CC BY
238
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2012
УДК 340.1
Юридические науки
Выпуск 3(17)
К ВОПРОСУ О ПРОБЛЕМЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
С.Г. Воронцов
Кандидат юридических наук, ст. преподаватель кафедры предпринимательского права Пермский государственный национальный исследовательский университет 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: [email protected]
В отличие от традиционного подхода, когда эффективность права в основном определялась через сопоставление целей, задекларированных законодателем, с достигнутыми результатами, в статье предложен принципиально новый способ оценки. Правовое воздействие рассматривается как вариант массовой коммуникации, имеющей конкретные информационно-технические характеристики. Доказывается, что процесс правотворчества в России не приводит к формированию должного правосознания и социализации, поскольку российский законодатель «производит продукцию», которую не в состоянии усвоить основанная масса населения страны. Среди факторов снижающих эффективность воздействия права выделены: излишний объем правовой информации; неоправданная частота изменений нормативно-правовой базы; недостаточная емкость информационных каналов связи, несоответствие режима и условий труда российских законодателей реально необходимому объему правовой информации и др.
Ключевые слова: эффективность права;
В теории права оценка эффективности государственного правового воздействия чаще всего осуществляется через сопоставление целей, преследуемых законодателем, с теми результатами, которых удалось достичь в итоге [4, с. 70-71; 12, с. 5]. В настоящей работе применяется другой, если можно так выразиться, сугубо «технический», подход. Эффективность работы механизма правового регулирования (далее -МПР) предлагается оценить, рассмотрев право как процесс массовой коммуникации, имеющий конкретные информационнотехнические характеристики. Почему это возможно?
Право, как вариант воздействия со стороны государства, «работает» путем наделения участников общественных отношений юридическими правами и обязанностями. При этом необходимо понимать, что, кем бы ни были эти субъекты, даже тогда, когда речь идет о своеобразных фантомных образованиях, например о юридических ли-
© Воронцов С.Г., 2012
проблемы правового регулирования
цах, право всегда действует через конкретного индивида, наделенного сознанием и волей. Другого способа «влиять» на общественные отношения у правовых регламентаций нет. Именно по этой причине в юриспруденции так важны категории «правоспособность», «дееспособность» и т.д. Следовательно, МПР представляет собой особый вид информационного взаимодействия, который, как и любую другую массовую коммуникацию, можно оценить, используя известные методики. Одной из них является модель Г. Лассуэлла, который, как известно, оценивал массовую коммуникацию, выделяя пять основных компонентов, отвечающих на вопросы: кто говорит, кому говорит, что сообщает, по какому каналу и с какой эффективностью [15, р. 88-93].
В качестве объекта изучения в настоящей работе рассматривается процесс нормативно-правовой коммуникации между федеральным российским законодателем и населением страны. Из общего числа жителей выделена фокусная группа, состоящая из дееспособных граждан, имеющих жилье,
семью, работу, уплачивающих налоги, желающих воздержаться от административных и уголовных правонарушений.
Со стороны государства любое нормативно-правовое воздействие начинается с этапа создания текста и его публикации, поскольку, в соответствие со ст. 15 Конституции РФ 1993 г. [3], этот вид массовой (нормативно-правовой) коммуникации осуществляется исключительно литерально. Каналом передачи этих текстовых сообщений служат информационные источники, перечисленные в ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1994 года №5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» [8, ст. 5124]. Без наличия текста и его соответствующей публикации МПР работать не может.
Для того чтобы попытаться проанализировать и оценить «совокупный текст», направляемый государством в адрес фокусной группы, необходимо учесть ряд субъективных особенностей, которые в конечном итоге позволят сформулировать и выводы об эффективности работы всего МПР.
Субъекты, в чей адрес законодатель «высылает текст», должны не просто его получить, но еще и прочесть, усвоить и впоследствии применять содержащиеся в нем правила. Только при выполнении всех этих условий работа МПР может привести к ожидаемому результату и считаться эффективной. Как с этих позиций выглядит рассматриваемая массовая коммуникация?
Поскольку члены избранной аудитории по условиям исследования являются субъектами жилищных, семейных, трудовых и прочих правоотношений, для успешной реализации своих правомочий в этих областях им, естественно, требуется знание положений соответствующих профилирующих правовых источников. Каждая из этих отраслей (подотраслей) в современной России имеет системообразующий кодифицированный акт. Следовательно, знание основных положений семи российских кодексов (жилищного, семейного, трудового, гражданского, налогового, уголовного и Кодекса об административных правонарушениях) условно можно принять за мини-
мальный порог правовой грамотности членов фокусной группы, обеспечивающий удовлетворительное состояние социализации этих субъектов. Идея сделать приблизительную «оцифровку» этого текста - минимального правового норматива (далее -МПН) дала следующие результаты.
Оказывается, ни один нормативный акт в современной России из перечня МПН не уменьшился в объеме по сравнению с советским периодом. Данные информационно-правовой системы «Консультант-Плюс», к примеру, фиксируют следующие изменения: ТК РФ - 683 кб (КЗоТ РСФСР -163 кб); ГК РФ - 1572 кб (ГК РСФСР - 317 кб) и т.д. Если сложить все кодифицированные источники, совокупный объем достигнет 6728 кб, или около 2800 страниц печатного текста с соблюдением требований издательского стандарта. Аналогичный набор в СССР укладывался в 1078 кб, или в 449 страниц. Поскольку Налогового кодекса в советской России не было, аналог рассчитывался путем сложения объемов закона о подоходном налоге и указа о налоге на холостяков, одиноких и бездетных. Сравнение в этой части, естественно, нельзя признать корректным, но общее представление о порядке цифр полученные данные, безусловно, дают. Среднее количество страниц кодифицированного источника из перечня МПН увеличилось с 64 до 400. Таким образом, объем правовой информации для избранной фокусной аудитории в современной России увеличился в 6 с лишним раз.
Может ли житель России успешно усвоить такой объем «текста», отправленного в его адрес государством? Это вызывает некоторые сомнения, поскольку, например, известно, что даже в царской России с 1865 г. книги объемом более 160 страниц (10 печатных листов) не подлежали предварительной цензуре [7, с. 396]. Считалось, что их мало кто может прочесть, поэтому никакой социальной опасности они представлять не могут, в принципе. Как обстоит дело с возможностями «потребителей» текстов в настоящее время?
Для того чтобы дать ответ на этот вопрос, необходимо сопоставить требуемый для усвоения объем информации с субъективными характеристиками ее получателей.
Например, это может быть скорость чтения. Существуют различные методики подсчета, и множество сайтов в Интернете позволяют определить искомые показатели [11]. Данные этих ресурсов говорят о том, что «хорошей», т.е. близкой к средней норме, является скорость около 300 слов в минуту, или 1,13 страницы, при коэффициенте усвоения
0,7. Получается, что для прочтения современного российского текста МПН понадобится чуть более 41 часа, или одна рабочая неделя с небольшой переработкой. Правда, с такой интенсивностью (546 страниц в день при восьмичасовом рабочем графике) нормативно-правовые акты могут читать разве что студенты юридических вузов в период сессии. Поэтому для более корректного подсчета необходимо знать еще и время, которое обычно человеком тратится на чтение. В противном случае смоделировать ситуацию, иллюстрирующую работу МПР, будет достаточно сложно.
Основанием для последующих выводов послужили показатели, полученные в результате опроса студентов экономического и юридического факультетов ПГНИУ, которые отслеживали на протяжении календарного года количество прочитанных ими печатных материалов включая художественную литературу. При помощи полученной статистики была выведена среднедневная норма чтения, которая составила чуть более 31 страницы.
Таким образом, для того чтобы только прочесть МПН с интенсивностью студента гуманитарного вуза, членам фокусной группы понадобится около трех месяцев. Временные затраты на советский аналог составили бы 14 дней. Наверное, шестикратное увеличение объема для отдельных потребителей информации не является предельно критичным. Но для основной массы населения страны это не так. Из 30 опрошенных жителей России в возрасте от 40-60 лет, попадающих под признаки выделенной фокусной аудитории, 24 смогли назвать по памяти общее содержание и номера отдельных статей советских кодексов. Чаще всего это были ст. 102, 117, 144 УК и 33 КЗоТ РСФСР. И только один человек, оказавшийся заместителем главы администрации одного из районов г. Перми, назвал несколько
статей из современных российских аналогов. Все это говорит о том, что в советское время население страны не только знало нормы права, но также в состоянии было назвать и их источники. В современной России этих показателей пока достичь не удалось.
Представляется очевидным, что уровень правовой грамотности населения напрямую зависит от объема правовой информации, необходимой для усвоения. Компьютер, Интернет, сотовый телефон и другие современные средства связи сделали информацию доступной, ускорили процесс ее поиска и получения, но не изменили базовых, объективных и субъективных возможностей человека. В сутках по-прежнему 24 часа, тот же объем мозга, «старая» скорость чтения и т.п. Оправданно ли стремление российского законодателя ориентироваться на узкий круг специалистов, формируя, таким образом, своеобразную касту «юридических жрецов»? Кто в действительности должен являться основным «потребителем» и адресатом правовой информации? Не логичнее ли принимать в расчет правило, согласно которому «пропускная способность дороги определяется самым узким ее местом»? Эти вопросы пока остаются без ответа.
Существует еще одна отрицательная особенность современного российского законодательства, препятствующая нормальной работе МПР. За период с 1994 г. (год принятия первой части ГК РФ - самого раннего из нормативных актов, включенных в МПН) до 2012 г. в указанный правовой массив были внесены более 300 изменений. Таким образом, в среднем в рассматриваемом периоде «обновления» случались каждые
20 календарных дней. Следовательно, пока обычный житель страны пытается прочесть МПН со скоростью студента гуманитарного вуза, законы успевают измениться 4 раза. И нет никаких предпосылок, что скорость этого процесса упадет. Говоря об итогах работы Государственной Думы РФ пятого созыва, спикер Б.В. Грызлов в одном из интервью указал, что депутаты за период с 2008 по 2011 г. приняли более 1600 законов, что является абсолютным рекордом. «Это на 500 больше, чем в прошлой Думе, и в два
раза больше, чем в Думе третьего созы-ва»[13]. А необходимо ли стране такое количество законов?
Приведенные выше расчеты говорят о том, что современный российский законодатель в огромных количествах производит «продукцию», которую невозможно не только усвоить, но и просто прочесть. Объем правовой информации неоправданно велик, и актуальной она перестает быть еще до того, как доходит до «потребителя». В таких условиях сформировать искомое правосознание не представляется возможным.
К слову сказать, коллапс российской правовой коммуникации иллюстрирует и судебная статистика. Например, число законченных гражданских дел по данным судебного департамента с 2006 г. выросло к 2010 г., практически в два раза - с 7 до 14 млн. Этими же темпами растут и расходы федерального бюджета на судебную систему, которые к 2011 г. достигли отметки в 126 млрд руб. [5, с. 2-3].
Теперь несколько слов о пропускной способности существующих печатных «каналов связи». До недавнего времени законы в РФ официально публиковались в трех источниках: «Парламентская газета», «Российская газета», «Собрание законодательства Российской Федерации». Общий тираж указанных СМИ не превышает 300 000 экз., т.е. официальными печатными изданиями, публикующими нормы права, теоретически обеспечивалось до недавнего времени только 0,2% жителей страны. Самый большой тираж был у «Российской газеты» - 171 005 экземпляров (июль 2011 года) [9]. Социально-экономический профиль читателей этого издания: пенсионеры со средним достатком. Учитывая возраст большинства читателей «Российской газеты» (старше 55 лет) [10], необходимо отдавать себе отчет в том, что ни через один из названных печатных источников правовая социализация субъектов, на которую рассчитывает в конечном итоге законодатель, в стране не осуществляется. Тираж советской газеты «Известия», выполнявшей в свое время функции официального канала связи государства с населением, составлял, к примеру, 6 млн экз., а «Советской России» - 4,5 млн. Таким образом, суммарный тираж советских изданий в
35 раз превосходил «пропускные» способности российских аналогов.
Бесспорной положительной новацией, направленной на разрешение этой ситуации, является Федеральный закон РФ от 21 октября 2011 г. № 289ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"»[6]. Он расширил перечень официальных изданий за счет государственного информационного Интернет-ресурса -www.pravo.gov.ru. Теоретически это увеличивает аудиторию читателей нормативных актов до числа пользователей Интернета. Но к масштабным улучшениям в работе МПР это не приведет. Сегодня МПР в России больше напоминает старый компьютер, на который установлена современная программа. Компьютер с ней плохо справляется, работает медленно и часто «виснет», поскольку его операционная система все время занята еще и приемом очередных «пакетов обновлений». В этой ситуации нет особой разницы в том, при помощи каких информационных носителей в «компьютер» закачивается информация. Замена дискеты на кабель или компактный диск ситуацию в данном случае не спасает.
Кроме того, необходимо отметить, что по сравнению с советскими законотворцами российские «слуги народа» имеют сегодня совершенно иную «производительность» труда, многократно усиленную современными технологиями. Но эта «модернизация» не только не привела к сокращению продолжительности их работы, а, напротив, увеличила ее. Если депутаты Верховного Совета СССР, по свидетельству академика
Н.М. Амосова, собирались на заседания два раза в год, по 2-3 дня, получали 60 рублей и основное время проводили в округах, помогая избирателям [1, с. 8-9], то российский парламентарий работает в совершенно иных условиях. В отличие от советских коллег, трудившихся, как известно, «не порывая с производственной или служебной деятельностью» (ст. 104 Конституции СССР 1977 г.) [2, ст. 617], российский депутат, согласно п. 3 ст. 97 Конституции РФ 1993 г., делает ту же работу «на профессиональной
постоянной основе». Соответствует ли количество российских парламентариев, режим и напряженность их труда тому объему работы, в выполнении которого реально нуждается страна? Ответ очевиден.
Для реального улучшения работы МПР в первую очередь необходимо принимать в расчет базовые возможности «потребителей» правовой информации. И поэтому следует не только сократить ее общий объем, но и в разы уменьшить скорость внесения изменений в действующие нормативы, вплоть до объявления моратория на изменение законодательства. Видится оправданным введение четких, в том числе и предельных количественных, показателей работы парламентариев (стандартов правотворчества), которые бы препятствовали необоснованному росту правовой информации в стране, например: федеральный закон - не более 5 условных единиц, кодифицированный акт - не более 50, возможное количество изменений в нормативный акт - не более 0,3 раза в год и т.д. Подобный подход давно уже реализован во многих сферах человеческой активности. Так, в науке и образовании конкретные требования сформулированы в отношении объемов курсовых, дипломных, диссертационных работ, научных тезисов, статей и рефератов. Надо напомнить, что в отношении законотворчества аналогичные задачи решались, в том числе и в древние времена. К примеру, Платон в одной из своих работ, упоминает о том, что царь Минос менял законы для греческих государств не чаще одного раза в 9 лет [9, с. 71]. Почему российский законодатель делает аналогичный процесс непрерывным, остается загадкой.
Логично не только ограничить подобным образом российского законодателя, но и обязать его нести ответственность за результаты своей работы. Если приходится вносить изменения в закон, принятый всего полгода назад, значит, работа изначально была выполнена некачественно. А бракоделов принято лишать части заработка. Сегодня система оплаты труда народных избранников не предусматривает подобного рода ответственности. Почему? Она вполне может быть «привязана» как к количеству,
так и к качеству принимаемых правовых актов.
Объем и режим рабочего времени российских законодателей тоже должен соответствовать и находиться в прямой зависимости от характера, сложности, напряженности и других характеристик законотворческого процесса. Пока же эти обстоятельства никак не учтены. А значит, и добиться сознательного улучшения работы российского МПР пока не представляется возможным.
Библиографический список
1. Амосов Н.М. Энциклопедия Амосова: Алгоритм здоровья. Человек и общество. М.: Изд-во АСТ; Донецк: Сталкер, 2002. 461 с.
2. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик: принята на внеочередной седьмой сессии Верхов. Совета СССР девятого созыва 7 окт. 1977 г. // Ведомости Верхов. Совета СССР. 1977. №41.
3. Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г.: в ред. законов Рос. Федерации от 30 дек. 2008 г. №6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. №7-ФКЗ// Рос. газ. 2009. 21 янв.
4. Mediageo: сайт. URL:http://www.
mediageo.ru/fedpressa/ezhednev/ros-gazeta.html (дата обращения: 10.04.2012).
5. Наганов В. Ваша честь нам слишком дорого обходится//Новая газета. 2012. №32.
6. О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»: Федер. закон Рос. Федерации от
21 окт. 2011 г. №289-ФЗ // Рос. газ. 2011. 24 окт.
7. О даровании некоторых облегчений и удобств отечественной печати: указ Сенату от 6 апр. 1865 г. №41988 // Полн. собр. законов Российской Империи. 1830. Т. 40.
8. О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания: Федер. за-
кон Рос. Федерации от 14 июня 1994 года №5-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. №8, ст. 801; 1999. №43.
9. Платон. Законы. М.: Мысль, 1999. 832 с.
10. Российская газета: сайт. URL:http://
www.rg.ru/about/index.html (дата обращения: 10.04.2012).
11. Самощенко И.С., Никитинский В.И., Венгеров А.Б. К методике изучения эффективности правовых норм // Сов. государство и право. 1971. №3.
12. URL: http//www.fastread. ru; www.
computerra.ru; readerssoft.com/ru/speed_ reading_test_outline.php (дата обращения:
12.03.2012).
13. Шикин Е.П. Основные условия эффективности применения права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1971.
14. Юнашев А. Путин настроил «Единую Россию» на победу на выборах [Элек-троный ресурс]. URL:http://www. newsland.ru/news/detail/ id/ 829817 (дата обращения: 10.04.2012).
15. BraddockR. An Extension of the "Lasswell Formula" // Journal of Communication. 1958. №8.
Bibliograficheskij spisok
1. Amosov N.M. Jenciklopedija Amosova: Algoritm zdorov'ja. Chelovek i obwestvo. M.: Izd-vo AST; Doneck: Stalker, 2002. 461 s.
2. Konstitucija (Osnovnoj zakon) Sojuza Sovetskih Socialisticheskih Respublik: prinjata na vneocherednoj sed'moj sessii Verhov. Soveta SSSR devjatogo sozyva 7 okt. 1977 g. // Vedomosti Verhov. Soveta SSSR. 1977. №41.
3. Konstitucija Rossijskoj Federacii: prinjata vsenar. golosovaniem 12 dek. 1993 g.: v red. zakonov Ros. Federacii ot 30 dek. 2008 g. №6-FKZ, ot 30 dek. 2008 g. №7-FKZ// Ros. gaz. 2009. 21 janv.
4. Mediageo: sajt. URL:http://www.
mediageo.ru/fedpressa/ezhednev/ros-gazeta.html (data obrawenija: 10.04.2012).
5. Naganov V. Vasha chest' nam slishkom dorogo obhoditsja//Novaja gazeta. 2012. №32.
6. O vnesenii izmenenij v Federal'nyj zakon
«O porjadke opublikovanija i vstuplenija v silu federal'nyh konstitucionnyh zakonov, federal'nyh zakonov, aktov palat
Federal'nogo Sobranija»: Feder. zakon Ros. Federacii ot 21 okt. 2011 g. №289-FZ // Ros. gaz. 2011. 24 okt.
7. O darovanii nekotoryh oblegchenij i
udobstv otechestvennoj pechati: ukaz
Senatu ot 6 apr. 1865 g. №41988 // Poln. sobr. zakonov Rossijskoj Imperii. 1830. T. 40.
8. O porjadke opublikovanija i vstuplenija v
silu federal'nyh konstitucionnyh zakonov, federal'nyh zakonov, aktov palat
Federal'nogo Sobranija: Feder. zakon Ros. Federacii ot 14 ijunja 1994 goda №5-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. 1994. №8, st. 801; 1999. №43.
9. Platon. Zakony. M.: Mysl', 1999. 832 s.
10. Rossijskaja gazeta: sajt. URL:http://
www.rg.ru/about/index.html (data
obrawenija: 10.04.2012).
11. Samowenko I.S., Nikitinskij V.I., Vengerov A.B. K metodike izuchenija jeffektivnosti pravovyh norm // Sov. gosudarstvo i pravo. 1971. №3.
12. URL: http//www.fastread.ru; www.
computerra.ru; readerssoft.com/ru/speed_ reading_test_outline.php (data obrawenija:
12.03.2012).
13. Shikin E.P. Osnovnye uslovija jeffektivnosti primenenija prava: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. Sverdlovsk, 1971.
14. Junashev A. Putin nastroil «Edinuju Rossiju» na pobedu na vyborah [Jelektronyj resurs]. URL:http://www.newsland.ru/ news/detail/id/829817 (data obrawenija:
10.04.2012).
15. BraddockR. An Extension of the "Lasswell Formula" // Journal of Communication. 1958. №8.
ON THE ISSUE OF LEGAL REGULATION EFFICIENCY IN MODERN RUSSIA
S.G.Vorontsov
Perm State National Research University 15, Bukirev st., Perm, 614990 E-mail: [email protected]
In theory the law assessment of the effectiveness of the right traditionally takes place through comparison of the objectives which pursued the legislator with the results that had been achieved in the end. The author of the article offers a new in jurisprudence assessment method of the effectiveness of the legal regulation mechanism. Law is regarded as a variant of mass communication which has particular IT characteristics. For assess of effectiveness of Russian law used the so-called model of Lassuèll: Who says? To Whom? What says? What channel used? With what efficiency? This method being used to evaluate the media from the middle of the last century. In this article in details the process of communication between the legislator and the part of country's population in Russia, which are the subjects of the seven major groups of social relations governed by Russian law (civil, labour, family, housing, tax, criminal, administrative) have been analysed. In particular, researches were conducted which using specific sociological methods. In this context the six-fold growth of the amount of legal information for a considerable part of the population of the Russian Federation in comparison with the Soviet period is mentioned. This volume of text is mapped with the actual capabilities of consumers legal information. In particular, the speed reading and the time which the usual residents of Russia spends on the read are proposed as a variant of estimation. It is proved that law-making process in Russia hasn’t been resulted in the forming of the target legal conscience and socialization process. The reason of that is the following: contemporary Russian law-maker creates the “product”, which is inaccessible for understanding by the mainstream population of the country. In while as a normal resident of Russia tries to read the seven major codified sources, latest changed about four times. In the end of time reading the text of Russian law almost always will be not actually. The disastrous state of this kind of mass communication also illustrate and judicial statistic. For example, in resent years in Russia a number of cases in court and expenditures of judicial system are doubling. Among the most significant factors negated the effectiveness of the legal influence the following ones can be mentioned: the redundant amount of the legal information, unreasonable frequency of the amending of the legal framework, insufficient capacity of the communication channels between state and population, and some others. Some measures to change the situation are offered in the article. In particular, we recommend to reduce the volume of legal information in country through the introduction standards of legislation, moratorium on additions and changes of the laws, the downsizing of the deputies, the change mode their law-making, the need for the introduction of pay systems linked to the quantity and quality of their laws, etc.
Keywords: effectiveness of law; problems of legal regulation
