CC BY
60С.Н. Туманов, S.N. Tumanov,
кандидат исторических наук, candidate of historical Sciences, доцент, первый проректор, проректор associate Professor, first Vice-rector, V по учебной работе Саратовской ice-rector on educational work of the государственной юридической академии Saratov State Law Academy
fas@ssla.ru
К вопросу о правовых основах деятельности Президента РФ и Правительства РФ в сфере осуществления внешних функций государства
Аннотация: в статье привлекается внимание к проблеме правового регулирования внешнеполитической деятельности государства. Отмечается особая роль Президента РФ и Правительства РФ в процессе формирования и реализации внешней политики государства. Обращается внимание на ряд дефектов правового статуса Президента РФ и Правительства РФ по вопросам реализации внешних функций государства. Анализируются концептуальные и доктринальные идеи, цели в области внешнеполитической деятельности государства. Отмечается, что политико-правовая природа посланий Президента РФ обусловлена программно-политическими принципами развития Российской Федерации на международной арене. Критически оценивается мнение о том, что в Конституции РФ должны найти отражение полномочия Президента РФ по утверждению Кон-х цепции национальной безопасности и Концепции внешней политики. В ходе проведенного анализа 2 ряда нормативных положений, регламентирующих правовой статус Президента РФ и Прави-^ тельства РФ в области осуществления внешних функций государства выявляется ряд дефектов ск содержательного и технического характера. Указывается, что далеко не всегда источники права m содержат необходимые нормы, регламентирующие процедуры взаимодействия Президента РФ и
.0
с О с
К <
ш О ш
□£ с
Правительства РФ по ряду принципиальных вопросов внешнеполитической деятельности. Рас-
m
<С крываются авторские предложения по их устранению.
а Ключевые слова: механизм реализации внешних функций государства, правовые основы внешнепо-
s литической деятельности, конституционно-правовой статус Президента РФ и Правительства РФ.
рЕ To the question about the legal basis
of activities of the President and Government of the Russian Federation in the implementation of the external functions of the state
Abstract: the article draws attention to the problem of legal regulation of foreign policy activity of the state. It is noted the special role of the President of the Russian Federation and the Government of the Russian Federation in the process of formation and implementation of foreign policy. Draws attention to a number of defects in the legal status of the President of the Russian Federation and the Government of the 42 Russian Federation on realization of external functions of the state. It critically examines the conceptual and
- doctrinal ideas, the goals of state foreign policy. It is noted that the political and legal nature of the messages
of the President of the Russian Federation due to software political principles of development of the Russian Federation in the international arena. Critically evaluates the view that the Constitution should reflect the O powers of the President of the Russian Federation on approval of the national security Concept and foreign ^J policy Concept. In the course of the analysis of a number of regulations governing the legal status of the ^t President of the Russian Federation and the Government of the Russian Federation in the implementation of the external functions of the state reveals a number of defects in the substantive and technical nature. Indicated that not always sources of law contain the necessary rules governing the procedure of interaction of the Russian President and the Russian Government on a number of fundamental issues of foreign policy. Reveals author's proposals for their elimination.
Keywords: mechanism of realization of external functions of the state, legal foundations of foreign policy the constitutional and legal status of the President and the Government of the Russian Federation
Президент Российской Федерации является центральной фигурой реализации внешнеполитического курса государства, что обусловлено его статусом главы государства. Основы статуса Президента РФ по осуществлению внешних функций государства заложены Конституцией РФ. Нужно отметить, что Конституция РФ раскрывает полномочия Президента РФ в сфере внешней политики в самом общем виде. Конкретизация статуса Президента по этому вопросу находит свое отражение в текущем законодательстве.
Так, согласно Конституции РФ Президент РФ определяет основы внешней политики (ч. 3 ст. 80); представляет Российскую Федерацию в международных отношениях (ч. 4 ст. 80); подписывает и обнародует федеральные законы, в том числе по вопросам внешней политики и международных отношений (п. «д» ст. 84); осуществляет руководство внешней политикой, ведет переговоры и о подписывает международные договоры Российской Федерации; подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей (ст. 86).
Конституция РФ определяет только одну форму выражения Президентом РФ внешнеполитического направления деятельности государства — послания
ш
ш
ш
ф я
Президента Федеральному Собранию. При этом действующим законодатель- ® е ством не определяется юридический характер посланий Президента РФ, что у н является существенным упущением. ® Т
Политико-правовая природа посланий Президента РФ обусловлена программно-политическими принципами развития Российской Федерации на международной арене. Именно в посланиях Президента РФ определяются направления внешнеполитической деятельности государства, организация реализации которых возложена на Правительство РФ. Поэтому не случайно в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов ис- § © полнительной власти отмечается, что «планирование работы федерального органа исполнительной власти по основным направлениям деятельности осуществляется на основе Послания Президента Российской Федерации
л =1
ф тз
п Ш Ф
н©
"О
Федеральному Собранию Российской Федерации» [1]. с ь
В связи с этим полагаем, что послания Президента РФ Федеральному § О Собранию имеют правовую природу. Статус такого рода документов дол- Т Р жен найти отражение либо в Федеральном конституционном законе «О § © Президенте РФ» либо в специальном законодательном акте, посвященном вопросам внешней политики (об этом будет сказано ниже). 43
Анализируя конституционно-правовой статус Президента РФ по осуществлению внешних функций государства, можно отметить четыре направления его дея- 0 тельности: безопасность; оборона; внешняя политика; международные отношения.
Концептуальные и доктринальные идеи, цели в области внешнеполити- ^ ческой деятельности государства, стратегические приоритеты выражаются в | концепциях, доктринах, стратегиях. Согласно действующему законодательству § такие программно-политические документы в области внешних сношений, обороны и безопасности утверждаются Президентом РФ. Так, Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности» (в ред. от 5 октября 2015 г.) [2] определяет, что государственная политика в области обеспечения
безопасности является частью внешней политики Российской Федерации (ч. 1 ст. 4), основные направления которой определяются Президентом РФ (ч. 2 ст. 4) и утверждаются им в стратегии национальной безопасности и иных концептуальных и доктринальных документах (ч. 3 ст. 4). Согласно Федеральному закону от 31 мая 1996 г. №№ 61-ФЗ «Об обороне» [3] Президент РФ утверждает Военную доктрину (подп. 2 ч. 2 ст. 4), концепцию развития Вооруженных Сил РФ (подп. 7. ч. 2 ст. 4). Приоритеты Российской Федерации в области внешней политики определены Президентом РФ в Концепции внешней политики 2008 г. [4].
В юридической литературе существует мнение, что в Конституции РФ должны найти отражение полномочия Президента РФ по утверждению Концепции национальной безопасности и Концепции внешней политики. Считаем, что закрепление таких полномочий Президента РФ является нецелесообразным по следующим соображениям.
Во-первых, в законодательстве нет устоявшейся трактовки и единой практики применения понятий «стратегия», «доктрина», «концепция». По сути, одни и те же документы называются то концепцией, то стратегией. Например, до 2009 г. действовала «Концепции национальной безопасности», х а в настоящее время разработана и утверждена «стратегия национальной ^ безопасности до 2020 г.» [5]. Однако полагаем, что это не говорит об их 0_ смысловой взаимозаменяемости. Согласно имеющемуся в науке утверждению «стратегия как программный документ должна включать замысел, указание § на конкретную цель, способы и средства ее достижения, средства и ресурсы, которые могут быть затрачены на это» [6, с. 4]. Концепция же является ^ государственно-управленческим документом, содержащим систему взглядов <5 на государственную политику в области безопасности, а также программу :: ее реализации [7, с. 14].
^ Таким образом, в области национальной безопасности усматривается ° переход от системы взглядов к конкретным целям в области национальной
безопасности и способам их достижения. т Во-вторых, в связи со сказанным выше, механизм внесения изменений и до-ш полнений в Конституцию РФ гораздо сложнее, чем в текущее законодательство.
В-третьих, помимо названных документов Президентом РФ утверждается Доктрина информационной безопасности, Военная доктрина, Концепция 44 развития Вооруженных Сил РФ.
- Однако в Конституции РФ можно предусмотреть соответствующее
полномочие Президента РФ, которое технико-лингвистически выражалось бы как утверждение концептуальных и доктринальных документов в области внешней политики, обороны и безопасности.
Нельзя также согласиться с предложением о необходимости закрепления в Законе об обороне процедуры разработки, утверждения и обнародования Военной доктрины. Процедурные положения должны найти отражение в документах иного рода. Поэтому можно было указать на возможность отражения всех этих вопросов относительно всех концептуальных и доктри-нальных документов в едином нормативном акте.
(0
о
сч
Нужно отметить, что действующее законодательство довольно подробно регулирует полномочия Президента РФ по осуществлению внешних функций государства. Их можно объединить в следующие группы: а) по участию в законодательном процессе; б) по определению направлений внешней политики и ее осуществлению (например, формирование, реализация внешней политики); в) по осуществлению международных отношений (заключение международных договоров; назначение и отзыв дипломатических представителей; представительство Российской Федерации внутри страны и во взаимоотношениях с иностранными государствами; военно-техническое сотрудничество и др.); г) разработка и утверждение концептуальных и программных документов; взаимодействие с органами законодательной и исполнительной власти по вопросам внешней политики.
В настоящей работе не представляется возможным рассмотреть весь объем ы правового статуса Президента РФ по осуществлению внешних функций государства. Ввиду этого полагаем целесообразным обратить внимание читателя на проблему отражения в документах политико-правового характера статуса ш органов законодательной и исполнительной власти во внешнеполитической ф д сфере, а также механизма их взаимодействия с Президентом РФ. ш |
Президент как глава государства должен не только определять направ- о ь
ления внешнеполитической деятельности, но и устанавливать основные щ о
„ е 3
приоритеты в общей концепции внешней политики, которые следует учи- в ш
тывать в своей деятельности органам законодательной и исполнительной е> Р
о
ш
п
власти. Любой орган должен видеть и ясно представлять объем своей работы прав и обязанностей в связи с изменениями во внешнеполитическом курсе ш ш государства. Особенно это касается Правительства РФ, непосредственно Ш Ш осуществляющего внешнюю политику Российской Федерации. X ф
Правовой статус Правительства РФ по осуществлению внешних функций государства в довольно общих чертах отражен в Конституции РФ, характери-
ц а
зующей его как орган, обеспечивающий и реализующий внешнюю политику й | Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). 3 |
Конкретизация правового статуса Правительства РФ по осуществле- д 3 нию таких функций осуществляется в текущем законодательстве. Так, ст. 21 С Ш Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О а ф Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 3 июля 2016 г.) [8] (далее — Закон о Правительстве РФ) определены полномочия Правительства РФ в сфере 45
внешней политики и международных отношений: осуществляет меры по обе- -
спечению реализации внешней политики Российской Федерации; обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международ- ^ ные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств 1 Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за § выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории; осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.
о а
При сопоставлении данных полномочий с полномочиями Президента РФ по осуществлению внешней политики невозможно не увидеть точки их пересечения. Однако более глубокое исследование полномочий Правительства РФ, заложенных в многочисленных нормативных актах, показывает несколько иной характер и содержание функций этого органа во внешней политике. Они более детальны и конкретны. Как видно из положений Закона о Правительстве РФ, такие полномочия, в отличие от полномочий Президента РФ, носят обеспечительную, регулятивную, контрольную и правозащитную направленность.
Существенным недостатком указанной статьи Закона является отсутствие перечня мер по обеспечению реализации внешней политики. Речь о таких мерах без их раскрытия идет в Концепции внешней политики (разд. V).
Вызывает затруднения ответ на вопрос об объеме полномочий Правительства РФ по регулированию и государственному контролю в области международно-технического сотрудничества. Так, Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ (в ред. от 23 мая 2016 г.) «О науке и государственной научно-технической политике» [9] регулирование и контроль в области научно-технической политики определяет в общем виде применительно к органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации без ^ конкретизации полномочий по органам.
^ В Основах законодательства Российской Федерации «О культуре» [10] 0_ отсутствуют положения, раскрывающие механизм регулирования и государственного контроля в области культурного сотрудничества. ш Статья 32 Федерального закона от 15 июля 1997 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (в ред. от 12 марта 2014 г.) [11] ^ специально посвящена вопросам обеспечения международных обязательств. <5 Однако нормы данной статьи опять же не содержат меры, направленные на исполнение таких обязательств. Думается, что такие нормы не ограничива-^ ются мерами, принимаемые в случае нарушения обязательств. ^ Кроме того, в Законе о Правительстве РФ не нашли отражения вопросы к государственного регулирования международного сотрудничества в области т образования, спорта.
ш Статьей 37 Федерального закона «О международных договорах с Российской Федерации» предусмотрено право Правительства РФ прекращать и приостанавливать действие международных договоров. В ст. 21 46 Закона о Правительстве РФ предусмотрено только право заключения та— ких договоров. Налицо некоторое несоответствие содержания двух актов высшей юридической силы, что требует устранения этого недостатка путем ?? закрепления в п. 4 ст. 21 Закона права прекращения и приостановления ° международных договоров.
^ Согласно этому же пункту Правительство РФ наблюдает за выполнением другими участниками требований и положений международных договоров. В чем заключается такое наблюдение, каковы последствия выявления фактов несоблюдения другим участником международного договора — не ясно. Было бы целесообразно в Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» конкретизировать механизм такого наблюдения и его правовые и организационные последствия.
Таким образом, в ходе проведенного анализа некоторых нормативных положений, регламентирующих правовой статус Президента РФ и Правительства РФ в области осуществления внешних функций государства, выявлены недостатки нормативных правовых актов технического и стратегического характера. Так, далеко не всегда источники права содержат необходимые нормы, регламентирующие процедуры взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ по ряду принципиальных вопросов внешнеполитической деятельности, имеют место несоответствие содержания одного нормативного правового акта другому и иные коллизии правовой основы механизма реализации внешних функций Российского государства.
Список литературы:
1. О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти : постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (в ред. от 27 августа 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2005. — № 31, ст. 3233; 2015. — № 36, ст. 5037.
2. О безопасности : федеральный закон РФ от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ ш (в ред. от 5 октября 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2011. — № 1, ю ст. 2; 2015. — № 41, ч. 2, ст. 5639. g Т
3. Об обороне : федеральный закон РФ от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ // Собр. за- 0 | конодательства Рос. Федерации. — 1996. — № 23, ст. 2750. < 0
4. Концепция внешней политики Российской Федерации : утв. Указом ® 1 Президента РФ от 12 февраля 2013 г. — URL: http://www.kremlin.ru. ш
5. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. : н g Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Российская газета. — 2009. — № 88. Ш Ю
6. Стрельников, К.А. Государственно-правовая стратегия как категория совре- н Н менной юридической науки // Государственная власть и местное самоуправление. Ш Ш — 2009. — № 8. — С. 3-5. 1 ф
7. Сулакшин, С.С. О проекте государственной концепции обеспечения транс- ^ 1 портной безопасности // Транспортная безопасность и технологии. — 2005. — xzi № 3. — С. 12-15. 1 а
s ГО 1
ш
8. О Правительстве Российской Федерации : федеральный конституционный закон РФ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 3 июля 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1997. — № 51, ст. 5712; 2016. — № 27, ч. 1, ст. 4155. а В
9. О науке и государственной научно-технической политике : федеральный закон "3 ш РФ от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ (в ред. от 23 мая 2016 г.) // Собр. законодательства § ф Рос. Федерации. — 1996. — № 35, ст. 4137; 2016. — № 22, ст. 3096.
10. Основы законодательства Российской Федерации о культуре : утв. ВС РФ 9 октября 1992 г. № 3612-1 (в ред. от 28 ноября 2015 г.) // Российская газета. — 1992. — 17 нояб.; — 2014. — 5 дек.
11. О международных договорах Российской Федерации : федеральный закон РФ о от 15 июля 1997 г. № 101-ФЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1995. — № 29, ст. 2757; 2014. — № 11, ст. 1090.
47
1
I
о
в>
