CC BY
351
Хасанов Ф.З. к вопросу о противодействии Коррупции в сфере здравоохранения
Цель: Рассмотрение основных аспектов противодействия коррупционным проявлениям в сфере здравоохранения.
Методология: Автором применялись формально-юридический метод и метод изучения материалов уголовных дел.
результаты: В статье отмечается, что коррупция в сфере здравоохранения представляет повышенную общественную опасность, поэтому государству необходимо сконцентрировать основные усилия в деле противодействия коррупции. Делается вывод о том, что коррупция самым негативным образом сказывается на развитии экономики и социальной инфраструктуры. Рассматриваются конкретные примеры коррупционных проявлений.
новизна/оригинальность/ценность: Статья имеет определенную научную ценность, поскольку содержит авторские выводы и обобщения относительно определения коррупционных преступлений в сфере здравоохранения.
Ключевые слова: коррупция, здравоохранение, борьба, государство, противодействие, закон, ответственность.
Hasanov F.Z. to the question of counteraction of corruption in the health care sphere
purpose: Consideration of the main aspects of corruption manifestations in the health care sphere. Methodology: The author applied a formal-legal method and a method of studying of materials of criminal cases.
Results: In article it is noted that corruption in the sphere of health care constitutes the increased public danger, in this regard the state needs to concentrate the main efforts in corruption counteraction. The conclusion that corruption negatively affects development of economy and a social infrastructure is drawn. Concrete examples of corruption manifestations are reviewed.
Novelty/originality/value: Article has a certain scientific value as contains author’s conclusions and generalizations concerning definition of corruption crimes in the health care sphere.
Keywords: corruption, health care, fight, state, counteraction, law, responsibility.
В соответствии со ст. 41 Конституции РФ медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. За последние 4 года расходы федерального бюджета на здравоохранение увеличились в два раза - с 202,8 млрд руб. до 413 млрд руб. [2]. Однако нередко бесплатно получить эффективную медицинскую помощь гражданам либо затруднительно, либо невозможно по причине коррупции в данной сфере.
В течение ряда последних лет сфера здравоохранения входит в тройку самых коррумпированных. По данным, приведенным Председателем Верховного Суда РФ В.М. Лебедевым в январе 2009 г., из 1300 человек, осужденных в 2008 г. за взяточничество, 20,3 % - работники здравоохранения [4], а в 2013 г. он констатировал, что «22 % из 1300 человек были осуждены за получение взятки, и каждый пятый - работник здравоохранения» [5].
Согласно ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны
здоровья граждан в Российской Федерации» органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица организаций несут в пределах своих полномочий ответственность за обеспечение гарантий в сфере охраны здоровья, установленных законодательством РФ. В здравоохранении и социальной сфере работают более 10 миллионов человек, и большинство из них честно выполняет свои функции. Особенностью коррупции в сфере здравоохранении является тот факт, что медицинские работники, призванные охранять здоровье и жизнь людей, используя свое служебное положение, совершают преступления, зачастую не оставляя человеку право выбора.
Получение взятки за совершение незаконных действий и совершение таких действий, образующих состав преступления, судами квалифицировались как по совокупности, так и за получение взятки за незаконные действия. Например, приговором Мелеузовского районного суда В. осуждена по ч. 2 ст. 290, ч. 1 ст. 292 УК РФ к 3 годам лишения свободы условно. Она признана виновной в том, что, будучи врачом-офтальмологом,
в нарушение должностной инструкции, не проводя какого-либо осмотра и обследования Ю., внесла в его амбулаторную медицинскую карту заведомо ложные сведения и указала вымышленный диагноз, дающий право на открытие пациенту больничного с последующей выпиской листка нетрудоспособности, после чего велела Ю. прийти к ней на прием вместе с денежными средствами для получения листка нетрудоспособности. В этот день Ю., являясь уже на этот момент участником оперативно-розыскного мероприятия «оперативный эксперимент», пришел в рабочий кабинет к
B. Достоверно зная, что листок нетрудоспособности является официальным документом и бланком строгой отчетности, не проводя какого-либо осмотра, она оформила ему листок нетрудоспособности, в который внесла заведомо ложные сведения о болезни Ю. По устному указанию В. он оставил деньги в сумме 1000 рублей в смотровой комнате рабочего кабинета последней. Получив незаконное денежное вознаграждение, В. выдала ему листок нетрудоспособности.
Общественная опасность коррупции в сфере здравоохранения крайне высока, так как выплаченные в качестве взяток деньги должны были бы пойти на лекарства, медицинское оборудование, в конечном счете - на лечение и сохранение жизни людей.
Неформальные платежи в сфере здравоохранения, по сути, являются одной из форм взяточничества, так как это прямые выплаты, которые выплачиваются самостоятельно или в дополнение к любым иным выплатам, установленным в соответствии с действующим законодательством РФ, в денежной или натуральной форме, пациентами или другими лицами, действующими от их имени, поставщикам медицинских услуг за услуги, на которые пациенты имеют право. Так, приговором Стерлитамакского городского суда
C. осуждена по ч. 1 ст. 290 УК РФ с применением ст. 64 УК РФ к штрафу в размере 100000 рублей. Она, заведующая первым гинекологическим отделением муниципального бюджетного учреждения здравоохранения «Городская больница № 3», согласно должностной инструкции обладала, кроме прочих, полномочиями принимать на стационарное лечение в отделение больных и оказывать им квалифицированную помощь, являлась должностным лицом, выполняющим организационнораспорядительные функции. Судом установлено, что, имея умысел на получение незаконного вознаграждения, С. попросила у К. за проведенную операцию по удалению кисты левого яичника сумму в 4000 рублей, составляющую, по её словам, полови-
ну от стоимости платного лечения, на что К. согласилась. Деньги ею были получены за немедленную госпитализацию больной и проведение операции, то есть за действия, входящие в служебные полномочия и совершенные в пользу взяткодателя.
Обобщение результатов изученной судебной практики и мнений ученых позволяет выявить типичные коррупционные деяния в области здравоохранения: хищения (растраты) бюджетных средств, иных материальных средств здравоохранения (лекарств, медикаментов, оборудования); хищения при госзаказах (так называемые «откаты» при поставках оборудования, медикаментов, товаров, услуг, строительстве, ремонте); взятки (вымогательства) с пациентов или их представителей; взятки (вымогательства) с медицинского персонала за должности (право проведения операции, покровительство и попустительство); мошенничество в отношении пациентов или их представителей (требование платы за неоказанные услуги, навязывание услуг, навязывание лекарств за взятки фармкомпаний, рекомендации больным произведенных ими лекарственных средств и БАДов, медицинской техники, ортопедических изделий (разумеется, не самых дешевых и зачастую не самых эффективных), анестезиологи предлагают лекарство, якобы чтобы лучше перенести операцию, -на деле оно одно); мошенничество и хищения со страховыми компаниями; подлоги документов пациентов, документов сотрудников (оформление на работу несуществующих сотрудников); фальсификация данных о результатах клинических испытаний лекарственных препаратов; незаконное участие в предпринимательской деятельности (создание частных медучреждений наряду с работой в бюджетных, торговля медикаментами); злоупотребление должностными полномочиями; нецелевое расходование бюджетных средств; нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов; превышение должностных полномочий; подделка лекарств; незаконный сбыт наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов, нарушение правил их оборота; подкуп сотрудников контролирующих органов и медицинских работников; незаконное помещение в психиатрический стационар.
Обнаружение преступлений коррупционной направленности, в том числе в сфере здравоохранения, представляет определенную сложность, поскольку большинство из них относится к так называемым «двусторонним», то есть таким, где нет потерпевшего - стороны, заинтересованной в выявлении такого преступления и наказании виновных, что обусловливает их высокую латентность.
Государственные органы в России, озабоченные ситуацией в здравоохранении, приняли ряд важных актов. Также действует достаточное количество программ и документов, призванных противодействовать коррупции в целом. Однако ни существующее законодательство, ни правоприменительная практика пока не могут эффективно противостоять коррупции, в частности в сфере здравоохранения. Недостаточная эффективность уголовно-правовых норм, а также неудовлетворительная работа правоохранительных органов в значительной мере предопределили рост преступлений, совершаемых в сфере здравоохранения. Указанные обстоятельства негативно отражаются на превентивной роли уголовного законодательства, оно перестает выполнять задачу предупреждения новых преступлений.
Субъектами коррупционных преступлений в сфере здравоохранения могут быть работники, в том числе медицинские, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных учреждениях системы здравоохранения, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, а также иные лица, выполняющие такие функции в государственных органах, органах местного самоуправления, связанные с вопросами здравоохранения, а также лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации здравоохранения, в некоммерческой медицинской организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением.
К особенностям, характеризующим субъектов коррупционных преступлений в области здравоохранения, можно отнести следующие: наличие атрибутов внешней респектабельности и добропорядочности, создающих благоприятное впечатление и формально подразумевающих законопослушность, а также предполагающих высокий социальный статус субъекта; развитый интеллект, высокий уровень образования и профессиональной подготовки; в основном хорошее знание законодательства, регулирующего сферу их деятельности; склонность к сочетанию законных и противоправных методов при осуществлении своих профессиональных и должностных обязанностей; высокие жизненные (материальные) стандарты и целевая установка на их достижение; наличие специфических личностных качеств -
значительного самомнения, самоуверенности, цинизма в отношениях с другими людьми, стремления к достижению лидирующих позиций в профессии, невзирая на способы карьеристских устремлений.
Основными причинами и условиями, порождающими коррупционные преступления в сфере здравоохранения, являются: существующий остаточный принцип финансирования российского здравоохранения; низкий уровень доходов и социальной защиты сотрудников сферы здравоохранения; наличие фактов расслоения российского здравоохранения на элитное и «для бедных»; повышенная латентность совершаемых медицинскими работниками коррупционных преступлений в сфере здравоохранения; корпоративная солидарность медицинских работников в сокрытии фактов коррупции в сфере здравоохранения; отсутствие статистической отчетности по коррупционным преступлениям в сфере здравоохранения; пробельность в законодательном регулировании сферы здравоохранения: отсутствие систематизации, дублирование материала, противоречия между нормами различных правовых актов, многочисленные отсылочные нормы; активное вынужденное участие граждан в коррумпировании российского здравоохранения.
В мире существует ряд международных организаций, активно противодействующих коррупции в здравоохранении: ВОЗ, Европейская сеть по борьбе с мошенничеством и коррупцией в сфере здравоохранения (European Healthcare Fraud and Corruption Network, EHFCN) (СБМК), Центр противодействия мошенничеству (Center for Counter Fraud Services, CCFS) при Портсмутском университете Великобритании (Portsmouth University), Европейская обсерватория по системам и политике здравоохранения. К сожалению, Россия не состоит ни в одной из указанных организаций, кроме ВОЗ. Необходимо создать специальные подразделения по борьбе с коррупцией в сфере здравоохранения, а коррупционеры и вступающие с ними в сговор государственные чиновники системы здравоохранения должны подвергаться судебному преследованию и соответствующему тяжести коррупционного деяния реальному наказанию. Решить проблему коррупции в России можно, если увеличить государственное финансирование на выплату зарплаты работникам системы здравоохранения и закупки медикаментов и предметов медицинского назначения, сделать систему здравоохранения прозрачной и подотчетной, усилить государственный контроль. Именно такие меры хорошо зарекомендовали себя
в зарубежной практике. Было бы уместно принятие в России Кодекса корпоративного управления для медицинских работников, аналогичного существующему во многих странах мира.
В большинстве случаев судами за преступления коррупционной направленности назначалось наказание в виде условного лишения свободы либо штрафа. Данные виды наказания обусловлены тем, что в числе прочих обстоятельств уголовные дела рассматривались в особом порядке судебного разбирательства при полном согласии обвиняемых с предъявленным обвинением.
Решения в отношении вида и размера назначенного наказания принимались судами с учетом характера действия (бездействия) виновных лиц, обстоятельств, связанных с поведением осужденных во время или после совершения преступлений, обстоятельств, влияющих на оценку степени общественной опасности содеянного (в частности, полное признание вины, явка с повинной, активное способствование раскрытию преступления, возмещение причинённого ущерба), а также данных о личности подсудимых (наличие на иждивении малолетних детей, положительные характеристики, состояние здоровья и пр.).
Поскольку назначение дополнительных наказаний является одним из способов повышения эффективности уголовного наказания, следует признать правильной практику тех судов, которые в соответствии с санкцией статьи обсуждают возможность и с учетом обстоятельств дела назначают одно из указанных в законе дополнительных наказаний, например штраф либо лишение права занимать определенные должности.
Специально-криминологические меры по предупреждению коррупционных преступлений в здравоохранении, осуществляемые с обязательным участием представителей органов государственной или муниципальной власти, а также руководителей разного уровня в системе здравоохранения, в свою очередь, можно разделить на следующие: разработка и реализация на федеральном, региональном и местном уровнях мероприятий по увеличению финансирования системы здравоохранения за счет ассигнований из федерального бюджета; совершенствование контроля над эффективностью использования бюджетных средств, выделяемых на здравоохранение. Вариантом усиления таких контрольных мер может стать публикация в средствах массовой информации органами государственного управления и руководящими органами здравоохранения отчетов о расходовании бюджетных средств всеми лечебными учреждениями. В систему дей-
ствий по снижению коррупциогенных факторов должны быть включены меры по обеспечению открытости информации и предоставлению доступа к вакансиям в органах управления системой здравоохранения. К числу таких мер следует отнести и гласность условий конкурса, ротацию кадров медицинских работников; внедрение новых образовательных стандартов и методик с целью повышения уровня правовой культуры молодых специалистов, а также формирования ответственного профессионального поведения врачей и медицинского персонала, включая внедрение во всех высших медицинских учебных заведениях курса правовых дисциплин с целью информирования студентов-медиков о правовом статусе врача и пациента, организационной структуре системы здравоохранения, юридической ответственности за ненадлежащее исполнение обязанностей медицинского работника и злоупотребление своими полномочиями; обеспечение неукоснительного соблюдения учета экспертного мнения врачебного сообщества при разработке и принятии законодательных актов в сфере здравоохранения.
Пристатейный библиографический список
1. Доклад Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Прокурор. -2012. - № 3. - С. 4-21.
2. Краснопольская И. В России увеличились расходы на здравоохранение // Российская газета. - 2012. -18 марта.
3. Полукаров А.В., Куракин А.В. О необходимости введения уголовной ответственности юридических лиц за коррупцию в сфере здравоохранения // Административное и муниципальное право. - 2013. - № 1. -
С. 24-29.
4. Тихомиров А.В. Коррупция в здравоохранении // Главный врач: хозяйство и право. - 2009. - № 6.
5. Интервью В.М. Лебедева телепрограмме «Вести в субботу». 23 февраля 2013 г.
References (transliterated)
1. Doklad General'nogo prokurora Rossijskoj Federacii Ju.Ja. Chajki v Sovete Federacii Federal'nogo Sobranija Rossijskoj Federacii // Prokuror. - 2012. - № 3. - S. 4-21.
2. Krasnopol'skaja I. V Rossii uvelichilis' rashody na zdravoohranenie // Rossijskaja gazeta. - 2012. - 18 marta.
3. Polukarov A.V., Kurakin A.V. O neobhodimosti vvedenija ugolovnoj otvetstvennosti juridicheskih lic za korrupciju v sfere zdravoohranenija // Administrativnoe i municipal'noe pravo. - 2013. - № 1. - S. 24-29.
4. Tihomirov A.V. Korrupcija v zdravoohranenii // Glavnyj vrach: hozjajstvo i pravo. - 2009. - № 6.
5. Interv'ju V.M. Lebedeva teleprogramme «Vesti v subbotu». 23 fevralja 2013 g.
