CC BY
798
16 (109) - 2011
УГРОЗЫ И БЕЗОПАСНОСТЬ
УДК 338.14+614.2
коррупция в здравоохранении: причины и пути предупреждения
ю. в. сабанин,
доктор медицинских наук, начальник военно-медицинского управления Главного командования внутренних войск МВд России, генерал-майор медицинской службы E-mail: [email protected]
е. и. Кузнецова,
доктор экономических наук, доцент кафедры экономического анализа, финансов и статистики, полковник милиции E-mail: [email protected] Московский университет МВд России
Коррупция входит в число основныхугроз национальной безопасности России и является одним из факторов риска экономики. В последние годы растет объем денежных средств, расходуемых на здравоохранение. Еще большую актуальность приобрела в последнее время проблема коррупции в здравоохранении. В статье анализируются подходы к определению коррупции в здравоохранении, определены формы коррупции, проведен аналитический обзор фактов коррупционных проявлений, предложены подходы к измерению ее уровня.
Ключевые слова: коррупция, здравоохранение, причины, уровень, предупреждение.
Коррупция вопреки усилиям государства входит в число основных угроз национальной безопасности современной России и является одним из факторов риска всех базовых национальных проектов страны и ее экономики в целом, сохранения и развития выраженного социального неравенства. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года1 коррупция определена как одна из угроз национальной безопасности, а консолидация усилий, направленных на борьбу с коррупцией, рассматривается как одна из мер в
1 Стратегия национальной безопасности Российской Федера-
ции до 2020 года: Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537.
области повышения качества жизни российских граждан.
В ежегодном докладе международной общественной организации Transparency International (TI) Россия по уровню коррумпированности государственного сектора заняла 146-е место из 1802. Россия с показателем 2,2 разделила 146-ю позицию с Камеруном, Эквадором, Сьерра-Леоне, Тимором, Украиной и Зимбабве.
Национальная стратегия противодействия коррупции3, Национальный план противодействия коррупции4, планы по противодействию коррупции федеральных государственных органов, органов власти субъектов РФ и муниципальных образований создали комплексную систему мер по противодействию коррупции.
Характеризуя статистику коррупционной преступности, необходимо отметить, что в 2009 г. на территории РФ правоохранительными органами выявлено около 43,1 тыс. преступлений, совер-
2URL: www.bbc.co.uk/russian/international/transparency_cor-mptюn_mdex.shtmL
3 Национальная стратегия противодействия коррупции: Указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460.
"•Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568.
- 43
шенных против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (+6,5 %), в том числе более 13,1 тыс. фактов взяточничества (+5 %). В суд направлены уголовные дела о 26,1 тыс. преступлений такой категории (+5,5 %) 5. Из числа преступлений, предусмотренных гл. 30 УК РФ, 7 631 связано с получением взятки. Средний размер взятки и коммерческого подкупа составил 21 тыс. руб.
Подразделениями экономического блока в
2010 г. выявлено более 30 тыс. преступлений, совершенных против государственной власти, интересов государственной службы. Средний размер взяток и коммерческих подкупов по оконченным уголовным делам вырос до 36 тыс. руб., а по выявленным — до 61 тыс. руб. Рейтинг взяточников показывает: 31 % осужденных — работники милиции; 20,3 % — работники учреждений здравоохранения; 12 % — преподаватели; 9 % — муниципальные служащие; 2,5 % — сотрудники службы исполнения наказания; 2 % — таможенники.
По данным Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), ежегодно во всем мире на здравоохранение расходуется 4,1 трлн долл., из которых 750 млрд долл. идут на закупку фармацевтических препаратов, 10—25 % расходов на государственные закупки (включая фармацевтические средства) теряются из-за коррупции. Мошенничество и злоупотребления в этой сфере обходятся отдельным правительствам развитых стран в 23 млрд долл. в год. Особое беспокойство ВОЗ вызывает фармацевтическая отрасль, которая, по их оценкам, пронизана коррупцией снизу доверху. Ежегодно, по экспертным оценкам, российские граждане тратят 1,5 млрд долл. на оплату «бесплатных» медицинских услуг.
Правительство РФ в 2011 г. увеличит расходы на здравоохранение на 10 % по сравнению с текущим годом до 375 млрд руб. Общая стоимость финансирования региональных программ модернизации здравоохранения составит 460 млрд руб., из них в
2011 г. в субъекты Федерации поступит 215,9 млрд руб. На мероприятия национального проекта «Здоровье» будет направлено 156,8 млрд руб.
Всемирная организация здравоохранения выделяет 4 основных проявления коррупции в секторе здравоохранения: взяточничество, воровство, бюрократическая или политическая коррупция и
дезинформация в целях личной выгоды. Она может проявляться в трех областях деятельности. Первая область — это охрана здоровья и система здравоохранения. Коррупция способна отрицательно влиять на возможности системы здравоохранения оказывать высококачественную и эффективную помощь людям, которые могут извлечь из этого максимальную пользу. Высокий уровень коррупции способствует обнищанию населения, увеличению неравенства и ухудшению состояния здоровья, особенно наиболее уязвимых групп населения. Вторая область — это предпринимательская деятельность. Наличие значительной получастной системы, действующей в рамках государственного сектора коррупционным образом, может отрицательно влиять на развитие сильного частного сектора. Частным лицам нередко более выгодно использовать в своих интересах государственные учреждения вместе с медицинским оборудованием и пациентами, которыми они располагают, чем создавать собственные клиники и механизмы для привлечения пациентов. Третьей областью является макроэкономика. Имеются данные о том, что коррупция значительно снижает экономический рост и инвестиции в частный сектор.
Исходя из сказанного, исследование причин, тенденций и мер, направленных на противодействие коррупционным проявлениям в здравоохранении, представляется особенно важным, так как сфера здравоохранения определяет качество жизни людей и создает необходимые условия для развития человеческого капитала.
Для понимания и выявления особенностей коррупционных проявлений в здравоохранении следует определить подходы к категории «коррупция» и особенности ее проявления в здравоохранении.
Современные авторы6 исследуют это понятие с различных точек зрения. Определение «коррупция» имеет несколько разнообразных подходов.
Коррупцией в юридическом понимании считается преступление, связанное с использованием служебного положения или социального статуса должностного лица в личных или корпоративных интересах. Чаще всего такой интерес сводится к получению незаконных доходов, а правонарушения или преступления сводятся к тем или иным вариантам получения или дачи взяток, а также к подкупу должностных лиц. Transparency International
5Наумов Ю. Г., Максимов В. К. Проблемы формирования статистической информации о состоянии борьбы органов внутренних дел с преступлениями коррупционной направленности с 1990 по 2009 гг. URL: http://zhenilo.narod.ru/main/ ips/2010_table_contents. pdf.
44 —-
6 Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы / под ред. В. В. Лунеева. М.: Юрист, 2008. Максимов В. К Понятие коррупции в международном и российском праве // Право и безопасность. 2002. № 2—3.
определяет коррупцию как «злоупотребление вверенными полномочиями в целях достижения личной выгоды».
В соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», коррупция — это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
Коррупцией в экономическом понимании считается деятельность должностных лиц государственного или муниципального управления и частного бизнеса, приносящая финансовые потери и потери других ресурсов для государства, местных сообществ, бизнеса, для развития отраслей и экономики страны в целом, а также в некоторых случаях — для развития социальной сферы.
Известно также понимание коррупции с позиций управления. К коррупции в таком понимании чаще всего относится нарушение или разрушение нормативного, описанного в Конституции РФ, законах и других нормативных документах государственного или муниципального управления, нередко приводящее к системной неэффективности управления в результате того, что личные или корпоративные интересы начинают доминировать над государственными и общественными. При таком понимании коррупции она не обязательно связывается с совершением преступлений, достаточным признаком коррупции является неэффективность действий должностных лиц для решений государственных или общественных проблем.
Исследуя различные подходы к сущности данной категории, коррупцию в здравоохранении можно определить как признание коррупционными любых действий, нарушающих нормативное регулирование и развитие сферы здравоохранения, посредством использования публичных возможностей для реализации личных или корпоративных интересов в ущерб общественным.
Важным является вопрос измерения коррупции в здравоохранении с учетом форм ее проявления. Можно выделить несколько наиболее типичных форм коррупции в здравоохранении.
Коррупция в сфере государственных закупок. Основополагающим нормативным актом в этой сфере является Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Закон, несмотря на его несовершенство, определяет, что государственные закупки — это функционально ориентированный элемент экономической безопасности, встроенный в механизм бюджетного сектора экономики. Экономическая безопасность здесь определяется в совокупности следующих факторов: в целевом использовании бюджетных средств, в эффективном их расходовании, в качестве поставляемых товаров и услуг при государственных закупках, в полном использовании механизма конкуренции при выборе поставщиков, а в целом — в противодействии коррупционным угрозам. В здравоохранении получение «откатов» в сфере государственных закупок приводит к переплатам за получаемые товары и услуги или к невозможности обеспечения качества, обусловленного контрактами для медицинских услуг. Также расходы включают значительные затраты на приобретение дорогостоящего оборудования.
Примерами проявлений коррупции данного вида в здравоохранении являются возбужденные уголовные дела по факту ограничения конкуренции в связи с проводимыми Минздравсоцразвития России аукционами на поставки лекарств. Так, при проведении в 2008—2009 гг. Минздравсоцразвития России аукционов руководители ряда коммерческих организаций, осуществляющих поставки препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, незаконно осуществили согласованные действия, ограничивающие конкуренцию. В результате фактически произошел раздел фармацевтического рынка и сферы государственных закупок лекарств. Так, в 2008—2009 гг министерством было заключено 164 государственных контракта на сумму 66,3 млрд руб., из них 127 контрактов на сумму 61 млрд руб. — лишь с 6 поставщиками, в соответствии с этим было принято решение о возбуждении уголовного дела по ст. 178 УК РФ (недопущение, ограничение или устранение конкуренции). Выявленные нарушения привели к поддержанию монопольно высоких цен на торгах, в результате федеральному бюджету был причинен ущерб на сумму около 3,4 млрд руб.
Очень показателен пример коррупции, когда Президент РФ Д. А. Медведев обратил внимание на цену на томографы. По оценке специалистов, только на этом российский бюджет потерял 3,5 млрд руб. По результатам прокурорской проверки
- 45
закупок медицинского оборудования возбуждено 17 уголовных дел. 10 августа 2010 г. Президент РФ Д. А. Медведев поручил Генеральной прокуратуре и Следственному комитету при прокуратуре РФ расследовать факты закупки по завышенным ценам медицинской техники для государственных нужд. Согласно докладу К. Чуйченко о проведенной проверке, при государственных закупках 170 томографов примерно на 7,5 млрд руб. их стоимость в некоторых регионах в 2—3 раза превышала цены производителей7.
Растрата и расхищение средств, выделенных на здравоохранение. Это происходит как на государственном уровне, так и непосредственно в медицинских учреждениях, получающих такие средства. Не имеет аналогов в новейшей истории дело Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФФОМС). В августе 2009 г. на скамье подсудимых оказались 11 чел. По данным следствия, в 2005—2006 гг. руководство фонда получило в виде взяток с фармацевтических компаний и региональных фондов медицинского страхования 27 млн руб. В 2005 г. государство утвердило программу дополнительного лекарственного обеспечения (ДЛО), в соответствии с которой бюджет ФФОМС увеличился до 86,5 млрд руб. Распределение этих средств по регионам было строго регламентировано. Однако бюджет ФФОМС предусматривал статьи «Нормированный страховой запас» и «Страховой резерв», предназначенные для выравнивания финансовых условий отдельных ТФОМС путем перечисления им денег сверх запланированного бюджета — субвенций. Величина страхового запаса в 2005 г. составила 4,085 млрд руб., страхового резерва — 4,82 млрд руб.
Показателен пример, когда в рамках данного расследования прокуратура Воронежской области возбудила уголовное дело по факту нецелевого расходования ТФОМС 82 млн руб. Уголовное дело возбуждено по статье УК РФ «О расходовании средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством Российской Федерации в особо крупном размере». Согласно данным проверки, из средств, предназначенных на финансирование территориальной программы обязательного медицинского страхования 2005 г., управлением ТФОМС по Воронежской области израсходовано около 82 800тыс. руб. на оплату медицинской помощи, оказанной лечебно-профилактическими учреждениями
7 URL: http://www.map .by/news/abroad/news_ic_artides_ 118_
170016.htm.
неработающему населению в 2004 г При этом бюджет на 2005 г., принятый Воронежской областной Думой, не предусматривал финансирования этого вида услуг неработающему населению. А нецелевое использование средств повлекло недофинансирование оплат медицинских услуг населению на эту сумму в 2005 г.
За получение листка временной нетрудоспособности и различных справок. Вымогательство за получение листка временной нетрудоспособности, справок о негодности к военной службе, о годности к управлению транспортными средствами, о допуске к выполнению тех либо иных работ, о разрешении заниматься тем или иным видом спорта, об освобождении от физкультуры и т. п.
За качественное проведение операции пациенту. После проведения проверки возбуждено уголовное дело в отношении врача — хирурга одной из больниц Калининграда. В ходе расследования установлено 30 фактов получения врачом взяток в сумме от 15 тыс. до 35 тыс. руб. за проведение операций, которые оплачиваются из средств государственного медицинского страхования.
Вымогательство или согласие на получение незаконного вознаграждения за услуги, официально оказываемые бесплатно. В этом случае пациенту гарантируется качественный дооперационный и послеоперационный уход, применение лучших медицинских препаратов, шовных и перевязочных материалов. Возбуждено уголовное дело по факту незаконного получения денег от пациентов за имплантацию коронарных стентов в Федеральном научном центре трансплантологии и искусственных органов им. В. И. Шумакова (ФНЦТИО). По данным расследования, система поборов с пациентов была четко отлажена с 2006 г. Схема выглядела так: пациентам лечебного учреждения бесплатно имплантировали один стент, а другие они оплачивали из собственного кармана. Стоимость одного стента варьировалась от 30 тыс. до 100 тыс. руб.
Коррупция в платежных системах. Здесь коррупционные действия могут включать бесплатное обслуживание, подделку страховых документов или использование средств медицинских учреждений в интересах тех или иных привилегированных пациентов; выставление незаконных счетов страховым компаниям, государственным органам или пациентам в отношении не входящих в соответствующие перечни или вовсе не оказанных услуг в целях максимизации доходов; подделка счетов, квитанций, расходных документов или учет фиктивных пациентов.
Безусловно, авторами рассмотрены не все виды коррупции в сфере здравоохранения, однако более важным представляется вопрос ее измерения и в соот-
ветствии с этим создания комплексной системы мер противодействия в системе здравоохранения. Коррупция в здравоохранении как социальный процесс носит латентный характер, и нейтрализация может начинаться с определения признаков и показателей, которые могут свидетельствовать о криминализации данной сферы. Представляется возможным измерять уровень коррупции в сфере здравоохранения с использованием следующих подходов.
Принимая во внимание цену, которую государство уплачивает за определенные товары и услуги, можно сравнить ее с соответствующей ценой, применимой на частном рынке или в других странах. Завышенная цена может послужить индикатором коррупции или наличия неэффективной системы закупок товаров для государственных нужд, в то время как эффективное снабжение (закупки, отражающие соотношение цены и качества) в большинстве случаев подразумевает относительно чистые закупки.
Можно также сконцентрироваться на таких индикаторах управления, которые имеют тенденцию коррелировать с уровнем коррупции на национальном уровне. Такими индикаторами, например, могут быть государственные расходы на здравоохранение в процентном соотношении к ВВП, так как они имеют первостепенное значение для населения.
В сфере здравоохранения вполне применим индекс коррупционной пораженности населения (!€) — показатель коррупционной пораженности социума, характеризующийся числом лиц, совершивших коррупционные правонарушения, выявленных в течение определенного периода на определенной территории в расчете на 100 тыс. чел. населения, проживающего на данной территории.
Рассчитывается по формуле: 1С тс 105
Рассчитывается по формуле:
/С, = тс
м
N
где mc — число лиц, выявленных в связи с совершением коррупционных правонарушений за определенный период на определенной территории;
105 — единая расчетная база; N — численность населения, проживающего на данной территории.
Индекс коррупционной пораженности специальный (ICs) — показатель коррупционной пора-женности публичной или непубличной службы, их органов или аппаратов, характеризующийся отношением числа служащих, выявленных в связи с совершением коррупционных правонарушений в течение определенного периода на определенной территории к общему числу служащих таких службы, органа (подразделения органа) или аппарата.
где mcs — число служащих, выявленных в связи с совершением коррупционных правонарушений в течение определенного периода на определенной территории; M — общее число служащих таких службы, органа (подразделения органа) или аппарата. Коррупционная пораженность населения (социума) — интенсивность коррупционных проявлений, характеризующаяся относительными показателями частоты совершения актов коррупции (коэффициент коррупционной пораженности) и коррупционной активности граждан (индекс коррупционной активности) в расчете на определенную численность населения (обычно на 100 тыс. чел.).
Данные показатели характеризуют степень общественной вредности (общественной опасности), объем, интенсивность, структуру, динамику и территориальное распределение коррупционных правонарушений и лиц, их совершивших.
Вопросам предупреждения коррупции в сфере здравоохранения уделяется в последнее время достаточно внимания, однако оценить эффективность данных мер не представляется возможным. В ближайшее время в России предполагается создание единого органа, который займется контролем за предоставлением услуг в здравоохранении и социальной сфере.
Организационные мероприятия, направленные на противодействие коррупции, должны осуществляться на всех уровнях системы здравоохранения: федеральном, субъекта РФ, муниципальном и непосредственно на уровне медицинской организации.
Вместе с тем большая часть антикоррупционных мер, несомненно, должна быть реализована на уровне, максимально приближенном к уровню «врач — пациент». Такими мерами могут быть:
1) разработка механизмов, исключающих возможность оказания платных медицинских услуг медицинскими работниками в обход бухгалтерии (оплаты «из рук в руки»), использования медицинской организации как «прикрытия» для фактически частной практики;
2) эффективное информирование пациентов об их правах и обязанностях, действующем законодательстве, в том числе об установленных гарантированных объемах бесплатной медицинской помощи;
3) введение стимулирующих надбавок к заработной плате медицинского работника, немонети-зированных способов поощрения за информиро-
- 47
вание пациентов, а также за антикоррупционную активность.
Резюмируя изложенное, следует отметить, что рассмотренные вопросы коррупционной проблематики в сфере здравоохранения, ее особенностей, актов международного и национального права, регулирующих вопросы борьбы с коррупцией, позволяют выработать ряд предложений по совершенствованию специализированных антикоррупционных механизмов в медицине, психосоциальную основу которых составляет стремление субъектов системы здравоохранения, освободившись от коррупционных барьеров, оптимизировать свою функцию. В ближайшее время также будут внесены поправки в КоАП РФ и Уголовный кодекс РФ, усиливающие административную и уголовную ответственность за нарушения в сфере здравоохранения.
Список литературы
1. Колесникова Д. А, Селезнев А. В. Коррупция в здравоохранении. Северо-Кавказский государственный технический университет. URL: www. ncstu. ru.
2. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы / под ред. В. В. Лунеева. М.: Юрист, 2008.
3. Максимов В. К. Понятие коррупции в международном и российском праве // Право и безопасность. 2002. № 2—3.
4. Наумов Ю. Г., Максимов В. К. Проблемы формирования статистической информации о состоянии борьбы органов внутренних дел с преступлениями коррупционной направленности с 1990 по 2009 гг. URL: http://zhenilo. narod.ru/ 2010_table_of_contents.pdf.
5. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы / пер. с англ. М.: Логос, 2010.
6. Смирнов В. Л. Коррупция в системе теневых процессов современной России // Научные труды Международной академии менеджмента. Вып. 5. 2009.
7. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537.
8. Тихомиров А. В. Коррупция в здравоохранении // Главный врач: хозяйство и право. 2009. № 6.
25 апреля 2011 г. в Марриотт Гранд Отеле (г. Москва, ул. Тверская, 26) Ассоциация российских банков, Банк России, Федеральная служба по финансовому мониторингу при участии Государственной Думы РФ и международных организаций проводят
IX Международную научно-практическую конференцию «Мировые тенденции развития системы ПОД\ФТ и их реализация в России».
Ассоциация российских банков в своей работе уделяет большое внимание вопросам противодействия отмыванию преступных доходов в банковской системе: регулярно проводятся семинары, круглые столы, активно работает профильный комитет АРБ. Но, несомненно, ключевое значение имеет ежегодная конференция по вопросам ПОД/ФТ, проводимая АРБ уже девятый год подряд.
Официальные спонсоры мероприятия - Банк ВТБ и Росбанк.
Спонсор - компания Теменос Мидл Ист Лимитед и партнер мероприятия компания Доу Джонс
Информационный партнёр - Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»
За дополнительной информацией, а также по вопросам участия обращаться по тел.: (495) 690-46-91; 690-30-13 (Богомолова Мария, Головина Елена) или на сайт АРБ.
Росбанк
http ://www. arb. ru
