CC BY
138
УДК 342.7 DOI 10.24411/2073-0454-2019-10127
ББК 67.400 © А.А. Кальгина, 2019
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
К ВОПРОСУ О ПРОЦЕССУАЛЬНОМ СТАТУСЕ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
Александра Александровна Кальгина, кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского и арбитражного процесса
Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России (119454, Москва, проспект Вернадского, д. 76) E-mail: [email protected]
Рецензент: доктор юридических наук, доцент Ю.К. Цареградская
Аннотация. Анализируется законодательное определение статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также конкретизации правового положения Уполномоченного на основании заключений высших судебных инстанций. Отдельно обращается внимание на возможность рассмотрения в порядке административного судопроизводства заявления об оспаривании решения руководителя структурного подразделения рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ.
Ключевые слова: власть, общество, защита прав человека, статус Уполномоченного по правам человека, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, жалоба.
TO THE QUESTION OF THE PROCEDURAL STATUS OF THE COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS
Alexandra Alexandrovna Kalgina, Candidate of Law Sciences, associate professor, manager departments of civil and arbitral procedure
Moscow state institute international relations (University) MFA of Russia (119454, Moscow, Vernadskogo prospekt, 76) E-mail: [email protected]
Annotation. In article legislative determination of the status of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation and also a specification of a legal status of the Representative on the basis of the conclusions of the highest degrees of jurisdiction is analyzed. The attention for a possibility of consideration as administrative legal proceedings of the statement for contest of the decision of the head of the structural unit of the working office of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation is separately paid.
Keywords: authorities, society, human rights protection, status of the Commissioner for Human Rights, Constitutional Court of the Russian Federation, Supreme Court of the Russian Federation, complaint.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Кальгина А.А. К вопросу о процессуальном статусе Уполномоченного по правам человека. Вестник Московского университета МВД России. 2019;(3):33-6.
Институт омбудсмена по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в работе государственных органов.
В настоящее время в России предпринята попытка создания системы взаимодействия гражданина и государства, отвечающей международным стандартам.
Несмотря на сложную экономическую и политическую ситуацию в стране, государство ищет пути формирования эффективной системы защиты прав человека как фундаментального элемента правового
государства. Отсюда следует необходимость в усовершенствовании существующих правовых институтов против злоупотребления властью на всех уровнях
Федеральный конституционный закон 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее — Закон № 1-ФКЗ) детально определяет статус Уполномоченного по правам человека. Федеральный конституционный закон направлен на повышение координирующей роли уполномоченного по правам человека в Российской Феде-
рации во взаимоотношениях с государственными органами и должностными лицами, обеспечивающими защиту прав и свобод граждан в субъектах Российской Федерации.
Несмотря на более чем двадцатилетнее существование в российской правовой действительности данного института в законодательстве не дано дефиниции и не конкретизировано юридическое понятие Уполномоченного по правам человека. Однако, высшие судебные инстанции российского государства дали заключения по вопросу конкретизации правового положения Уполномоченного, в частности:
Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 21.12.2004 № 437-О Уполномоченный по правам человека является конституционным органом, созданным в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При этом он не правомочен на вынесение государственно-властных решений, его деятельность не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод (ст. 3 Закона № 1-ФКЗ). По результатам рассмотрения поступающих на его имя жалоб Уполномоченный составляет заключения, содержащие рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления нарушенных прав и свобод граждан, обращается с заявлениями, ходатайствами, жалобами к соответствующим органам и должностным лицам для принятия этих мер. Он вправе отказать в принятии жалобы к рассмотрению, однако такой отказ должен быть мотивирован1.
Верховный Суд РФ при даче заключения о статусе Уполномоченного характеризует его совместно с рабочим аппаратом: «Уполномоченный по правам человека в РФ и его рабочий аппарат являются государственным органом, учрежденным в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам».2
Основное назначение Уполномоченного по правам человека — взаимодействие между властью и обществом, как независимый арбитр он неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. По мнению С.И. Луценко «...свобода и независимость Уполномоченного при принятии решений, невмешательство в его работу являются непременными условиями его эффективной правозащитной деятельности, гарантиями объективности и беспристрастности»3. Автор согласен с данным утверждением, поскольку Закон № 1-ФКЗ подчеркивает невозможность обжалования и пересмотра решений государственными органами,
включая органы правосудия и прокуратуры, принятых Уполномоченным в рамках его компетенции.
В докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 год подчеркивается, что деятельность Уполномоченного не заменяет и не подменяет деятельность других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление прав и свобод граждан. Она способствует совершенствованию их работы в этой области, указывает на имеющиеся недостатки и проблемы, в том числе связанные с действиями или бездействием тех или иных органов и должностных лиц, и, таким образом, содействует более полной реализации прав граждан.4
Другими словами, институт Уполномоченного по правам человека стоит на страже верховенства права, а также на недопущении нарушений прав граждан органами государственной власти.
Российским законодательством предусмотрен комплекс средств для защиты нарушенных прав и интересов граждан России, включая деятельность государственных органов, которые непосредственно обеспечивают их защиту и восстановление, в рамках своей компетенции. Дополняя комплекс указанных правовых мер, институт Уполномоченного по правам человека реализует свою деятельность в качестве дополнения предусмотренных законодательством средства защиты.
В частности, к предусмотренным Законом № 1-ФКЗ мерам правового характера следует отнести:
• рассмотрение жалоб граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц. Жалоба может быть подана Уполномоченному не позднее года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении (ст.17 Закона № 1-ФКЗ). Получив жалобу, Уполномоченный вправе отказать в принятии жалобы к рассмотрению, о чем в десятидневный срок письменно уведомляет заявителя, при этом отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован и обжалованию не подлежит (ст. 20 Закона № 1-ФКЗ). При этом в компетенцию Уполномоченного не входит ни разрешение споров о том или ином праве, ни вынесение властных решений;5
• при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции (ст.21 За-
кона № 1-ФКЗ);
• уполномоченный осуществляет проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц как самостоятельно, так и совместно с компетентными органами. Проверка подразумевает под собой комплексное изучение и оценку деятельности соответствующих органов и должностных лиц. Так, тесное взаимодействие в области проведения совместных проверок налажено с Генеральной прокуратурой Российской Федерации (Соглашение от 24.07.1998 «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан»). Совместно они изучают с выездом в отдельные субъекты РФ причины массовых нарушений прав и свобод граждан, а также осуществляют другие мероприятия;
• уполномоченный, действуя в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе6.
На основании подпунктов 1, 3 ст.29 Закона № 1-ФКЗ по результатам рассмотрения поступивших жалоб уполномоченный вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; обратиться в суд с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи.
Из взаимосвязанных положений указанных норм следует, что уполномоченный по правам человека в рамках компетенции, закрепленной за ним Законом № 1-ФКЗ, вправе:
• обратиться в арбитражный суд в защиту прав и законных интересов других лиц по делам об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, ор-
ганизаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц и обжаловать судебные акты, принятые по таким делам; • обратиться с ходатайством о пересмотре вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов как в порядке кассационного производства и надзора, так и по новым или вновь открывшимся обстоятельствам наряду с соответствующей жалобой (заявлением) лица, участвующего в деле, или лица, не участвовавшего в деле, но о правах и об обязанностях которого арбитражный суд принял судебный акт, в случае если уполномоченный не участвовал в деле. Ходатайство рассматривается по правилам рассмотрения кассационной жалобы, заявления о пересмотре судебного акта в порядке надзора, заявления о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам с учетом норм глав 35-37 АПК РФ, а также при соблюдении сроков, установленных арбитражно-процес-суальным законодательством (ст.ст.276, 292, 312 АПК РФ). На основании норм АПК РФ (ст. 38) и ст.38 Закона №1-ФКЗ судебные расходы стороны, в пользу стороны которой принят судебный акт, при отказе в удовлетворении заявления уполномоченного по правам человека, возмещаются за счет казны Российской Федерации. На основании п.2 ст.29 Закона № 1-ФКЗ заявления о пересмотре вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов в порядке кассационного производства и надзора, а также по новым или вновь открывшимся обстоятельствам государственной пошлиной не облагаются. Отдельно хотелось бы остановиться на вопросе о возможности рассмотрения в порядке административного судопроизводства заявления об оспаривании решения руководителя структурного подразделения рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, принятого по результатам рассмотрения жалобы, адресованной Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Что понимается в Кодексе административного судопроизводства под решениями, действиями (бездействиями) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке административного судопроизводства в части нарушения прав гражданнина? КАС РФ (ч.1 ст. 218) к подобным решениям, действиям (бездействию), относятся решения и действия (бездействие),
в результате которых были нарушены или оспорены права, свободы и законные интересы гражданина, организации; созданы препятствия к осуществлению гражданином, организацией их прав, свобод и реализации законных интересов; на гражданина, организацию незаконно возложены какие-либо обязанности.
Как следует из положений Закона №1-ФКЗ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и его рабочий аппарат являются государственным органом, учрежденным в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.
К одному из направлений деятельности Уполномоченного относится рассмотрение жалоб на нарушение прав и свобод человека и гражданина.
При реализации функции по рассмотрению жалоб Уполномоченный вправе разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; отказать в принятии жалобы к рассмотрению. На основании ст.20 Закона №1-ФКЗ отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован и не подлежит обжалованию.
Для обеспечения деятельности Уполномоченного по защите, восстановлению прав и свобод человека, контролю и надзору за их обеспечением, в том числе при рассмотрении жалоб, создается рабочий аппарат. По вопросам, связанным с руководством рабочим аппаратом, на основании ст.39 Закона №1-ФКЗ уполномоченный утверждает структуру рабочего аппарата, положение о нем и его структурных подразделениях, в которых вправе, в частности, определять конкретных должностных лиц, уполномоченных рассматривать адресованные ему жалобы.
Из анализа приведенных норм следует, что решения Уполномоченного по результатам рассмотрения адресованных ему жалоб, в том числе отказ в приня-
тии жалоб, не могут нарушать какие-либо права обратившихся к нему лиц, поскольку не создают препятствий к осуществлению гражданами их прав, свобод и реализации законных интересов, включая право на судебную защиту, а также не возлагают на них какие-либо обязанности. Учитывая это, такие решения Уполномоченного не могут быть оспорены в порядке, предусмотренном ч.1 ст.218 КАС РФ.7
Соответственно не подлежат оспариванию в указанном порядке и принятые по результатам рассмотрения адресованных Уполномоченному жалоб решения должностных лиц рабочего аппарата Уполномоченного, наделенных в соответствии со ст.39 Закона правом рассматривать эти жалобы. На основании изложенного судья отказывает в принятии заявления об оспаривании решения должностного лица рабочего аппарата Уполномоченного на основании п.3 с.1 ст.128 КАС РФ.
Анализируя комментируемые нормативные правовые акты и обзоры судебной практики следует отметить, что вышеуказанные изменения позволят добиться большей независимости института уполномоченных и создать единые правовые условия работы государственных правозащитных органов, что в конечном итоге позволит более эффективно защищать права граждан.
1 Определение Конституционного Суда от 21.12.2004 № 437-О // СПС Консультант плюс.
2 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2016) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.10.2016)) // СПС Консультант плюс.
3 С.И. Луценко «Уполномоченный по правам человека», 2019// Подготовлен для системы Консультант Плюс.
4 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 год.
5 Апелляционное определение Московского городского суда от 16.04.2013 по делу № 11-8529 // СПС Консультант плюс.
6 Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 июля 2013 г. № 160 О некоторых вопросах Участия в арбитражном процессе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // СПС Консультант плюс.
7 «Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации №3 (206)» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.10.2016) // СПС Консультант плюс.
