CC BY
104
действуют независимо от государства и рынка в поддержку разнообразных интересов общества. Взаимодействие гражданского общества, государства и рынка способно создать мощный синергетический эффект. Политические, институциональные и юридические условия, господствующие в стране, могут поддерживать связи и нормы, на которых основано социальное сотрудничество.
Таким образом, увеличение потенциала социального капитала вносит весомый вклад в развитие культурного капитала, создает дополнительные возможности для работников занять более выгодные позиции на рынке труда, дающие доступ к статусу, власти и увеличению доходов, и одновременно формирует важные предпосылки экономического развития страны.
1 См.: Coleman J.S. Social Capital in the Creation of Human
Capital // American Journal of Sociology. 1988. Vol. 94. Supplement.
P. 95 - 120; Oh xe. Foundations of Social Theory. Cambridge.
2 См.: Fukuyama F. The Great Disruption: Human Nature and the Reconstitution of Social Order. N. Y., 1999.
3 См.: Putnam R. Who Killed Civic America? // Prospect. 1996. March. P. 66.
4 См.: Bourdieu P. The forms of capital // Handbook of theory and research for sociology of Education / Ed. by J. Richardson. N. Y., 1986, P. 21.
5 См.: Грейбил М.М. Социальный и человеческий капитал как факторы благосостояния и развития. Дисс. ... канд. экон. наук. М., 2003.
6 Бурдье П. Практический смысл. СПб., 2001. С. 233.
7 См.: Коулман Дж. Капитал социальный и человеческий // Общественные науки и современность. 2001. № 3. С. 122 -139; Он же. Social Capital in the Creation of Human Capital // American Journal of Sociology. 1988. Vol. 94. Supplement. P. 95 - 120.
8 См.: Грейбил М.М. Указ. раб. С. 60.
9 Бурдье П. Формы капитала / Пер. М.С. Добряковой // Экономическая социология. Электронный журнал. 2002. Том 3. № 5. Ноябрь. С. 68.
УДК 347.734
К ВОПРОСУ О ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОМ
СТАТУСЕ ИБ РФ1
E.H. Пасмушенко,
кандидат юридических наук, доцент, начальник юридического отдела Главного управления ЦБ РФ по Саратовской области
ВЕСТНИК. 2005. № 11
Центральный банк Российской Федерации (ЦБ РФ) - системообразующий и центральный орган управления, контроля и надзора за деятельностью в денежно-кредитной сфере. Современная двухуровневая банковская система, отвечающая требованиям рыночной экономики, была законодательно оформлена 2 декабря 1990 г. принятием двух законов РСФСР -«О ЦБ РСФСР (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности в РСФСР». Первый уровень был представлен ЦБ как главным банком страны , государственным органом банковского регулирования и надзора за деятельностью коммерческих банков, оказывающих банковские услуги как самостоятельные юридические лица, характеризующих второй уровень банковской системы2. Усиление государственности в деятельности ЦБ было закреплено в декабре 1993 г. Конституцией РФ, в ст. 75 которой предусматривается осуществление ЦБ функции обеспечения устойчивости и защиты национальной валюты независимо от иных органов государственной власти. В настоящее время в обществе не пропадает интерес к правовому статусу ЦБ РФ (Банка России), который законодательно определяется Конституцией РФ, ФЗ от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (ред. от 18.07.2005 г.) «О ЦБ РФ (Банке России)»3 и другими федеральными законами.
Рассмотрение особенностей правового статуса ЦБ РФ (Банка России) начнем с краткого анализа освещенных в юридической литературе позиций в отношении правовой природы Банка России, отличающихся неоднозначностью.
1. ЦБ РФ - орган государственной власти.
Сначала Банк России определялся как важное федеральное ведомство, и при рассмотрении споров о признании его актов незаконными по аналогии применялось законодательство, регулирующее правотворческую деятельность органов исполнительной власти4. Позднее Банк России был признан государственным органом и суды стали применять в спорах с его участием процессуальное законодательство, применяемое для государственных органов: о подведомственности споров о признании акта государственного органа недействительным, распределении обязанности по доказыванию законности своих решений (действий)5.
В Постановлении Президиума ВАС от 30 июля 2002 г. № 6640/01 отмечается, что статус ЦБ РФ установлен Конституцией РФ, в ст. 75 которой
определены его исключительные права на осуществление денежной эмиссии и основная функция - защита и обеспечение устойчивости рубля, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Эти полномочия, а равно иные, касающиеся банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций и осуществления денежно-кредитной политики, по своей правовой природе относятся к функциям органов государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения6. Вопросы эмиссии денежных средств, стабильности национальной валюты чрезвычайно важны для экономики страны, поэтому отмеченные конституционные положения, на наш взгляд, свидетельствуют о государственном характере деятельности ЦБ РФ.
С одной стороны, подчеркивая государственный характер деятельности Банка России, в нормативных правовых актах Банк России упоминают как особый субъект, специфический субъект отдельной индивидуальной группы. Например, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год разрабатывается с учетом предложений федеральных органов государственной власти, ЦБ РФ, других органов и организаций, определяемых Правительством РФ7. Из изложенной формулировки следует, что нормативный правовой акт не относит прямо ЦБ РФ к федеральным органам государственной власти, а указывает его обособленно, в особой группе субъектов, представленной в единственном числе исключительно ЦБ РФ.
Данный подход наблюдается и на уровне федерального закона. Например, Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ» регулирует отношения между банками РФ, Агентством по страхованию вкладов, ЦБ РФ и органами исполнительной власти РФ в сфере отношений по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках8.
Судебная практика неоднозначно трактует правовое положение ЦБ РФ. Приведем примеры по спорам об уплате земельного налога в соответствии с законом РФ «О плате за землю»9. Первоначально арбитражные суды выносили решения о непредоставлении льготы по налогу на землю, мотивируя это тем, что Банк России не является органом государственной власти (не указан в ст. 11 Конституции РФ)10; не указан в перечне ст. 12 закона РФ «О плате за землю»11. При этом судами было отмечено то обстоятельство, что отсутствует заключение Конституционного Суда РФ по вопросу отнесения ЦБ РФ к органам государственной власти и управления12. Правовой пробел был восполнен Определением Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного суда РФ о проверке конституционности ч. 3 ст. 75 ФЗ "О ЦБ РФ (Банке России)"»13. Конституционный суд определил, что полномочия Банка России по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти. Решения Конституционного Суда РФ обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
Статус Банка России как органа государственной власти был определен и до указанного Определения Конституционного Суда РФ14. Федеральный арбитраж-
ный суд Поволжского округа установил, что Банк России является государственным органом, регулирующим валютно-денежное обращение. Позднее в 2002 г. Высший Арбитражный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию: поскольку в п. 14 ст. 12 закона РФ «О плате за землю» имеется указание на то, что от уплаты земельного налога полностью освобождаются земли, предоставляемые для обеспечения органов государственной власти и управления, Банк России с учетом его конституционно-правового статуса вправе воспользоваться данной льготой15. Банк России, его учреждения и структурные подразделения, действующие в составе территориальных учреждений, не являются плательщиками земельного налога, поскольку Банк России относится к органам государственной власти и образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Тот факт, что Банк России осуществляет реализацию государственно-властных функций и по своим полномочиям и статусу соответствует понятию власти, следует из ст. 71, 75 Конституции РФ и ФЗ «О ЦБ РФ (Банке России)»16.
В настоящее время суды исходят из той позиции, что статус ЦБ РФ как органа государственной власти установлен ст. 75 Конституции РФ17. Банк России с учетом его конституционно-правового статуса вправе пользоваться льготами по плате за загрязнение окружающей природной среды18, сбору на содержание милиции19. Поэтому проблема состоит в том, к какой системе органов он относится.
Осложнение вызывают положения ст. 75 Конституции РФ, гласящие, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основные функции ЦБ РФ, которые он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Здесь непременно возникает проблема взаимодействия Банка России не только с другими органами исполнительной власти, но и с Правительством РФ. Упоминание о других органах власти позволяет предположить, что ЦБ РФ является органом государственной власти20. Этой точки зрения придерживается , например, Я.А. Гейвандов21. К такому же выводу приходят в своих рассуждениях Г.А. Тосунян и А.Ю. Ви-кулин22. При этом подчеркивается, что как орган государственной власти особого рода Банк России выступает при осуществлении строго определенных функций - денежной эмиссии и деятельности по защите и обеспечению устойчивости рубля23. О.Н. Горбунова относит Банк России к государственным органам специальной компетенции, подчеркивая при этом, что ЦБ РФ, являясь органом государственного управления, создан специально для осуществления финансовой деятельности и финансового контроля24. С мнением о том, что Банк России является органом государственного регулирования кредитно-денежных и валютных отношений, соглашается и Н.И. Химичева25. Ю.А. Крохина называет ЦБ РФ главным денежно-кредитным органом государства, не входящим ни в одну из известных («классических») ветвей власти26. Рассматривая взаимодействие Банка России и Правительства РФ, Е.А. Павлодский приходит к выводу о том, что характер полномочий Банка России подтверждает его принадлежность к государственным органам27.
А.В. Маслов определяет «Банк России как орган государственной власти, имеющий особый статус в системе органов государственной власти, наделенный ис-
ключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения, обладающий независимостью от других органов государственной власти, в том числе от Правительства РФ, в определенном смысле подконтрольный Президенту РФ, который обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, представляет кандидатуру на должность Председателя Банка России, и Государственной Думе РФ, которая рассматривает годовой отчет ЦБ, аудиторское заключение и назначает на должность Председателя банка России»28.
Обобщая приведенные точки зрения, можем заметить, что для определения Банка России применяются различные понятия: «орган государственной власти особого рода», «орган государственного управления специальной компетенции», «орган государственного регулирования» и «государственный орган, не входящий ни в одну из известных ветвей власти». На наш взгляд, указанные позиции оттеняют особый характер деятельности Банка России как регулятора денежно-кредитной системы, наделенного государственно-властными полномочиями. Уникальность статуса ЦБ РФ подчеркивает и М.В. Баглай, относящий Банк России к органам государственной власти особого рода29.
Вместе с тем, по нашему мнению, характер деятельности Банка России не в полной мере совпадает с характером деятельности государственных органов и имеет определенные особенности, что объясняется тем, что Банк России выступает сразу в двух ипостасях: с одной стороны, он является целевым образованием, обладающим исключительным правом на осуществление денежной эмиссии и призванным осуществлять конституционную функцию по защите и обеспечению устойчивости рубля, что обусловило необходимость наделения его государственно-властными полномочиями, а с другой - Банк России - элемент банковской системы РФ30.
Исключительность компетенции Банка России и особый характер его деятельности обусловливают наделение его государственно-властными полномочиями: регулирование денежных потоков, пруденциальное регулирование и пруденциальный надзор предполагают возможность применения санкций в случае, когда законные требования не соблюдаются добровольно. Особым характером деятельности Банка России объясняется и наделение его правом издания нормативных актов. На наш взгляд, Банк России следует определять как орган государственной власти особого рода, не принадлежащий ни к одной из ее ветвей, осуществляющий государственное управление, банковское регулирование и банковский надзор в сфере денежно- кредитных отношений.
Противоположной точки зрения придерживается, к примеру, А.Г. Братко, не считающий Банк России органом государственной власти и относящий его к негосударственным образованиям. Свою позицию он обосновывает тем, что согласно Конституции РФ (ст. 10) «государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ». Согласно рассуждениям А.Г. Братко ЦБ РФ не является ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властью, а его служащие не относятся к государственным служащим по определению Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» (в
настоящее время - ФЗ «О системе государственной службы РФ»)31. Данная точка зрения отражается и в законодательстве. Например, согласно ст. 71 ФЗ от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» контрольно-ревизионные службы при избирательных комиссиях создаются с привлечением специалистов государственных органов, иных органов и организаций, включая ЦБ РФ, Сберегательный банк РФ, главные управления ЦБ РФ в субъектах РФ32. В данном контексте Банк России получается по статусу как иной, т.е. не относящийся к государственным, орган (или организация). При этом упоминаются как юридические лица (ЦБ РФ), так и не являющиеся юридическими лицами территориальные учреждения Банка России.
2. ЦБ РФ не входит в систему органов исполнительной власти.
Представители изложенных выше обеих точек зрения сходятся во мнении, что ЦБ РФ не должен входить в систему исполнительной власти. Тем не менее для ЦБ РФ реализация государственного управления в банковской системе является одной из главных задач. Средствами банковского регулирования Банк России проводит в жизнь государственную экономическую политику33. В юридической литературе уже обращалось внимание на то, что более широкое понятие «государственное управление» нетождественно понятию «исполнительная власть». Так, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов отмечают, что «все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти »34. Следовательно, система органов государственного управления включает в себя не только субъектов исполнительной власти, но и иные звенья государственного управления по реализации их задач и функций. Это подтверждает вывод о том, что Банк России является субъектом, осуществляющим управленческую деятельность в сфере денежно-кредитной системы, но не относящимся к субъектам исполнительной власти.
Однако есть и другое мнение, согласно которому Банк России является государственным органом и входит в систему исполнительной власти со своей особой компетенцией и сложным характером взаимодействия с Федеральным Собранием, Президентом РФ и Правительством РФ35. Это находит подтверждение и в судебной практике. Системное толкование ч. 2 ст. 75 Конституции РФ и ст. 4 ФЗ «О ЦБ РФ» позволяет признать, что Банк России осуществляет реализацию государственно-властных функций и по своим полномочиям и статусу соответствует понятию федерального органа исполнительной власти36. И, кроме того, Банк России обладает практически всеми признаками органа исполнительной власти, выделяемыми в научной литературе37.
Исходя из вышеизложенного можем сделать вывод о том, что, хотя формально Банк России не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, тем не менее в практических целях по совокупности признаков и организационно-правовой сути его можно определить как орган исполнительной власти особого рода, самостоятельно осуществляющий возложенные на него функции, обладающий необходимыми для этого полномочиями, специальной компетенцией38 и вза-
имодействующий с другими органами исполнительной власти. Данный тезис находит подтверждение в судебной практике39. Такое допущение позволяет себе и законодатель, когда при формулировании правовых норм в нормативных актах Банк России включается в совокупность органов исполнительной власти, и судебные органы, распространяющие на Банк России нормы, регулирующие статус и деятельность органов исполнительной власти40 .
Тем не менее по законодательству Банк России не входит в систему органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 20.05.2004 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»41. На наш взгляд, вопреки общераспространенной теории административного права правовой статус Банка России имеет свои особенности: Банк России не является органом исполнительной власти. Банк России одновременно является органом государственного управления специальной компетенции и юридическим лицом, осуществляющим хозяйственную деятельность. В этой связи особого внимания заслуживает мнение О.М. Олей-ник, о том, что ЦБ РФ является особым организационным образованием, сущность которого нельзя сводить к исполнительной или административной власти42. Го -сударственное управление денежно-кредитной системой осуществляется Банком России путем денежной эмиссии, банковского регулирования, а также в форме надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций, непосредственно ему не подчиненных.
Таким образом, главной особенностью правового положения Банка России в настоящее время является то, что осуществление его административных прав и хозяйственной деятельности подчинено решению одной и той же задачи - управлению в сфере денежно-кредитных отношений. Поэтому Банк России - орган государственного управления.
1 Данный материал не является официальным выражением позиции ЦБ РФ и отражает личную точку зрения автора.
2 См.: О ЦБ РФ (Банке России): Федер. закон от 2 декабря 1990 г. № 394-1 (ред. 21.03.2002 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 27. Ст. 356; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 18. Ст. 1593; 2002. № 12. Ст. 1093 (в настоящее время утратил силу); О банках и банковской деятельности: Федер. закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 (ред. 29 дек. 2004 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР 1990. № 27. Ст. 357; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 6. Ст. 492; 2005. № 30 (1ч). Ст. 3117.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 28. Ст. 2790; 2005. № 30 (1ч). Ст. 3101.
4 См.: О признании недействительным решения совета директоров Банка России: Решение Верховного Суда РФ от 1 сентября 1998 г.; О мерах по защите вкладов населения в банках от 17 ноября 1998 г. № ГКПИ98-648; Определение Верховного Суда РФ от 26 августа 1999 г. № КАС99-215; Определение Верховного Суда РФ от 6 июля 1999 г. № КАС99-136 // СПС - Консультант-Плюс.
5 См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 13 мая 1997 г. № 5857/95 // Вестник ВАС РФ. 1997. № 8; Решение Верховного Суда от 15 января 1998 г, Определение Верховного Суда РФ от 26 августа 1999 г. по делу № КАС99-215, Постановление Президиума ВАС РФ от 19.04.2002 г. № 5697/01 // СПС - Кон-
сультант Плюс; Постановление Президиума ВАС РФ от 30.07.2002 г № 6640/01 // Вестник ВАС РФ. 2002. № 11.
6 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2002. № 8. См. также: Постановление Высшего Арбитражного Суда от 27.08.2002 г. № 9518/01 // Опубликован не был; Определение Конституционного Суда от 14 декабря 2000 г. № 268-0 «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ч. З ст. 75 Федерального закона "О ЦБ РФ (Банке России)"» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 2.
7 См.: О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 23. Ст. 2313.
8 См.: О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации: Федер. закон от 23 дек. 2003 г. № 177-ФЗ (ред. 29 дек. 2004 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 52 (ч. I). Ст. 5029.
9 См.: О плате за землю: закон РФ от 11.10.1991 г. № 1738-1 (ред. 07.03.2005 г) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. № 44. Ст. 1424.
10 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 3 октября 2003 г. № ФОЗ-А51/ 01-2/1921 // Гарант - СПС; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-западного округа от 20 декабря 1999 г. № А52/2118/99/2 // Гарант - СПС.
11 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 января 2000 г. № ФО9-1220/99АК // Гарант - СПС; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 26 марта 2002 г. № А55-16814/ 01-34 // Гарант - СПС.
12 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 12 мая 1998 г. № КА-А 41/202-98 // Гарант - СПС.
13 См.: Вестник Конституционного суда РФ. 2001. № 2.
14 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 15 июня 1999 г. № А65-9276/98-С1-8 // Гарант - СПС.
15 См.: Постановление Президиума Высшего арбитражного Суда РФ от 19.04.2002 г. № 5697/01: Письмо МНС РФ от 9 августа 2002 г. № ШС-6-14/1212 // СПС - Консультант Плюс; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 18 ноября 2004 г. № КА-А41/10761-04 // Гарант - СПС; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-западного округа от 9 декабря 2003 г. № А-05-6626/03-310/11 // Гарант - СПС.
16 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 2 апреля 2001 г. № КА-А41/1374-01 // Гарант - СПС.
17 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 17 августа 2004 г. № ФОЗ-А24/ 04-1/2118 // Гарант - СПС; Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 18 марта 2003 г. № А12-12437/02-с45 // Гарант - СПС.
18 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26 апреля 2004 г. № Ф09-1565/04АК // Гарант - СПС.
19 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 22 сентября 2004 г. № Ф09-3916/04АК // Гарант - СПС.
20 См.: Гейвандов Я.А. Какой ЦБ нужен РФ? // Государство и право. 1999. № 8. С. 14 - 16; Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. М., 2000. С. 42 - 50.
