CC BY
26
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2008. № 5
ПРОБЛЕМЫ ЧАСТНОГО ПРАВА
А.Н. Варламова, кандидат юридических наук, доцент кафедры коммерческого права
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОЙ ПОДДЕРЖКЕ РАЗВИТИЯ КОНКУРЕНЦИИ
Наличие конкурентной среды является одним из наиболее важных факторов становления рыночных отношений. Именно необходимость продать товар и продать его на наиболее выгодных условиях ведет к созданию конкуренции и заставляет предпринимателей учитывать ее требования.
В настоящее время в отношении правового регулирования конкурентных отношений существует очень много нерешенных проблем. С одной стороны, на отдельных рынках по-прежнему отсутствует полноценная рыночная конкуренция, с другой — имеются многочисленные нарушения правил конкуренции, в том числе со стороны так называемых «естественных монополистов». Кроме того, идут реформы в самих естественных монополиях и в процессе их проведения на рынке могут появиться новые монополисты взамен старых: такую ситуацию необходимо предвидеть и по возможности предотвратить.
Нельзя не учитывать и тот факт, что с началом рыночных преобразований усилилась активность самих хозяйствующих субъектов. В отличие от периода плановой экономики, когда каждая организация осуществляла свою деятельность в соответствии с планом, определенным для нее вышестоящим органом, в настоящее время хозяйствующие субъекты сами выстраивают свои конкурентные стратегии.
За 20 лет с начала рыночных преобразований в России конкуренция развилась явно недостаточно, в некоторых отраслях ситуация по-прежнему близка к монопольной и это связано прежде всего с тем, что российское конкурентное законодательство оказалось не в состоянии решить существующие проблемы. Можно утверждать, что и новый Закон о защите конкуренции 2006 г.1, как и ранее действовавший Закон о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках 1991 г.2 (далее — Закон о
1 Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-Ф3 // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434.
2 Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499.
2 ВМУ, право, № 5 17
конкуренции 1991 г.) не позволяет успешно решать накопившиеся проблемы.
В отечественной литературе по проблемам конкуренции в основном рассматриваются вопросы борьбы с нарушениями антимонопольного законодательства. При этом не уделяется необходимое внимание анализу состояния конкурентной среды в российской экономике и почти не исследуются меры стимулирования конкуренции.
В отдельных публикациях лишь упоминаются меры, направленные на появление новых конкурентоспособных субъектов, — развитие малого предпринимательства, приватизация, регулирование внешнеэкономической деятельности. Однако круг стимулирующих конкуренцию мер очень широк, и перечисленные меры — это только отдельные аспекты стимулирования конкуренции. Не менее важны совершенствование в указанных целях договорной деятельности, использование конкурсных способов заключения договоров, активизация участия в торговом обороте организаторов торговли (товарных бирж, оптовых ярмарок, выставок), внедрение рыночных механизмов предоставления государственной и муниципальной помощи, стимулирование повышения качества продукции и др. В целом лишь комплексное использование стимулирующих мер может привести к формированию полноценной конкурентной среды.
Значительный интерес представляют особенности регулирования конкурентных отношений в отдельных отраслях, обладающих определенной спецификой, которая может быть обусловлена различными причинами: наличием естественной монополи, высокой степенью конкуренции в рамках мирового рынка, зависимостью от природных ресурсов и др. Вместе с тем очевидно, что для формирования конкурентной среды, например, в алюминиевой отрасли, в электроэнергетике или при торговле овощами невозможно использовать абсолютно идентичные меры. Большой спецификой в плане регулирования конкурентных отношений обладает угольная промышленность: свойства энергетических углей зависят не только от вида угля, но и от их марочного состава. На стадии проекта строительства отдельных ТЭС, работающих на угле, осуществлялась довольно жесткая привязка ее оборудования к конкретному углю определенного месторождения (проектный уголь): с этим связаны и особенности определения географических границ рынка угля.
Отраслевая специфика детально учитывается во многих зарубежных странах, имеющих эффективно действующее конкурентное законодательство, в частности в Японии и США.
До настоящего времени не решен ряд вопросов относительно естественной монополии: что представляет собой естественная мо-
нополия, какие методы правового регулирования данных образований являются действительно эффективными и т.д.?
В данной статье мы остановимся на отдельных проблемах регулирования конкурентных отношений. Следует отметить, что в целом становление и развитие конкурентных отношений на товарных рынках возможно только при использовании широкого круга законодательных мер и правовых средств, применяемых хозяйствующими субъектами при формировании и осуществлении конкурентной стратегии. При этом необходимым условием эффективности данных мер является четкость и ясность понятийного аппарата конкурентного законодательства, прежде всего понимание непосредственной цели данного законодательства.
1. Итак, какова цель Закона о защите конкуренции? К сожалению, в законах России, регулирующих конкурентные отношения, цель законодательства о конкуренции определена недостаточно четко: и в Законе о конкуренции 1991 г., и в Законе о защите конкуренции 2006 г. в качестве основной цели указана недопустимость ограничительной практики. Кроме того, Закон 2006 г. определяет своими целями обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров и защиту конкуренции. Представляется, что замена термина «поддержка» (как это было в Законе о конкуренции 1991 г.) на «защиту» вряд ли можно считать оправданным изменением. Если рассматривать цель конкурентного законодательства в целом не только как недопущение ограничения конкуренции, но и как ее развитие, в таком случае конкуренцию необходимо и защищать, и поддерживать, но в первую очередь именно поддерживать.
Основным актом, в котором говорилось о развитии конкуренции, была Государственная программа демонополизации экономики развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры), утвержденная постановлением правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 1913. Несмотря на то что данный документ в настоящее время утратил силу4, на нем стоит остановиться подробнее. Это практически единственный нормативный акт, содержащий перечень законодательных мер, направленных на развитие конкурентных отношений.
Приложением № 2 к данной программе стал План мероприятий по реализации целей и задач демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации на 1994—
3 Собрание актов президента и правительства РФ. 1994. № 14. С. 1052.
4 Постановление правительства от 24.10.2007 г. № 700 // СЗ РФ. 2007. № 44. Ст. 5374.
1995 гг., первым пунктом которого указана разработка правового обеспечения работ по демонополизации экономики на рынках Российской Федерации. Однако до настоящего времени не приняты важные законопроекты, которые были определены в качестве правового обеспечения работ по демонополизации.
Отраслевые программы, принятые во исполнение указанной программы, далеко не всегда позволяли реально переломить ситуацию в отдельных отраслях, прежде всего потому, что многие из них в основном оставались декларативными документами, не предусматривали механизмов развития конкуренции в конкретной отрасли. Кроме того, положения, заложенные в программах должны подкрепляться иными основательными законодательными мерами стимулирующего характера, что часто на практике не происходит.
2. Основные понятия конкурентного законодательства. Согласно Закону о защите конкуренции 2006 г., «конкуренция — соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке» (п. 7 ст. 4).
По мнению работников Федеральной антимонопольной службы России, определение понятия «конкуренция», данное и в Законе о защите конкуренции 2006 г., и в ранее действующем Законе о конкуренции 1991 г., — это определение совершенной конкуренции5. Вместе с тем в настоящее время совершенная конкуренции на товарных рынках встречается крайне редко.
Содержащееся в законодательстве о конкуренции определение совершенной конкуренции носит отвлеченный, абстрактный характер и неприменимо к большинству товарных рынков: прежде всего отсутствуют понятные и четкие критерии, к которым следует стремиться. В Законе 2006 г. отсутствует понятие «монополия». Понятие «естественная монополия» определено в отдельном Законе о естественных монополиях 1995 г.6
Проблема регулирования естественных монополий заключается прежде всего в следующем. Несмотря на то что Закон о естественных монополиях ограничивает сферы естественных монополий от сфер, не являющихся таковыми, а лишь примыкающих к ним (на-
5 Конкуренция и антимонопольное регулирование: Учеб. пособие / Под ред. А.Г. Цыганова. М., 1999. С. 48.
6 Федеральный закон «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.
пример, добычу нефти от ее транспортировки), на практике конкурентные отношения отсутствуют не только в сферах естественных монополий, но и в сферах, примыкающих к ним. Часто под естественно-монопольными видами бизнеса понимают направления деятельности, тесно связанные с естественными монополиями, но не являющиеся естественно-монопольными.
Указанные проблемы связаны с несовершенством формулирования и трактовки понятия «естественная монополия». В Законе 1995 г. при определении естественной монополии прежде всего указывается на такой признак, как эффект масштаба, т.е. уменьшение издержек с увеличением объема производства. Вместе с тем абсолютно очевидно, что эффект масштаба будет иметь место во многих сферах, а не только в перечисленных в Законе о естественных монополиях. Именно поэтому под естественной монополий часто понимают различные сферы деятельности, помимо перечисленных в Законе. Например, такие отрасли, как газовое хозяйство, нефтяная, электроэнергетика часто называются в целом естественными монополиями.
С момента принятия Закона о естественных монополиях много вопросов вызывал и данный в нем перечень естественно-монопольных видов бизнеса. Впоследствии этот перечень был существенно доработан и в настоящее время он включает:
— транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
— транспортировку газа по трубопроводам;
— услуги в транспортных терминалах, портах, аэропортах;
— услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;
— услуги по передаче электрической энергии;
— услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;
— услуги по передаче тепловой энергии;
— услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей;
— железнодорожные перевозки.
Хотя приведенный перечень естественно-монопольных видов деятельности был существенно изменен, но проблемы сохранились. Например, применительно к терминалам, портам и аэропортам указано, что естестенно-монопольными являются услуги в терминалах, портах, аэропортах, но это не делает ситуацию более понятной. Несомненно, специфика регулирования должна иметь место применительно к аэродромам, т.е. участкам земли или по-
2 *
21
верхности воды с расположенными на них зданиями, сооружениями и оборудованием, предназначенным для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов7. В данном случае речь идет о так называемых «узких местах» (где действительно возможно ограничение конкуренции). Однако нельзя все услуги, которые в настоящее время оказываются в аэропортах, называть естественно-монопольными. Что касается портов, особенности услуг существуют при использовании причалов, пунктов отстоя, но не применительно ко всем услугам порта.
Относительно того, имеет ли место эффект масштаба применительно ко всем услугам «общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи», следует сказать, что и этот вопрос не имеет однозначного ответа.
Несмотря на то что в зарубежной литературе существует такое понятие, как natural monopoly (естественная монополия), чаще всего оно используется скорее как научный термин5. В зарубежном законодательстве применительно к каждой специфической отрасли (газ, электричество, телекоммуникация и др.) определены особенности деятельности хозяйственных субъектов в данных сферах и нет единого закона, регулирующего деятельность данных субъектов во всех специфических сферах деятельности.
Из определения естественной монополии, данного в Законе о естественных монополиях, следует, что это понятие имеет много общего с другими, неизвестными российскому праву, но широко используемыми за рубежом, а именно — «служба, необходимая всем», «публичная служба», «служба общего экономического значения», «сетевая служба» и др.9
Дискуссионным является вопрос о том, относится ли законодательное регулирование естественных монополий к конкурентному законодательству. Как отмечает Н.И. Клейн, «...иногда Закон "О естественных монополиях" относят к антимонопольному законодательству. Между тем принятый в августе 1995 года закон "О естественных монополиях" является антиподом Закона "О конкуренции". Закон "О естественных монополиях" не направлен на развитие конкуренции, ограничение и пресечение монополистической деятельности, так как в сферах естественной монополии конкуренция мало эффективна. Этот закон предусматривает прямое государственное
7 Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.
8 Участие государства в коммерческой деятельности. М., 2001. С. 280—281, 324.
9 Подробно см.: ВарламоваА.Н. Конкурентное право России. М., 2008. С. 40—49.
вмешательство в деятельность субъектов естественных монополий и
10
жесткое государственное регулирование их деятельности» .
На наш взгляд, Закон о естественных монополиях не относится к собственно антимонопольному законодательству, если последнее понимать как часть законодательства о конкуренции, исключительно как ограничительные меры. Но в целом к законодательству о конкуренции Закон о естественных монополиях, без сомнения, относится уже потому, что от того, как урегулированы отношения в данных сферах, напрямую зависит конкуренция в смежных сферах деятельности.
3. Все законодательные меры, направленные на возникновение, развитие и поддержку конкуренции, можно подразделить на общие и специальные. Общие меры, в свою очередь, условно делятся на стимулирующие, ограничительные и защитные.
Стимулирующие конкуренцию законодательные меры. Прежде всего к ним относятся меры, направленные на увеличение количества конкурентоспособных хозяйствующих субъектов, которое возможно, например, в процессе приватизации. Однако этап массовой приватизации регулировался несовершенным Законом о приватизации 1991 г.11, поэтому данная мера не использовалась эффективно в целях развития конкуренции.
Развитие малого и среднего предпринимательства осуществлялось в отсутствие мер стимулирования конкуренции, поэтому вплоть до настоящего времени оно существенно не повлияло на развитие конкурентных отношений.
Положительное воздействие на развитие конкуренции может оказать применение конкурсных способов заключения договоров. Как пишут М.И. Брагинский и В.В. Витрянский, «торги представляют собой один из способов заключения договоров, который тесно связан с основными законами свободного рынка и выражает их наиболее последовательно. Это, в частности, проявляется в присущей торгам конкуренции»12.
Верным решением является то, что в ст. 18 Закона о защите конкуренции 2006 г. определены особенности отбора финансовых организаций. Не только органы власти, но и субъекты естественных мо-
10 Клейн Н.И. Антимонопольное законодательство и законодательство о естественных монополиях. Проблемы применения и пути дальнейшего совершенствования // Право и экономика. 1998. № 1.
11 Закон РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» от 3 июля 1991 г. № 1531-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 27. С. 927.
12 Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Кн. 1: Общие положения. М., 1997. С. 181.
нополий должны осуществлять отбор финансовых организаций путем проведения открытого конкурса или аукциона для предоставления им финансовых услуг, перечень которых дан в Законе: предоставление кредита; выдача банковских гарантий; услуги на рынке ценных бумаг; услуги по договору лизинга; страхование имущества.
Представляется, что такая форма заключения договора, как закупка на торгах, должна использоваться и в других случаях применительно к деятельности естественных монополистов.
С 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который разрешил многие проблемы организации конкурсов при размещении заказов для государственных нужд. Однако некоторые вопросы остались нерешенными, например аффилированность организаторов и участников конкурсов, что несомненно связано с отсутствием правовой регламентации такой категории лиц, как аффилированные лица13.
В Законе о защите конкуренции впервые урегулирован вопрос о предоставлении государственной помощи, что представляется правильным. Однако Закон устанавливает порядок предоставления только отдельных видов государственной помощи (имущество, иные объекты гражданских прав, доступ к информации). Другие виды государственной помощи, например налоговые льготы, закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, предоставление субвенций и субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации,— все они остались за рамками регулирования названного Закона. Кроме того, некоторые указанные в Законе цели предоставления государственной помощи не имеют никакого отношения к развитию конкуренции: «обеспечение жизнедеятельности северных районов», развитие культуры и культурного наследия.
Влияние на развитие конкурентных отношений такой комплексной меры, как реформирование отрасли, можно рассмотреть на примере электроэнергетической отрасли, которая к началу преобразований была полностью монополизирована. Независимые от РАО «ЕЭС России» производители электроэнергии были практически лишены возможности оказывать сколь-нибудь серьезное влияние на ситуацию на рынке. Сосредоточение конкурентных и монопольных видов деятельности в руках одного субъекта давало ему возможность полностью контролировать ситуацию на рынке. Договоры являлись фикци-
13 См.: Варламова А.Н. Указ. соч. С. 248—270.
ей: для расчетов использовалась «схема платежей», формируемая РАО «ЕЭС России» и его аффилированными лицами.
Наиболее важное значение для становления конкуренции имеет тот факт, что монопольные виды деятельности переданы отдельным хозяйствующим субъектам (ОАО «ФСК ЕЭС», ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС», НП «АТС»). Кроме того, в конкурентных сферах деятельности вместо прежних монополистов образовались новые хозяйствующие субъекты — оптовые генерирующие компании (ОГК) и территориальные генерирующие компании (ТГК), которые должны конкурировать друг с другом, а также с иными генерирующими компаниями.
1 июля 2008 г. прекратило существование РАО «ЕЭС России». Несмотря на ряд положительных процессов реформы, отдельные пробелы в законодательстве о реформировании электроэнергии привели к новым проблемам как в сфере передачи (распределения) электроэнергии, так и в сфере генерации, поскольку вопросы конкуренции не были учтены в законодательстве должным образом. Согласно Основным направлениям реформирования электроэнергетики РФ, одобренным постановлением правительства РФ от 11 июля 2001 г. № 526, в качестве одного из основных принципов реформирования электроэнергетики был закреплен принцип развития конкуренции в сфере производств и сбыта электроэнергии. Одним из основных итогов реформирования электроэнергетики должно было стать преобразование рынка, существовавшего до реформы, в «полноценный конкурентный оптовый рынок электроэнергии».
Однако компании, созданные в результате реформирования, вряд ли будут конкурировать друг с другом , так как в законодательстве о реформировании электроэнергетики отсутствуют критерии, обеспечивающие создание новых конкурирующих генерирующих компаний.
Единственное ограничение в законодательстве связано с тем, чтобы не допустить включение в имущество любой из генерирующих компаний генерирующего оборудования, составляющего в совокупности 35% и более установленной генерирующей мощности в границах ценовой зоны оптового рынка15.
Однако в связи с особенностями такого товара, как электроэнергия, не занимая 35 % в пределах ценовой зоны, генерирующая компания в ряде случаев может занимать доминирующее положение. Воз-
14 Подробно см.: Варламова А.Н. Указ. соч. С. 510—518.
15 Ст. 9 Федерального закона «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального Закона "Об электроэнергетике"» от 26 марта 2003 г. № 36-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1178.
можно также возникновение исключительного положения хозяйствующего субъекта на рынке электроэнергии, что позволит оказывать доминирующее влияние на конкуренцию, в том числе посредством формирования равновесной цены на электрическую энергию. Границы рынка электроэнергии «плавают» в зависимости от текущего баланса спроса и предложения, наличия системных ограничений. В соответствии с Правилами оптового рынка16 равновесная цена электроэнергии формируется применительно к узлам расчетной модели энергосистемы, а не в целом применительно к ценовым зонам.
Кроме того, в настоящее время при продаже инвесторам акций генерирующих компаний имеет место серьезная вертикальная и горизонтальная интеграция на рынке электроэнергии.
Можно приветствовать принятие положительных новелл, касающихся изменения договорных отношений: часть электроэнергии продается по свободным ценам; заключаются двусторонние договоры. Вместе с тем реальный биржевой механизм на оптовом рынке по-прежнему не создан, сохраняются значительные проблемы в договорных отношениях и в секторе свободной торговли.
Серьезные вопросы возникают и на так называемом рынке мощности: хотя отсутствует ясность в вопросе о том, что понимается под словом «мощность», она уже продается по договорам купли-продажи; заключаются так называемые договоры о предоставлении мощности на оптовый рынок. Сам предмет такого договора сформулирован некорректно: в соответствии с данными договорами генерирующая компания обязуется предоставлять произведенную на новом генерирующем оборудовании мощность. Фактически речь идет о строительстве и вводе в эксплуатацию новой генерации. Таким образом, на генерирующую компанию возлагается обязанность инвестирования значительных денежных средств в строительство энергообъектов, не имея никаких гарантий, что данные инвестиционные вложения окупятся в дальнейшем. В договоре нет гарантий того, что электроэнергия, которая может быть произведена на новом генерирующем оборудовании, будет востребована на рынке электроэнергии к моменту его возведения. Но даже если электроэнергия будет востребована на рынке, нет ясности относительно цены, по которой она может быть продана.
4. Ограничительные меры конкурентного законодательства. Отдельные ограничительные меры конкурентного законодательства
16 Утв. постановлением правительства РФ от 31 августа 2006 г. № 529 «О совершенствовании порядка функционирования оптового рынка электрической энергии (мощности)» // СЗ РФ. 2006. № 36. Ст. 3835.
сформулированы таким образом, что создают необоснованные препятствия конкуренции и конкурентам.
Как пишет судья Высшего арбитражного суда РФ Ю.Ю. Горячева, на практике встречаются случаи, когда антимонопольные органы «готовы считать фактором злоупотребления доминирующим положением любые действия доминантов, не устраивающие их контрагентов...». И далее автор добавляет: «.Невозможно представить себе договор, условия которого были бы одинаково выгодны и продавцу (производителю), и покупателю (потребителю). Таких договоров просто нет»17.
Нередко хозяйствующие субъекты жалуются на те или иные действия своих конкурентов, якобы вредные для конкуренции. В этих случаях антимонопольные органы должны принимать во внимание следующее: когда в результате того или иного действия, действительно вредного для конкуренции, появляется возможность для конкурентов наращивать цены и снижать качество продукции, у конкурентов такие действия никогда не вызовут противодействия. Совсем другая ситуация, когда в результате какого-либо действия растет эффективность производства, падают цены на продукцию, тогда конкуренты обращаются в антимонопольные органы. Следовательно, законы о конкуренции должны защищать именно условия конкуренции, а не самих конкурентов. Часто действия, которые в ряде случаев нарушают интересы конкурентов, но не конкуренцию в целом, даже способствуют усилению конкуренции: именно такие действия необходимо приветствов ать.
Появление новой правовой категории коллективное доминирование вряд ли будет способствовать поддержке конкуренции: в целом это достаточно сомнительная правовая конструкция, и появилась она в связи с тем, что антимонопольные органы не могут доказать согласованные действия.
Различные изменения были внесены Законом о защите конкуренции в регулирование контроля за экономической концентрацией. Поскольку на товарных рынках происходят глобальные слияния (например, слияние РУСАЛа, СУАЛа и Гленкора), проблемы контроля за экономической концентрацией остаются крайне актуальными.
Закон о защите конкуренции (ст. 13) определяет, в каких случаях действия (в том числе слияния) могут быть признаны допустимыми:
1) если такими действиями (бездействием) не создается возможность для отдельных лиц устранить конкуренцию на соответствующем товарном рынке;
17 Горячева Ю.Ю. Судебная практика по делам о нарушениях законодательства о защите конкуренции: Материалы Всероссийской науч.-практ. конференции. М., 2007. С. 59.
2) если такими действиями (бездействием) не налагаются на их участников или третьих лиц ограничения, не соответствующие достижению целей таких действий (бездействия).
3) если результатом таких действий (бездействия) является или может являться:
а) совершенствование производства, реализации товаров или стимулирование технического, экономического прогресса либо повышение конкурентоспособности товаров российского производства на мировом товарном рынке;
б) получение покупателями преимуществ (выгод), соразмерных преимуществам (выгодам), полученным хозяйствующими субъектами в результате действий (бездействия).
Данные условия заимствованы из законодательства о конкуренции Европейского Союза и, на наш взгляд, далеки от идеальных: возникает ряд вопросов. Если речь идет о ситуации, когда на рынке остается всего один конкурент с небольшой долей, то можно ли считать, что конкуренция не устранена и данное условие выполнено?18 Что понимать под соразмерными преимуществами для покупателей? В течение какого времени после ограничивающего конкуренцию действия эти соразмерные преимущества должны быть получены и что будет, если они не будут получены в течение это периода времени?
5. Специальные меры, от которых серьезно зависит развитие конкуренции в отдельных сферах.
Специальные меры (регулирование цен, лицензирование, создание правил недискриминационного доступа) используются далеко не во всех отраслях хозяйства. Они применяются, в частности, в тех отраслях, в которых наряду с конкурентными видами деятельности присутствуют и естественно-монопольные. Применение специальных мер оказывается оправданным также в отраслях, в которых в силу тех или иные причин необходим более жесткий государственный контроль.
Регулирование цен приводит к ограничению использования важнейшего метода конкурентной борьбы — конкуренции по цене. К сожалению, до настоящего времени федеральный закон о ценах и ценообразовании не принят19, хотя вопрос о необходимости его принятия неод-
20
нократно поднимался учеными и специалистами различных областей .
18 Согласно законодательству ЕС речь идет о недопустимости ограничивать конкуренцию в отношении существенной части товаров.
19 Имеется лишь ряд отраслевых законов о ценообразовании.
20 См.: Винниченко С.И. Цена как условие гражданско-правового договора: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 63; Винницкий Д.В. Ценообразование в жилищно-коммунальной сфере // Законность. 2003. № 2. С. 52; БекузароваЛ.Ю. Указ. соч. С. 6.
В России до настоящего времени широко применяется затратный метод определения цены, основным отрицательным моментом которого является отсутствие стимула к сокращению издержек. Анализ хозяйственной практики показывает, что использование тарифов различных видов (одноставочных, многоставочных, зонных, блочных и др.) способно оказать влияние на ситуацию на рынке и дать преимущества одним хозяйствующим субъектам в ущерб другим.
Важным направлением регулирования конкурентных отношений является решение проблемы «недискриминационного доступа». Монополист на рынке определенных услуг, в доступе к которым заинтересованы различные участники рынка, не должен иметь «собственный интерес», позволяющий одним лицам предоставлять услуги на более благоприятных условиях, чем другим. Иными словами, даже при желании у монополиста не должно быть такой возможности.
В России на практике возникало и возникает значительное число споров, связанных с нерешенностью вопроса «недискриминационного доступа»: это касается и железнодорожных перевозок, и газовой сферы, и электроэнергетики. В соответствии с п. 1 ст. 8 Закона о естественных монополиях субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с данным Законом, при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары. Проблема возникает именно при трактовке данной оговорки: «если есть возможность произвести (реализовать) такие товары». В Законе не определены условия, при которых такая возможность существует или отсутствует: частично эти вопросы решаются в отраслевом законодательстве. Но и в отраслевых порядках доступа критерии распределения пропускной способности или не определены четко, или используются критерии явно нерыночные, например принцип «первый пришел, первый получил».
Проведенный анализ законодательных мер свидетельствует о широком круге проблем, решение которых необходимо для создания на товарных рынках Российской Федерации действительно полноценной конкурентной среды. Это не только проблемы собственно антимонопольного законодательства, мерами которого можно предотвратить нарушения правил конкуренции (но не создать сам механизм конкуренции). Прежде всего это целый комплекс сложнейших вопросов, затрагивающих деятельность организаций при производстве и реализации товаров.
Поступила в редакцию
23.05.08
