CC BY
63
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ
УДК 342.9 + 349.2
М. А. Бочарникова
К ВОПРОСУ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ В СФЕРЕ ТРУДОВЫХ И ИНЫХ НЕПОСРЕДСТВЕННО СВЯЗАННЫХ С НИМИ ОТНОШЕНИЙ
Исследуется проблема существования региональной дифференциации в сфере правового регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений. Автор подвергает критике норму статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации, предусматривающую особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников на федеральном уровне, и предпринимает попытку обосновать правомерность повышения законодателем конкретного субъекта Российской Федерации уровня трудовых прав и социальных гарантий отдельных категорий работников за счет средств регионального бюджета, а также установления для них дополнительных гарантий за счет указанных средств.
This article is devoted to the research of a problem of existence of regional differentiation in the sphere of legal regulation of labour relations and relations directly connected with labour. The author criticizes the norm of Article 6 of the Labour Code of the Russian Federation, providing an establishment without any exception of all peculiarities of legal regulation of work of separate categories of workers at a federal level, and makes an attempt to prove the legitimacy of an increase by the legislator of the concrete Subject of the Russian Federation of the level of labour rights and social guarantees of separate categories of workers at the expense of the regional budget, and also an establishment of additional guarantees for them at the expense of the specified means.
Согласно сложившимся теоретическим представлениям о разграничении полномочий между федеральным и региональными органами государственной власти в сфере трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений к компетенции федерального законодателя относится установление минимального уровня трудовых прав, свобод и гарантий работникам, который может быть повышен законодателем субъектов Российской Федерации за счет средств регионального бюджета, что позволяет учитывать специфические особенности (социально-экономические, географические, климатические), а также ис-
25
Вестник РГУ им. И. Канта. 2007. Вып. 9. Экономические и юридические науки. С. 25 — 31.
26
торические и национальные традиции конкретного субъекта Российской Федерации. Примеров региональных законов, улучшающих правовое положение работников, то есть расширяющих их трудовые права и гарантии, сегодня не так много. В частности, это законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие для работников конкретного региона дополнительные нерабочие праздничные дни. Так, согласно статье 2 закона Республики Башкортостан от 27.02.1992 года № ВС-10/21 «О праздничных и памятных днях, профессиональных праздниках и иных знаменательных датах в Республике Башкортостан» в указанном субъекте Российской Федерации соблюдаются нерабочие праздничные дни, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также объявлены нерабочими праздничными днями: 11 октября — День Республики — День принятия Декларации о государственном суверенитете Башкирской Советской Социалистической Республики; 24 декабря — День Конституции Республики Башкортостан; Ураза-байрам; Курбан-байрам. Даты проведения последних двух праздников ежегодно объявляются Правительством Республики Башкортостан не позднее чем за три месяца до их наступления. Представителям других конфессий в дни религиозных праздников по их просьбе администрации предприятий, учреждений и организаций предоставляют один дополнительный нерабочий день в счет ежегодного отпуска либо на других условиях по договоренности с работником. В Чувашской Республике 24 июня — день образования Чувашской автономной области — объявлен Днем Республики и установлен государственным праздником и нерабочим днем, что предусмотрено законом Чувашской Республики от 04.05.2000 года № 4 «О государственном празднике Чувашской Республики».
Вместе с тем буквальное толкование текста статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации не позволяет признать правомерность существования в субъектах Российской Федерации законодательных актов подобного характера. В части 1 указанной статьи предусматривается, что установление обеспечиваемого государством уровня трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников) относится к ведению федеральных органов государственной власти, а согласно части 2 органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права по вопросам, не отнесенным к ведению (курсив мой. — М. Б.) федеральных органов государственной власти. Это означает, что установление в региональном законодательстве более высокого уровня трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с предусмотренным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации допускается только тогда, когда такая возможность предоставлена региональному законодателю на основании специального указания, содержащегося в конкретном федеральном законе либо ином нормативном правовом акте федерального уровня.
Таким образом, региональные законодательные акты, предусматривающие расширение трудовых прав и социальных гарантий всех ра-
ботников данного региона1, изданные без соответствующего указания федерального закона формально должны быть признаны противоречащими федеральному законодательству о труде и рассматриваться не иначе как «вторжение» законодателя субъекта Российской Федерации в сферу ведения федерального законодателя.
Во избежание подобных перекосов представляется целесообразным предусмотреть в тексте статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации положение о том, что на федеральном уровне определяется лишь минимальный: уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам, который может быть повышен региональным законодателем за счет средств бюджета конкретного субъекта Российской Федерации. При этом необходимо особо подчеркнуть, что, признавая за субъектом Российской Федерации право на повышение уровня трудовых прав и социальных гарантий, едва ли правильно говорить обо всем комплексе гарантий, установленных трудовым законодательством. Например, закрепляя определенный порядок заключения, изменения и расторжения трудового договора, законодатель предусматривает целый ряд гарантий, защищающих работника от необоснованного отказа в приеме на работу, от незаконного перевода на другую работу и увольнения. Однако подобные гарантии не могут быть расширены на региональном уровне, поскольку, во-первых, «процедурные» вопросы могут быть урегулированы только федеральным законодательством о труде, а во-вторых, довольно сложно отыскать критерий, позволяющий определить, будет ли положение работника улучшено или ухудшено в результате изменения указанной процедуры. По-видимому, в статье 6 Трудового кодекса Российской Федерации следовало бы указать, что расширению подлежат только те трудовые права и гарантии, которые касаются условий труда (рабочего времени, времени отдыха, оплаты труда и т. д.). Подобное мнение уже высказывалось в юридической литературе [1, с. 565].
С проблемой возможности повышения законодателем субъекта Российской Федерации уровня трудовых прав, свобод и гарантий всем работникам данного региона тесно связана проблема возможности повышения в региональном законодательстве уровня трудовых прав и социальных гарантий, а также установление дополнительных гарантий отдельным категориям работников определенного субъекта Российской Федерации. Буквальное толкование текста статьи 6 не позволяет дать положительный ответ на вопрос о существовании такой возможности. Расширение региональным законодателем перечня существующих дополнительных гарантий отдельным категориям работников не допускается, поскольку обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников) определяется, как уже указывалось, на федеральном уровне. Предусмотреть дополнительные гарантии отдельным категориям работников законодатель субъекта Российской Федерации также не вправе, поскольку установление особенностей правового регу-
1Вышеназванные законы субъектов Российской Федерации относятся к числу именно таких законодательных актов.
28
лирования труда отдельных категорий работников отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти.
Для решения указанной проблемы необходимо в первую очередь определить, что в теории трудового права признается особенностями правового регулирования труда отдельных категорий работников и как это соотносится с нормами Трудового кодекса Российской Федерации.
В Трудовом кодексе Российской Федерации особенности регулирования труда определены как нормы, частично ограничивающие применение общих правил по тем же вопросам либо предусматривающие для отдельных категорий работников дополнительные правила (ст. 251 ТК Российской Федерации). Данное легальное определение вполне соответствует теоретическим представлениям о дифференциации правового регулирования трудовых отношений отдельных категорий работников, сложившимся в трудовом праве.
Впервые вопросы единства и дифференциации в трудовом праве были наиболее полно исследованы С. Л. Рабиновичем-Захариным, который, в частности, указывал, что «соотношение между общей и специальной нормой может проявляться в одной из следующих форм:
специальная норма составляет изъятие из общей нормы трудового законодательства в том смысле, что она признает отдельные условия неприменимыми в данной сфере отношений;
специальная норма дополняет общую норму в смысле установления добавочной гарантии или льготы;
специальная норма, не изменяя объема прав и обязанностей, установленных общей нормой, лишь приспособляет последнюю к данным специфическим условиям, детализируя порядок и методы ее применения» [2, с. 104].
Нормы-изъятия предусматривают, что определенные общие правила, установленные соответствующими правовыми нормами, не распространяются на отдельные категории работников. К числу таких норм относятся в первую очередь нормы, запрещающие или ограничивающие возможности применения общих правил в отношении конкретных групп работников. В качестве примеров можно привести нормы, запрещающие:
— применение труда лиц в возрасте до восемнадцати лет на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, на подземных работах, а также на работах, выполнение которых может причинить вред их здоровью и нравственному развитию (игорный бизнес, работа в ночных кабаре и клубах, производство, перевозка и торговля спиртными напитками, табачными изделиями, наркотическими и иными токсическими препаратами);
— переноску и передвижение работниками в возрасте до восемнадцати лет тяжестей, превышающих установленные для них предельные нормы;
— применение труда женщин на работах, связанных с подъемом и перемещением вручную тяжестей, превышающих предельно допустимые для них нормы;
— направление в служебные командировки, привлечение к сверхурочной работе, работе в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни беременных женщин;
— расторжение трудового договора по инициативе работодателя с беременными женщинами, за исключением случаев ликвидации организации и т. д.
Кроме того, норма-изъятие может устанавливать для отдельной категории работников особое правило, отличное от общего. Так, срок испытания при приеме на работу по общему правилу не может превышать трех месяцев. Для руководителей организаций и их заместителей, главных бухгалтеров и их заместителей, руководителей филиалов, представительств или иных обособленных структурных подразделений организаций специальной нормой предусматривается возможность установления более продолжительного испытательного срока, который не должен превышать шести месяцев, если иное не установлено федеральным законом (ст. 70 Трудового кодекса Российской Федерации). Еще один пример. Статьей 75 Трудового кодекса Российской Федерации установлено специальное правило в отношении руководителя организации, его заместителей и главного бухгалтера, согласно которому при смене собственника имущества организации новый собственник не позднее трех месяцев со дня возникновения у него права собственности имеет право расторгнуть трудовой договор с указанными категориями работников, в то время как трудовые отношения с иными работниками организации не могут быть прекращены по данному основанию.
Норма-дополнение устанавливает в отношении определенной категории работников дополнительное правило. В первую очередь это предоставление дополнительных преимуществ и гарантий, что обусловливается особыми обстоятельствами, связанными с выполняемой работой, с условиями, в которых осуществляется трудовая деятельность, либо с личностью самого работника. Цель установления такого рода преимуществ и гарантий заключается, во-первых, в компенсации воздействия неблагоприятных производственных и климатических факторов на здоровье работника и, во-вторых, в осуществлении мер повышенной социальной и правовой защиты отдельных групп работников, особо в этом нуждающихся (несовершеннолетних, женщин, инвалидов и т. д.). Примерами таких норм-дополнений могут служить:
— установление сокращенной продолжительности рабочего времени для работников моложе 18 лет, инвалидов I и II группы, работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, педагогических, медицинских и некоторых иных категорий работников;
— предоставление несовершеннолетним, инвалидам, педагогическим работникам и некоторым иным категориям работников удлиненных ежегодных основных отпусков;
— предоставление работникам, не достигшим 18-летнего возраста, дополнительных гарантий при расторжении трудового договора по инициативе работодателя, при привлечении к материальной ответственности;
29
30
— повышение размеров оплаты труда работникам, осуществляющим свою трудовую деятельность в условиях отклоняющихся от нормальных; [и т. п.].
К числу норм, устанавливающих дополнительные гарантии отдельным категориям работников, следует отнести и нормы, предусматривающие необходимость получения согласия в письменной форме и письменного ознакомления с правом отказа от работы, в отношении инвалидов, женщин, имеющих детей до трех лет, и некоторых иных категорий работников при привлечении их к работе в ночное время, к сверхурочной работе, к работе в выходные и нерабочие праздничные дни.
Следует особо подчеркнуть, что нормы, ограничивающие или запрещающие применение общих правил в отношении определенных категорий работников, сочетают в себе признаки норм-изъятий и норм-дополнений, поскольку по своему характеру представляют собой дополнительные гарантии, предусмотренные для этих работников.
Назначение нормы-дополнения сегодня не исчерпывается установлением добавочных гарантий и преимуществ отдельным группам работников, хотя именно таким образом трактовалось понятие данной разновидности специальных норм в юридической литературе прошлых лет [3, с. 30 — 31; 4, с. 85]. В отношении определенных категорий работников трудовым законодательством устанавливаются дополнительные правила, действующие наряду с общими, предусмотренными для всех работающих по трудовому договору, однако цель их — не повышение уровня гарантированности трудовых прав, а усиление меры ответственности за качество выполняемой работы, что обусловлено спецификой трудовой функции. Наиболее показательными примерами правил подобного рода может служить установление дополнительных оснований увольнения для некоторых категорий работников (руководителей организаций, педагогических работников и некоторых иных), а также иных, по сравнению с предусмотренными Трудовым кодексом Российской Федерации, видов дисциплинарных взысканий для отдельных групп работников (работников транспорта, работников организаций с особо опасным производством в области использования атомной энергии и некоторых других).
Безусловно, нормы, устанавливающие определенные ограничения прав для отдельных групп работников, то есть изъятия из общего правила, либо дополнительные правила, усиливающие меры ответственности за качество выполняемой работы, что обусловлено спецификой выполняемой трудовой функции (например, дополнительные основания увольнения или виды дисциплинарных взысканий для некоторых категорий работников), могут быть предусмотрены только на федеральном уровне, поскольку указанные особенности ухудшают правовое положение этих категорий работников по сравнению с остальными либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите.
Однако представляется не вполне логичным, что законодатель субъекта Российской Федерации не вправе решить самостоятельно вопрос об установлении в отношении отдельных категорий работников дополни-
тельных правил, предусматривающих повышение уровня их трудовых прав и социальных гарантий, либо предоставлении им дополнительных гарантий за счет средств регионального бюджета. Необходимо отметить, что на практике региональный законодатель в ряде случаев предусматривает дополнительные гарантии для определенных категорий работников. Весьма показательным примером установления дополнительных преимуществ отдельной категории работников может служить норма закона Курганской области от 26 декабря 1997 года № 93 «О библиотечном деле в Курганской области», предусматривающая начисление библиотечным работникам ежемесячных надбавок к должностным окладам по основной и совмещаемой должности за общий стаж работы в библиотеках, выплачиваемых за счет средств областного бюджета. Размер указанных надбавок при стаже от 2 до 5 лет составляет 10 % от должностного оклада, от 5 до 10 лет — 20 %, свыше 10 лет — 30 %. Кроме того, библиотечным работникам сверх ежегодного оплачиваемого отпуска предоставляется дополнительный: оплачиваемый отпуск за выслугу лет (при выслуге от 2 до 5 лет — 5 рабочих дней, от 5 до 10 лет — 10 рабочих дней, свыше 10 лет — 15 рабочих дней)2. Указанная норма, безусловно, повышает уровень трудовых прав определенной группы работников данного субъекта Российской Федерации, однако, учитывая правила, установленные статьей 6 ТК Российской Федерации, она должна быть признана противоречащей федеральному законодательству, что представляется не вполне обоснованным.
Полагаем, что в статье 6 Трудового кодекса Российской Федерации необходимо специально предусмотреть возможность регионального законодателя расширять за счет средств собственного бюджета трудовые права, свободы и гарантии, определенные на федеральном уровне, и устанавливать отдельным категориям работников дополнительные гарантии, улучшающие условия их труда.
31
Список литературы
1. Нуртдинова А. Ф. Трудовое законодательство: федеральный и региональный аспекты / / Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации: Сб. М., 2003.
2. Рабинович-Захарин С. Л. К вопросу о дифференциации советского трудового права // Вопросы советского гражданского и трудового права: Сб. М.: Изд-во АН СССР, 1952.
3. Левиант Ф. М. Нормативные акты, регулирующие труд рабочих и служащих. Л.: Изд-во ЛГУ, 1960.
4. Снигирева И. О. К вопросу об отраслевой дифференциации советского трудового законодательства // Советское государство и право. 1964. № 11.
Об авторе
М. А. Бочарникова — науч. сотр., Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
2 Выплата ежемесячных надбавок за общий стаж работы в библиотеках и предоставление дополнительных отпусков работникам библиотек предусматривается и в законодательстве некоторых других субъектов Российской Федерации.
