CC BY
49
1.3. К ВОПРОСУ О ПРИНЦИПЕ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В ИНТЕРЕСАХ НАСЕЛЕНИЯ
Москвина Светлана Владимировна, аспирантка. Место учебы: Марийский государственный университет. Должность: старший преподаватель. Место работы: Межрегиональный открытый социальный институт. E-mail: chip263@mail.ru
Аннотация: В статье рассматривается принцип организации местного самоуправления в интересах населения, раскрывается его сущность, дается понятие принципа в системе теории государства и права и муниципальном праве, исследуются структурные элементы принципа и формы взаимодействия государства и населения.
Ключевые слова: сущность, принцип, местное самоуправление, население, органы местного самоуправления.
THE ESSENCE OF THE PRINCIPLE OF LOCAL
GOVERNMENT ORGANIZATION IN THE PUBLIC INTEREST
Moskvina Svetlana Vladimirovna, postgraduate student. Place of study: Mari state university. Position: senior lecturer. Place of employment: Interregional open social institute. E-mail: chip263@mail.ru
Annotation: The article discusses the principles of local self-government in the interests of the population, revealed its essence, given the concept of the principle in the theory of law and municipal law; we investigate the structural elements of the principles and forms of interaction between government and the public. Keywords: the essence of the principle, the local government, the population, the local authorities.
Организация местного самоуправления в Российской Федерации помимо урегулированности нормативными правовыми актами в своей основе имеет теоретическую составляющую - принципы. От их обоснованности, выверенности, соответствия потребностям времени зависит состояние и эффективность местной власти.
Как справедливо отмечает Т.Н. Михеева, «Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, одной из форм осуществления народовластия, позволяющей населению, проживающему на локальной территории и объединенному общими интересами, самостоятельно и под свою ответственность решать с использованием материальных и финансовых ресурсов определенный круг вопросов» [8, с. 58-59]. В этой связи население муниципального образования выступает главным субъектом местного самоуправления, ему отводят приоритетное место в муниципальных правоотношениях.
В муниципальном праве под общими принципами организации местного самоуправления следует понимать основополагающие требования, с учетом которых строится его система и деятельность [9, с. 356].
В муниципально-правовой теории выделяются такие общие принципы организации местного самоуправления, как самостоятельность местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью; многообразие организационных форм местного самоуправления; организация местного самоуправления в интересах населения; гласность; соблюдение прав и
свобод человека и гражданина, законность в осуществлении местного самоуправления; государственная гарантированность местного самоуправления.
Одно из центральных мест в системе принципов занимает принцип организации местного самоуправления в интересах населения.
В юридическом словаре термин «принцип» (от лат. principium - основа, начало) трактуется в двух значениях. Во - первых, убеждение, взгляд, а во-вторых, исходное положение какой-либо теории, учения [16, с. 168].
По мнению А.С. Пиголкина и Ю.А. Дмитриева термин «принцип права» это основные идеи, руководящие положения, которые определяют содержание и направления правового регулирования. Согласно их взглядам, они закладываются в основу создания и реализации действующего права, ориентированы на дальнейшую демократизацию всех сфер общественной жизни, формирование правового государства. Принципы права выступают в качестве своеобразной несущей конструкции, на основе которой создаются и реализуются не только нормы, институты или отрасли, но и вся система права. Принципы права служат своеобразными ориентирами для правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности [14, с. 562].
А.В. Малько рассматривает принципы права, как основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора [6, с. 89].
Раскрывая сущность принципа организации местного самоуправления в интересах населения, следует обратить внимание, что его смысл состоит в направленности на реализацию интересов населения.
Как отмечает Н.С. Бондарь, что пространственное устройство муниципальной власти в целях обеспечения ее эффективного функционирования в рамках обособленных четко установленными границами территорий принято именовать территориальной организацией местного самоуправления. Это понятие следует отличать от категории «территориальные основы местного самоуправления». Территориальные основы местного самоуправления - это институт муниципального права, включающий в себя систему муниципаль-но-правовых норм, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Отсюда следует, что территориальная организация и территориальные основы местного самоуправления соотносятся между собой как фактическое и юридическое: как предмет правового регулирования и его нормативно-правовое опосредование [2, с. 125].
Конституция Российской Федерации закрепляет в статье 131, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий [5].
С.А. Авакьян указывает, что учету интересов населения и обеспечению прав жителей в решении вопрос местного значения служит и сама территориальная организация местного самоуправления. Так, при определении территориального состава низового звена муниципальных образований, то есть поселений, законодатель исходит из постулата, что в состав поселения входит не только территория, обозначенная меже-
выми знаками населенных пунктов, но и прилегающие к ним земли для развития поселения. То есть муниципальное образование должно иметь не только жителей, но и те материальные объекты, которые являются необходимой частью жизнеобеспечения населения [9, с. 384] .
Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что если в состав территории сельского поселения, в который могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек, то в интересах населения, с учетом его плотности и доступности территории поселения, статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с населением и менее тысячи человек [15].
Изменение границ и преобразование муниципальных единиц также должно происходить в интересах населения и с учетом его мнения. Именно население стоит на первом месте в перечне инициаторов изменения границ и преобразования муниципального образования. Но даже в тех случаях, когда инициатива изменения границ муниципального образования принадлежит органам местного самоуправления или государственной власти, учет мнения населения по поводу будущих территориальных изменений является необходимой процедурой - посредством голосования на референдуме или сходе жителей и лишь в некоторых случаях заменяется выражением своего мнения представительным органом местного самоуправления [9, с. 385].
Особенности территориальной организации местного самоуправления в городах федерального значения обусловлены их статусом субъектов Российской Федерации. Местное самоуправление осуществляется в этих городах на территориях внутригородских муниципального образования.
Так, в соответствии с Законом г. Москвы «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве» от 15 октября 2003 года № 59 установлены наименования и определены границы 125 внутригородских муниципальных образований - от Академического до Ясенево. У каждого из них сформированы муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В Санкт-Петербурге Законом «О наименованиях муниципальных образований Санкт-Петербурга» от 3 июля 1998 года № 158-24 (в ред. От 15 марта 2004 года) определены границы и наименования внутригородских муниципальных образований от округа Морской до округа Малая Охта [17, с. 425].
В современных условиях глобального кризиса классических институтов демократии все большую актуальность приобретает проблема поиска новых, эффективных форм участия населения в решении вопросов государственной и общественной жизни. В этом же русле следует оценивать перспективы превращения местного самоуправления в действенную систему местной (муниципальной) демократии. Общеизвестно, что демократия охватывает двуединую систему общественных отношений, складывающихся по поводу непосредственного (прямого) и опосредованного (представительного) осуществления тем или иным публично-территориальным коллективом присущей ему власти. Из этого и исходит и Конституция РФ, которая, раскрывая природу Российской Федерации как демократического государства, определяет высшим носителем власти в государстве его народ, который осу-
ществляется свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления [2].
Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления используются в целях: 1) в разработке муниципальных правовых актов и участия населения в системе муниципального управления (регулятивная функция); 2) вынесения окончательного решения по вопросам местного значения (императивная функция); 3) выявления, сопоставления мнения и интересов населения и их отражение в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (консультативная функция).
Непосредственная демократия характеризуется многообразием основных институтов, ее составляющих. К числу институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе развития общества можно отнести: местный референдум; муниципальные выборы; опросы населения; собрания и сходы граждан и др. [12]
Кроме того, Закон вводит как обязательный институт отзыва депутатов и других выборных лиц, что призвано повысить роль населения в реализации контрольной функции в отношении деятельности представительных и иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это, в свою очередь, предполагает повышение их ответственности и стремление в большей мере учитывать интересы своих избирателей, как и всего населения муниципального образования [9, с. 192].
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 5 расширил перечень форм непосредственной демократии на местном уровне, одновременно усилив роль муниципальных образований в регулировании данных вопросов. В этом законе регламентации соответствующих вопросов посвящена глава «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» [13]. В.И. Васильев указывает на то, что само название главы полностью соответствует ее содержанию и в ее названии «подчеркивается различие форм определяющего, решающего властного участия населения в реализации местного самоуправления и форм участия, не влекущего обязательно юридического результата».
В советской юридической литературе, как полагает В.В. Комарова, определения непосредственной демократии так или иначе сводились к прямому участию народных масс в решении дел государства и общества [4]. В советский период при отсутствии многопартийности и конкурентной политической среды основное назначение институтов народовластия состояло в мобилизации народных масс на решение задач, сформулированных Коммунистической партией или на привлечение граждан к реализации решений, принятых на государственном уровне, к контролю за их исполнением [12].
С.А. Авакьян указывает, что «в основе понятия «непосредственная демократия» лежат идеи прямого правления народа, его руководства собственной жизнью, самоуправления и самоорганизации в общественных и государственных делах. Непосредственная демократия — это совокупность конституционно-правовых институтов, через которые народ выражает свою волю, сам осуществляет государственную власть или власть местного самоуправления» [1].
На повышение роли принципа учета интересов жителей муниципального образования направлен институт публичных слушаний, предметом рассмотрения которых выступают:
- проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
- проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
- проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
- вопросы о преобразовании муниципального образования.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, ознакомление их с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Обычно орган местного самоуправления, принявший решение о проведении публичных слушаний, публикует объявление о проведении публичных слушаний в официальном печатном средстве массовой информации. В данном объявлении указываются вопросы, выносимые на публичные слушания, а также время и место их проведения. Если на публичные слушания выносится проект муниципального правового акта, в объявлении должен быть определен порядок ознакомления граждан с этим проектом правового акта. Нередко орган местного самоуправления, принявший решение о проведении публичных слушаний, назначает председательствующего на публичных слушаниях. Председательствующий ведет публичные слушания, организует ведение протокола слушаний и подписывает его, а также представляет итоговый документ публичных слушаний. При проведении публичных слушаний всем их участникам должны быть предоставлены равные возможности для выражения своего мнения [9, с. 356].
Муниципальная власть по своей природе наиболее приближена к населению и непосредственно с ним связана [7, с. 9], в силу чего ее осуществление без учета интересов населения искажает сущность местного самоуправления. Исследуемый принцип проявляется во многих муниципальных правоотношениях: в формах непосредственной демократии, в деятельности сформированных населением органов. Принцип организации местного самоуправления в интересах населения обязывает органы местного самоуправления к более тесному общению с местным сообществом, опираться на его мнение [18].
Список литературы:
1. Авакьян С.А. Указ. соч. С. 363-364.
2. Бондарь Н.С. Муниципальное право Российской Федерации : учебник для вузов / под ред. Н. С. Бондаря. - 3-е изд., перераб. и доп. - М. : Издательствоо
Юрайт, 2013. - 721 с. - Серия : Бакалавр. Углубленный курс.
3. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд. М., 2011.
4. Комарова В.В. Указ. соч. С. 16. // Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М., 2006.
5. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газета. - 1993. - № 237.
6. Малько А.В. Теория государства и права в вопросах и ответах: Учебно-методическое пособие. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. - 300 с.
7. Михеева Т.Н., Михеев Д.С. Форма взаимодействия общественных институтов с органами местного самоуправления // Правовое государство: теория и практика. 2011. № 1 (23). С.9.
8. Михеева Т.Н. Особенности современного института местного самоуправления в Российской Федерации / Т.Н. Михеева // Евразийский журнал. - 2012. - № 2. -С. 58-59.
9. Муниципальное право России: учебник для бакалавров / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин [и др.]; отв. ред. С. А. Авакьян. - Москва : Проспект, 2013.
- 544 с.
10. Муниципальное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В.И. Фадеев. - Москва : Проспект, 2013. - 336 с.
11. Л.А. Нудненко Непосредственная демократия в системе местного самоуправления - институт конституционного права России. Вести Моск. Университета // Проблемы конституционного права.
12. Народный контроль как необходимый компонент непосредственной демократии обращали внимание в своих работах, посвященных непосредственной демократии, В.Ф. Коток, А.П. Фарберов.
13. СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
14. Теория государства и права: учебник / А.С. Пи-голкин, А.Н. Головистикова, Ю.А. Дмитриев ; под ред. А.С. Пиголкина, Ю.А. Дмитриева. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Высшее образование, 2008. - 743 с. (Основы наук).
15. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного в Российской Федерации».
16. Юридический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна.
- М.: Институт новой экономики, 2007. - 1152 с.
17. Муниципальное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция», 080504 «Государственное и муниципальное управление» / под ред. А.Н. Костюкова . -М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - 687 с.
18. Михеев Д.С. Гласность в местном самоуправлении через призму конституционных положений // Евразийская адвокатура. 2013. № 4 (5). С. 81.
19. Барбан В.В. Конституционно-правовой режим ограничения прав и свобод человека и гражданина: понятие и нормативное закрепление. // Журнал «Пробелы в Российском законодательстве». №4 2015 г.
20. Джамбулатов С.И. Участие органов президентской власти в защите права и свобод человека и гражданина. // Журнал «Пробелы в Российском законодательстве». №3 2015 г.
Рецензия
На статью «К вопросу о принципе организации местного самоуправления в интересах населения», аспиранта ФГБОУ ВО «Марийский государственный уни-
верситет», старшего преподавателя АНО ВО «Межрегиональный открытый социальный институт» Москвиной Светланы Владимировны Статья С.В. Москвиной посвящена изучению принципа организации местного самоуправления в интересах населения.
Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку весь смысл местного самоуправления состоит в его направленности на реализацию интересов населения. Принцип организации местного самоуправления в интересах населения, так или иначе, отражен в законодательстве. В части 2 статьи 1 Федерального закона 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как самостоятельное решение населением вопросов местного значения исходя из интересов населения. Развитие этого принципа присутствует во всех организационных формах и способах решения задач, непосредственно приближенных к жителям и насущных для каждого человека.
Автором проведен точный анализ реализации права населения на осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях, создаваемых в соответствии с требованиями, установленными Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Так же автор акцентирует внимание на том, что осуществление местного самоуправления населением выражается посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах и иных форм прямого волеизъявления, а также выборных и иных органов местного самоуправления.
Научная статья С.В. Москвиной «К вопросу о принципе организации местного самоуправления в интересах населения» соответствует всем требованиям. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Кандидат юридических наук С.В. Маслова
