CC BY
26
Традиции и новации в правовом регулировании института дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 3; Попова О.В. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации - самостоятельный государственно-правовой институт // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 2.
2 См.: ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 27 мая 2003 г.
№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс: Законодательство».
3 Указ Президента РФ от 5 мая 2014 г. № 300 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации»// Справочно-правовая система «КонсультантПлюс: Законодательство».
4 См.: ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г.
№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс: Законодательство».
5 Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации».
6 См., напр.: приказ Минздравсоцразвития РФ от 14 декабря 2009 г. № 984н «Об утверждении Порядка прохождения диспансеризации государственными гражданскими служащими Российской Федерации и муниципальными служащими, перечня заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации и муниципальную службу или ее прохождению, а также формы заключения медицинского учреждения». // Справочно-правовая система «Кон-сультантПлюс: Законодательство».
7 Приказ МВД РФ от 09 марта 2011 г. № 117 «Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной гражданской службы в Министерстве внутренних дел Российской Федерации, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, при назначении на которые конкурс может не проводиться» // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс: Законодательство».
УДК 342.9 ББК 67.301
К ВОПРОСУ О ПРИМЕНЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
СЕРГЕЙ ИВАНОВИЧ АГАФОНОВ,
помощник начальника университета (по правовой работе) -начальник Правового отдела Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
подполковник полиции, кандидат юридических наук; МИХАИЛ ВАЛЕРЬЕВИЧ КОСТЕННИКОВ, профессор кафедры подготовки сотрудников по охране общественного порядка ВИПК МВД России, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации Научная специальность 12.00.14 - административное право;
административный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. На основе результатов социологических опросов и иных статистических данных дается характеристика коррупции как негативного явления в российском обществе. Анализируются нормативные правовые акты об ответственности за совершение коррупционных преступлений и некоторые аспекты их применения. Особое внимание уделяется анализу правовых последствий незаконного участия государственных и муниципальных служащих в предпринимательской деятельности.
Ключевые слова: борьба с коррупцией, незаконное предпринимательство, государственная и муниципальная служба, коррупционные преступления, уголовная ответственность, административная ответственность.
Annotation. On the basis of results of sociological surveys and other statistical data given the characteristics of corruption as a negative phenomenon in the Russian society. Analyzed normative legal acts on responsibility for committing corruption crimes and some aspects of their application. Special attention is paid to analysis of the legal consequences of illegal involvement of state and municipal employees in entrepreneurial activity.
Keywords: fight against corruption, illegal business, state and municipal service, corruption crimes, criminal liability, administrative liability.
В современных социально-экономических и политических условиях Российская Федерация столкнулась с множеством вызовов и проблем различного характера. Одной из самых серьезных проблем, существенно препятствующих проведению многих государственных преобразований, нарушающих права и законные интересы физических и юридических лиц, взаимодействующих с органами государственной власти и управления, является проблема коррупции. Эта проблема затрагивала публичные интересы различных государств практически на всем протяжении развития человеческой цивилизации и государственности. Вследствие коррупции разрушилось множество империй, были подорваны основы государственного суверенитета целого ряда стран, причинен огромный моральный и материальный ущерб. В этой связи государственная власть - в целях собственного выживания - просто обязана вести борьбу с этим негативным социально-правовым явлением, которое подрывает ее основы, а также делает неэффективным систему государственного управления. Согласно данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2013 г. правоохранительными органами к уголовной ответственности привлечено свыше 8,7 тыс. лиц, совершивших коррупционные преступления, что на 19,4% больше, чем в 2012 г.1
Несмотря на достаточно большое количество уголовных дел, связанных с коррупцией, реальная ситуация в этой сфере выглядит более чем скромно. Так, в индексе восприятия коррупции в 2012 г. Россия заняла 133 место из 176 возможных. По информации Тгашрагепсу Шетайопа! Индекс восприятия коррупции в нашей стране за 2013 г. соответствует 127 месту из 177 государств, присутствующих в рейтинге. Столько же получили такие государства, как Азербайджан, Пакистан, Никарагуа, Мали, Мадагаскар, Ливан, Гамбия и Коморские острова2.
Следует признать, что высокий уровень коррупции на всех уровнях государственной власти и управления сдерживает развитие нашей страны, препятствует развитию экономики, представляет угрозу национальной безопасности. Как показывают многие социологические, экономические и правовые исследования, а также экспертные оценки, в настоящее время в России на оплату услуг чиновников коммерсанты затрачивают от 20 до 50% своей прибыли. Более половины западных бизнесменов отмечают, что в странах Восточной Европы взятка - обычная практика, более 80% из них сказали, что полученные за взятки бюрократические услуги целиком окупили их затраты3.
Согласно прошлогоднему опросу ВЦИОМ степень распространения коррупции в обществе остается высокой (80%). Говорят об этом, прежде всего, жители крупных и средних городов. Наиболее коррумпированной сферой, как и прежде, граждане считают власть на местах (39%), причем с каждым годом респонденты говорят об этом все чаще. Вторая группа наиболее коррумпированных сфер - ГИБДД (27%) и федеральная власть (26%). Далее следуют полиция и медицина (по 19%),
судебная система и крупный бизнес (по 18%). В свою очередь, система ЖКХ и образования получили по 14 и 13% соответственно. Реже упоминаются военкоматы, армия в целом, парламент и политические партии.
Несмотря на определенный скепсис относительно перспектив победы над коррупцией, фиксируется возросшее понимание того, что борьба с ней набирает обороты. Результаты борьбы с коррупцией стали более очевидны уже для 45% россиян (2005 г. - 30%). За прошлый год в России было выявлено 41,5 тыс. коррупционных преступлений, в том числе 11,5 тыс. фактов взяточничества. Размер ущерба от действий коррупционеров превысил 25,9 млрд. руб. (2012 г. - 20,8 млрд. руб.). По данным ВС РФ, в 2013 г. первое место по числу осужденных за получение взятки занимали государственные (муниципальные) служащие - 786 человек. На втором месте были прокуроры, следователи, иные сотрудники правоохранительных органов (471), на третьем - служащие коммерческих или иных организаций - 257. Противоположная ситуация по статье о даче взятки. На первом месте были наемные работники - их было осуждено 787 человек. Второе место занимали предприниматели (420), третье - служащие коммерческих или иных организаций (290).
Наиболее интенсивный переход специалистов из госструктур в коммерческие происходил с середины 1990-х гг. и был связан с процессом капитализации отечественной экономики. К 2001 г. ситуация постепенно нормализовалась, и этот поток значительно сократился. По данным рекрутингового портала Supeljob.m на май 2013 г., соотношение предложения и спроса в разделе «Госслужба» составляло 14,5 резюме на вакансию, тогда как в среднем по рынку этот показатель - 3,2 резюме.
Основная причина популярности госслужбы - галопирующий рост зарплат. По данным Росстата, к концу 2013 г. на должностях гражданской службы в федеральных госорганах находилось 38,7 тыс. человек. В среднем их месячная зарплата составляла 98,4 тыс. руб., что на 36% больше, чем в 2012 г. В свою очередь, средняя зарплата региональных и муниципальных служащих составляла 36,4 тыс. и 33,6 тыс. руб. соответственно. При этом среднемесячная начисленная зарплата россиян, несмотря на 12%-ный прирост, составляла всего 29,9 тыс. руб. Сегодня переход с госслужбы в коммерческий сектор актуален как для молодых специалистов с небольшим опытом работы, так и для чиновников высшего и среднего ранга. Как показывает практика, большинство чиновников используют свое положение и покровительствуют той или иной коммерческой структуре, понимая, что после увольнения с государственной (муниципальной) службы они перейдут туда работать.
Опасность такого поведения заключается в том, что лицо, обязанное в соответствии с законом воздерживаться от участия в предпринимательской деятельности, не только нарушает этот запрет, но и использует свои полномочия для продвижения личных бизнес-интересов, причем, как правило, в ущерб другим хозяйствующим субъектам. Несмотря на распростра-
ненность такой практики, количество уголовных дел, возбуждаемых по ст. 289 УК РФ (незаконное участие в предпринимательской деятельности), остается незначительным. По данным ГИАЦ МВД России за период с 2000 по 2014 год по данной статье было зарегистрировано 761 преступление, а выявлено 236 лиц, их совершивших. Причем число осужденных по этой статье чиновников исчисляется несколькими десятками.
В соответствии с ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции» гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативно-правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения обязан сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы при заключении трудового договора (независимо от размера оплаты труда), и (или) гражданско-правового договора (договоров), стоимость выполнения работ (оказание услуг) по которому (которым) превышает 100 тыс. руб. в месяц. Если в должностные (служебные) обязанности указанных лиц входили отдельные функции госуправления данной организацией, то такие договоры могут быть заключены только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (ч. 1 ст. 12 Закона № 273-ФЭ). К функциям государственного, муниципального (административного) управления организацией относятся полномочия служащего принимать обязательные для исполнения решения по кадровым, организационно-техническим, финансовым, материально-техническим или иным вопросам в отношении данной организации, в том числе решения, связанные с выдачей разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) отдельных действий данной организацией, либо готовить проекты таких решений (п. 4 ст. 1 Закона № 273-ФЗ). Названные требования, согласно п. 1 Указа Президента РФ от 21 июля 2010 г. № 925, распространяются на лиц, замещавших должности федеральной госслужбы, включенные в разд. I или II Перечня должностей федеральной государственной службы (при назначении на которые граждане и при замещении которых служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей), утвержденного Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557, либо в перечень должностей, утвержденный руководителем госоргана в соответствии с разд. III названного Перечня. Перечни должностей государственной гражданской службы субъектов РФ и муниципальной службы, предусмотренные ст. 12 Закона № 273-ФЗ, утверждаются органами госвласти субъектов РФ и местного самоуправления (п. 4 Указа № 925). В целях получения указанного согласия гражданин в порядке, установленном нормативно-правовым актом соответствующего госоргана, в письменной форме обращается в подразделение кадровой службы госоргана по профилактике коррупционных и иных
правонарушений либо к должностному лицу кадровой службы, ответственному за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
В соответствии со ст. 19.29 КоАП РФ за привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ (оказанию услуг) бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего должность, включенную в перечень, установленный нормативно-правовыми актами, с нарушением требований Закона № 273-ФЗ, работодателю либо заказчику работ (услуг) грозит штраф в размере: для граждан - от 2 тыс. до 4 тыс. руб.; для должностных лиц - от 20 тыс. до 50 тыс. руб.; для юрлиц - от 100 тыс. до 500 тыс. руб. В силу ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, давность привлечения к административной ответственности за нарушение антикоррупционного законодательства РФ наступает по истечении 6 лет со дня его совершения.
Срок давности привлечения к административной ответственности начинает исчисляться с момента истечения 10-дневного срока на уведомление о заключении договора работодателю государственного (муниципального) служащего по последнему месту его службы.
Согласно ст. 28.4 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.29 КоАП РФ, возбуждаются прокурором. По данным Судебного департамента Верховного Суда РФ в 2013 г. судами было рассмотрено 3,5 тыс. дел (2012 г. - 2,7 тыс.) по ст. 19.29 КоАП РФ. В результате, к ответственности было привлечено 2,7 тыс. лиц (1,9 тыс.), из них 1,7 тыс. - должностных (1,4 тыс.), 793 - юридических (480). Подавляющее большинство привлеченных лиц были оштрафованы. Общая сумма наложенных штрафов превысила 115,4 млн. руб.
Но взыскиваемость штрафов с нарушителей оставляет желать лучшего. Так, из 92,9 млн. руб. штрафов, наложенных по вступившим в силу судебным решениям, было взыскано (выплачено) всего 33 млн. Аналогичная ситуация наблюдалась и в 2012 г.: из 78,8 млн. руб. наложенных штрафов удалось взыскать лишь 24,3 млн. Между тем, за неуплату административного штрафа в установленный срок грозит наказание в виде штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного, либо административный арест на срок до 15 суток, либо обязательные работы на срок до 50 часов (ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ). Однако, данное обстоятельство отнюдь не пугает проштрафившихся коммерсантов.
Полагаем, что исходя из вышеизложенного, становится понятно, что только лишь усилением административно-правовых средств борьбы с коррупцией ситуацию переломить будет сложно.
1 http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-85516/ (дата обращения 8 декабря 2013 г.).
2 http://www.transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii/ Ь^ (дата обращения 7 декабря 2013 г.).
3 См.: ЛукашукИ.И. Международно-правовые формы борьбы с коррупцией // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М., 2001. С. 84.
