CC BY
66УДК 342.547
ХАРИТОНОВ И.К., АЛЕКСЕЕНКО А.М. К ВОПРОСУ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова: государственная служба, система государственной службы, государственный служащий, иные виды государственной службы.
В статье анализируются положения действующего законодательства, регулирующего организацию системы государственной службы в Российской Федерации. Отдельно исследуются проблемы, связанные с исключением из Федерального закона «О системе государственной службы в РФ» правоохранительной службы, как вида государственной службы. В статье формулируются предложения по дальнейшему совершенствованию видового разграничения государственной службы в Российской Федерации.
KHARITONOV, I.K., ALEKSEENKO, A.M.
TO THE QUESTION OF DIFFERENTIATION OF SEPARATE TYPES OF PUBLIC SERVICE IN THE
RUSSIAN FEDERATION
Keywords: civil service, civil service system, civil servant, other types of civil service.
This article analyzes the provisions of the current legislation governing the organization of the public service system in the Russian Federation. The problems related to the exclusion of law enforcement service as a type of public service from the Federal law "on the system of public service in the Russian Federation" are studied separately. The article formulates proposals for further improvement of the species differentiation of public service in the Russian Federation.
Проблемы разграничения различных видов государственной службы всегда имели важный характер, поскольку от их решения зависит эффективность деятельности государственного аппарата и сам правовой статус органов государственной власти. Остановимся более подробно на конституционном закреплении различных видов государственной службы. Рассмотрим, какие направления государственной службы закреплены в Конституции РФ.
В соответствии со ст. 114 Конституции [1] Правительство Российской Федерации:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
Такой набор полномочий во многом определяет направления деятельности государственного аппарата, обеспечивающего исполнение данных полномочий исполнительной ветви власти.
В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы» [2], выделяют государственную гражданскую службу, военную службу и иные виды государственной службы. Разграничивая три вида государственной службы, законодатель признает приоритет гражданской и военной службы. Все виды государственной службы регламентируются специализированным законодательством, что предполагает возможность
модификации и видоизменения различных видов государственной службы сообразно целям и задачам, стоящими перед ними. Правоохранительная служба исключена из данного перечня и отнесена к иным видам государственной службы. Такая законодательная конструкция обусловлена рядом причин. Во-первых, это обусловлено разночтениями позиций правоохранительных органов и Генпрокуратуры России в сфере определения правового положения государственных служащих правоохранительных органов, регламентации единого порядка прохождения государственной службы. Кроме того, различия обусловлены и дифференциацией социальных гарантий, различным уровнем материально - технического обеспечения, денежного довольствия и др. Во - вторых, это вызвано отсутствием единых понятий и терминов в сфере правового регулирования правоохранительной службы.
Согласно точке зрения С.П. Матвеева, имеются существенные различия между функциями и задачами правоохранительных органов. На сегодняшний день нет и не может быть единой системы правоохранительных органов, чтобы разработать для них общий закон и потому формирование и выделение, как одного из видов государственной службы, правоохранительной службы - невозможно [3, с. 135]. На наш взгляд, данная позиция является спорной. Статус государственного служащего того или иного вида государственной службы зависит от сферы деятельности и особенностей прохождения службы. Так, если это военная служба, то военнослужащий, выполняя свои функции, будет связан определенными условиями и правилами прохождения службы. Выделяя в отдельную группу «иные виды государственной службы» законодатель тем самым признает их идентичность и схожесть.
Исчезновение понятия «правоохранительная служба», по мнению авторов, не позволяет в полной мере учитывать специфику данного вида государственной службы. Это прослеживается и на примере службы в органах внутренних дел, которая представляет из себя вид государственной службы, связанный с охраной общественного порядка и обеспечением общественной безопасности. Соответственно, учитывая особый порядок прохождения службы в органах внутренних дел и особую значимость целей и задач, стоящих перед органами внутренних дел, представляется целесообразным выделение данного вида службы в отдельную категорию. При этом следует отметить, что наступил период видовой и содержательной дифференциации правового статуса государственных служащих. Основные элементы правового статуса гражданского государственного служащего начинают адаптироваться к конкретным видам государственной службы, ее функциям и требованиям. Если, первоначально, правовой статус гражданского государственного служащего и других государственных служащих, во многом законодательно регулировался сходными нормами, то сейчас действующее законодательство вырабатывает особые механизмы, термины и т.п., характеризующие особенности правового статуса конкретных групп служащих.
Логично возникает вопрос - если будут возникать противоречия между нормами, регулирующими статус гражданского служащего и военнослужащего, какие нормы будут применяться? - Я думаю, что ответ очевиден. Конечно - специальными нормами. Однако при этом, как следует из отдельных норм, в случае возникновения коллизий и пробелов в законодательстве, будут применяться общие положения о гражданской службе. Это отражает единство государственной власти в стране и единство требований к государственным служащим.
Безусловно, правовой статус государственного служащего «произрастает» из норм Конституции, которые регулируют правовой статус личности, поскольку любой государственный служащий - это прежде всего человек, который занимается особым видом трудовой деятельности. Соответственно, приобретая подобный статус, данные лица добровольно принимают на себя ограничения и запреты, закрепленные государством. Существующая система государственной службы не всегда отвечает демократическим ценностям, поскольку корпоративная культура, государственный контроль заставляют чиновника жить по государственным правилам, зачастую игнорируя интересы простых граждан. Толкование Конституции РФ позволяет говорить о дифференциации правового регулирования различных видов государственной службы. Конституция РФ отдельно
188
закрепляет отдельные аспекты военной службы и государственной гражданской службы. При этом государственная служба в органах внутренних дел не упоминается в Конституции. С другой стороны, задачи охраны общественного порядка и обеспечения общественного порядка выступают одним из главных направлений деятельности органов государственной власти и реализуется на федеральном уровне. Также особо регламентируются меры государственного принуждения, реализуемые органами внутренних дел.
Однако среди ученых и практиков нет единства мнений относительно наличия в Российской Федерации сформировавшейся правоохранительной системы, базирующейся на единых принципах и нормативно-правовой базе.
Одновременно, согласно п. 3 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», государственная служба иных видов представляет из себя государственную службу федерального уровня. В соответствии с п. 2 ст. 8 данного Федерального закона, предусматриваются должности государственной службы иных видов. Кроме того, согласно п. 1 ст. 9, типовые должности федеральной государственной службы иных видов включаются в Реестр должностей федеральной государственной службы [4]. Следовательно, на уровне закона правоохранительная служба, как отдельный вид государственной службы, исключен из системы государственной службы.
Таким образом, иные виды государственной службы будут регламентироваться большим количеством нормативных правовых актов: Федеральным законом «О полиции» [5], Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [6], Федеральным законом «О службе в таможенных органах» [7], Федеральным законом «О прокуратуре» [8] и др.
Вышеуказанные положения вызывают множество споров. Следует признать, что данная законодательная конструкция носит во многом неопределенный характер и вызывает больше вопросов, чем ответов. По мнению В.М. Бакуна, подобная позиция законодателя вызывает больше вопросов, чем ответов и содержит в себе следующие недостатки: 1) отсутствует единые законодательные акты, которые бы регулировали прохождение правоохранительной службы и основы правового статуса государственного служащего правоохранительных органов; 2) отсутствует детальная структура правового статуса государственного служащего правоохранительной службы, не смотря на то, что это возможно путем, например, закрепления прав и обязанностей государственного служащего в одной статье; 3) широкое использование большого количества бланкетных норм, размытость некоторых формулировок, что затрудняет реализацию положений действующего закона.
В качестве примера можно привести закон «О прокуратуре», в котором право на отставку содержится в главе, посвященной основаниям прекращения государственной службы в органах прокуратуры. Обязанности сотрудников прокуратуры рассредоточены по различным частям закона: в статье, регулирующей принесение присяги, обеспечении форменным обмундированием. Реализация отдельных прав ставится в зависимость от какого-либо условия. Например, многие права вытекают из факта наличия служебного удостоверения сотрудника прокуратуры [9, с. 56].
Исходя из вышеизложенного, следует конкретизировать понятие «государственная служба иных видов». Причем сделать это необходимо в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Существующая в настоящее время противоречивость в понимании «иных видов государственной службы» вызывает разнородность правового регулирования различных видов государственной службы. Например, это касается законодательства, регламентирующего государственную службу в органах внутренних дел, службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Федеральной службы исполнения наказаний, службу в федеральной противопожарной службе МЧС России, службу в таможенных органах; служба в органах Государственной фельдъегерской службы РФ; служба в органах Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков; служба в органах прокуратуры.
Исходя из вышеизложенного, считаем целесообразным дополнить Федеральный закон «О системе государственной службы в РФ» статьей 2.1, которая конкретизирует содержание категории «иные виды государственной службы», выделив в отдельный вид государственную службу, связанную с правоохранительной деятельностью и правоохранительную службу.
Литература и источники
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2. Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации»//СЗ РФ. 02.06.2003, N 22, ст. 2063.
3. Матвеев С.П. Система государственной службы: проблемы развития и совершенствования // Вестник Воронежского института МВД России. - 2016. - №1.
4. Музафарова Л.Ш. Служба в правоохранительных органах как вид государственной службы // Молодой ученый. - 2016. -№1. - С.823.
5. Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 18.07.2019) «О полиции» // Собрание законодательства РФ", 14.02.2011, N 7, ст. 900.
6. Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 05.12.2011, N 49 (ч. 1), ст. 7020.
7. Федеральный закон от 21.07.1997 N 114-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // СЗ РФ. 28.07.1997, N 30, ст. 3586.
8. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 26.07.2019) «О прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета. - 1992. - 18 февраля. - №39.
9. БакунВ.М. Административно-правовой статус служащих правоохранительной службы. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук.
- М., 2006. - С. 11.
References and Sources
1. Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993) (s uchetom popravok, vnesennyh Zakonami RF o popravkah k Konstitucii RF ot 30.12.2008 N 6-FKZ, ot 30.12.2008 N 7-FKZ ot 05.02.2014 N2-FKZ, ot 21.07.2014 N 11-FKZ) // SZ RF. 04.08.2014, N 31, st. 4398.
2. Federal'nyj zakon ot 27.05.2003 N 58-FZ (red 23.05.2016) «O sisteme gosudarstvennoj sluzhby Rossijskoj Federacii»//SZ RF. 02.06.2003, N22. st. 2063.
3. Matveev S.P. Sistema gosudarstvennoj sluzhby: problemy razvitiya i sovershenstvovaniya // Vestnik Voronezhskogo instituta MVD Rossii. - 2016.
- №1.
4. Muzafarova L.SH. Sluzhba v pravoohranitel'nyh organah kak vid gosudarstvennoj sluzhby // Molodoj uchenyj. - 2016. - №1. - S.823.
5. Federal'nyj zakon ot 07.02.2011 N 3-FZ (red. ot 18.07.2019) «O policii» // Sobranie zakonodatel'stva RF", 14.02.2011, N 7, st. 900.
6. Federal'nyj zakon ot 30.11.2011 N 342-FZ (red. ot 02.08.2019) «O sluzhbe v organah vnutrennih del Rossijskoj Federacii i vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii» // SZ RF. 05.12.2011, N 49 (ch. 1), st. 7020.
7. Federal'nyj zakon ot 21.07.1997 N 114-FZ (red. ot 03.08.2018) «O sluzhbe v tamozhennyh organah Rossijskoj Federacii» // SZ RF. 28.07.1997, N 30, st. 3586.
8. Federal'nyj zakon ot 17.01.1992 N 2202-1 (red. 26.07.2019) «O prokurature Rossijskoj Federacii»// Rossijskaya gazeta. - 1992. - 18 fevralya. - №39.
9. Bakun V.M. Administrativno-pravovoj status sluzhashchih pravoohranitel'noj sluzhby. Avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. - M., 2006. - S. 11.
ХАРИТОНОВ ИЛЬЯ КОНСТАНТИНОВИЧ - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России.
АЛЕКСЕЕНКО АННА МИХАИЛОВНА - старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России.
KHARITONOV, ILYA K. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University of the Ministry of internal Affairs of Russia.
ALEKSEENKO, ANNA M. - Senior Lecturer, Department of Constitutional and Administrative Law, Krasnodar University, Ministry of internal Affairs of Russia.
УДК 342.9
ЭФРИКЯН Р.А., БЕСКОРОВАЙНАЯ Е.С. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ СТРОИТЕЛЬСТВА
Ключевые слова: городская дума, строительство, градостроительство, земская управа, Концепция, полномочия, местное самоуправление.
В статье исследуются основные тенденции правового развития полномочий органов местного самоуправления в строительной сфере. В России строительная сфера развивалась достаточно противоречиво. В монархический период, как известно, преобладал частнопредпринимательский сектор, но при достаточно активном участии государства. После Революции 1917 года строительная сфера была полностью сосредоточена в руках государства. Постсоветский период ознаменовался переходом сферы строительства в предпринимательский сектор экономики.
EFRIKYAN, R.A., BESKOROVAINAYA, E.S. THE MAIN TRENDS IN THE DEVELOPMENT OF THE POWERS OF LOCAL GOVERNMENTS IN THE
FIELD OF CONSTRUCTION
