комиссии) и 1890 гг. Большинство губернаторов высказались за ослабление влияния на выборы представителей торгово-промышленной сферы; четкое определение размера оценочного сбора, дающего избирательное право; исключение из числа избирателей плательщиков сборов по свидетельствам на мелочный торг; внесение вместо мелких торговцев в состав избирателей квартиронанимателей как наиболее образованных горожан. Тем не менее квартиронаниматели так и не получат избирательных прав, несмотря на позицию большинства губернаторов. Нерешенность этого вопроса следует связывать не столько с реакционной направленностью политики царизма, сколько с отсутствием четко разработанной системы налогообложения данной категории горожан4.
В результате принятия Городового положения 1892 г. существенно изменилась избирательная система, введенная после городской реформы 1870 г. Она предусматривала возможность участия в выборах для всех владельцев недвижимого имущества, без указания размеров его стоимости. Теперь же вводилась фиксированная сумма оценочного сбора с данного имущества за год: в губернских городах с населением свыше 100 тыс. человек — не менее 1500 руб. в год, в столицах — 3000 руб., в прочих губернских и уездных городах — не менее 1000 руб., а в остальных — не менее 300 руб. Кроме собственников недвижимого имущества, избирательное право было предоставлено купцам 1-ой и 2-ой гильдий, а в столицах — только купцам 1-ой гильдии (ст. 24). В результате по новому Закону избирательных прав была лишена основная масса представителей торгово-промышленной сферы. Не получила права голоса и городская интеллигенция, относившаяся к категории квартиронанимателей, не являвшихся собственниками.
Еще одним важным изменением, введенным Городовым положением 1892 г., было то, что трехразрядная избирательная система была упразднена, на смену ей пришло единое избирательное собрание.
Губернаторы и градоначальники по новому Закону получили право надзора не только за законностью, но и за правильностью действий органов городского общественного управления (ст. 11 Положения 1892 г.). Иными словами, зависимость органов городского самоуправления от системы административно-полицейской власти в результате принятия Городового положения 1892 г. не только сохранилась, но и, во многом, усилилась. Важно подчеркнуть, что в рассматриваемый исторический период Россия, по сути, оказалась в худшем положении, по сравнению со многими европейскими государствами, где правовое регулирование городского самоуправления было построено на более демократичных началах. Применительно к системе органов городского общественного управления, необходимо отметить, что в западноевропейских городах губернаторы следили лишь за тем, чтобы структуры городской власти не нарушали закона5. Следовательно, разница в правовой регламентации данного вопроса в Российской империи и за рубежом очевидна.
1 См.: Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. Политическая реакция 80-х - начала 90-х годов. М., 1970. - С. 217, 218.
2 ГАРФ. Ф. 586. Оп. 1. Д. 27. Л. 54.
3 ГАРФ. Ф. 569. Оп. 1. Д. 280. Л. 2.
4 См.: Бойко, Н. А. Городская реформа второй половины XIX века / Н. А. Бойко, А. В. Бочаров, В. Ю. Виноградов // Памятники российского права: учебнонаучное пособие: в 35 т. Т. 17 / под общ. ред. Р. Л. Хачатурова. — М. : Юрлитинформ, 2016. — С. 76.
5 См.: Михайловский А. Как лучше устроить городскую жизнь. М., 1906. - С. 29; Урушадзе В. О. Города, как центры промышленной, общественной и культурной жизни. Подольск, 1907.- С. 49.
Библиогра фия:
1. Романов А. А. Деятельность органов городского самоуправления по развитию социально-экономической инфраструктуры Москвы в последней трети XIX — начале XX вв.: дис. ...канд. ист. наук. М., 2010. - С. 19.
2. Всеподданнейший отчет С.-Петербургского градоначальника за 1875 г. СПб., 1876. - С. 17- 21.
3. Семенов А. К. Городское самоуправление провинциальных городов России и задачи имперской модернизации в конце XVIII — начале XX вв. Липецк, 2005.- С. 98.
4. Постановления от 6-13 марта 1884 г. № 18 «О мерах предосторожности против пожаров на фабриках и заводах в г. Москве»; от 29 марта — 1 апреля 1883 г. № 36 «Об устройстве кровель»; от 8-12 марта 1885 г. № 24 «О постройке торговых галерей и пассажей»; от 7 марта 1889 г. «О местах, где не допускаются в Москве склады хлопка, о порядке хранения его на складах и об устройстве сих складов» (журн. № 9, ст. 12-84); от 5 апреля 1891 г. «О мерах предосторожности против пожаров при производстве в зданиях г. Москвы выжигания дымовых труб» (журн. № 10, ст. 6-90) // Сборник обязательных для жителей города Москвы постановлений Московской Городской Думы. М., 1896.- С. 19, 20-22, 25-32, 82-84, 88-90.
5. Постановление «О мерах предосторожности против пожаров на лесных и дровяных складах и о порядке хранения на них дров и лесных материалов» (Известия Городской Думы. 1883. № 29); «О складах, продаже и передвижении по улицам и водам столицы осветительного минерального масла и других легковоспламеняющихся жидкостей» Известия Городской Думы. 1890. № 5, 16) // Сборник обязательных постановлений С.-Петербургской Городской Думы. СПб., 1914. - С. 93-95, 100-113.
6. Постановление от 3 июня 1886 г. и 1 июля 1886 г. № 188 «О мерах к ограждению безопасности от домашних животных» // Сборник обязательных для жителей города Москвы постановлений Московской Городской Думы. М., 1896. - С. 51.
7. Постановление С.-Петербургской Городской Думы 1874 г. «О судоходстве по городским С.-Петербургским водам и о содержании надводных сооружений» // Сборник обязательных постановлений, изд. С.-Петербургским Обер-Полицеймейстером и С.-Петербургскою Городскою Думою на основании 103 и последующих статей Городового Положения. СПб., 1882. С. 74-117.
8. Постановление «О производстве извозного промысла, в городских омнибусах и других общественных каретах» (Известия Городской Думы. 1879. № 20, 26) // Сборник обязательных постановлений С.-Петербургской Городской Думы. СПб., 1914. С. 118-128; постановление от 31 октября 1878 г. № 99 «О мерах безопасности и порядке при движении по улицам» // Сборник обязательных для жителей города Москвы постановлений Московской Городской Думы. М., 1896. - С. 9-15.
9. Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. Политическая реакция 80-х - начала 90-х годов. М., 1970. - С. 217, 218.
10. ГАРФ. Ф. 586. Оп. 1. Д. 27. Л. 54.
11. ГАРФ. Ф. 569. Оп. 1. Д. 280. Л. 2.
12. Бойко, Н. А. Городская реформа второй половины XIX века / Н. А. Бойко, А. В. Бочаров, В. Ю. Виноградов // Памятники российского права: учебнонауч-ное пособие: в 35 т. Т. 17 / под общ. ред. Р. Л. Хачатурова. — М. : Юрлитинформ, 2016. — С. 76.
13. Михайловский А. Как лучше устроить городскую жизнь. М., 1906. - С. 29; Урушадзе В. О. Города, как центры промышленной, общественной и культурной жизни. Подольск, 1907.- С. 49.
References:
1. Romanov A. A. Activity of city self-government bodies for the development of the socio—economic infrastructure of Moscow in the last third of the XIX - early XX centuries: dis. ...Candidate of Historical Sciences. M., 2010. - p. 19.
2. The most comprehensive report of the St. Petersburg Mayor for 1875 St. Petersburg, 1876. - P. 17-21.
3. Semenov A. K. Urban self-government of provincial cities of Russia and the tasks of imperial modernization in the late XVIII — early XX centuries. Lipetsk, 2005.- p.
98.
4. Resolutions of March 6-13, 1884 No. 18 "On precautions against fires in factories and factories in Moscow"; of March 29 — April 1, 1883 No. 36 "On the construction of roofs"; of March 8-12, 1885 No. 24 "On the construction of shopping galleries and passages"; of March 7 onethousandeighthundredeightynine "On the places where cotton warehouses are not allowed in Moscow, on the procedure for storing it in warehouses and on the arrangement of these warehouses" (Journal No. 9, articles 12-84); dated April 5, 1891. "On precautionary measures against fires during the production of chimney burning in buildings in Moscow" (journal. No. 10, art. 6-90) // Collection of mandatory resolutions of the Moscow City Duma for residents of the city of Moscow. M., 1896.- P. 19, 20-22, 25-32, 82-84, 88-90.
5. Resolution "On precautionary measures against fires in forest and wood warehouses and on the procedure for storing firewood and forest materials on them" (News of the City Duma. 1883. No. 29); "On warehouses, sale and movement of illuminating mineral oil and other flammable liquids through the streets and waters of the capital", Izvestia of the City Duma. 1890. No. 5, 16) // Collection of mandatory resolutions of the St. Petersburg City Duma. St. Petersburg, 1914. - pp. 93-95, 100-113.
6. Resolution No. 188 of June 3, 1886 and July 1, 1886 "On measures to protect safety from pets" // Collection of resolutions of the Moscow City Duma mandatory for residents of the City of Moscow. M., 1896. - p. 51.
7. Resolution of the St. Petersburg City Duma of 1874. "On navigation in the urban St. Petersburg waters and on the maintenance of surface structures" // Collection of mandatory resolutions, ed. by the St. Petersburg Chief of Police and the St. Petersburg City Duma on the basis of 103 and subsequent articles of the City Regulations. St. Petersburg, 1882. pp. 74-117.
8. The resolution "On the production of haulage, in city omnibuses and other public carriages" (News of the City Duma. 1879. No. 20, 26) // Collection of mandatory resolutions of the St. Petersburg City Duma. St. Petersburg., 1914. pp. 118-128; resolution of October 31, 1878 No. 99 "On safety measures and order when driving through the streets" // Collection of mandatory resolutions of the Moscow City Duma for residents of Moscow. M., 1896. - pp. 9-15.
9. Zaionchkovsky P. A. Russian autocracy at the end of the XIX century. Political reaction of the 80s - early 90s. Moscow, 1970. - pp. 217, 218.
10. GARF. F. 586. Op. 1. D. 27. L. 54.
11. GARF. F. 569. Op. 1. D. 280. L. 2.
12. Boyko, N. A. Urban reform of the second half of the XIX century / N. A. Boyko, A.V. Bocharov, V. Yu. Vinogradov // Monuments of Russian law: textbook: in 35 t. T. 17 / under the general editorship of R. L. Khachaturov. — M. : Yurlitinform, 2016. — P. 76.
13. Mikhailovsky A. How best to arrange urban life. M., 1906. - P. 29; Urushadze V. O. Cities as centers of industrial, social and cultural life. Podolsk, 1907.- p. 49.
