CC BY
114
Приватизация и трансформация отношений собственности...
23. Информационное сообщение от 4 февраля 2003 г. // Министерство имущественных отношений РФ (http://www/mgi/ru)
24. Информационное сообщение от 28 февраля 2003 г. // Там же.
25. Сводный отчет о ходе приватизации // Приватизация в России. 2003. № 1. С. 89; Информационное сообщение от 20 февраля 2003 г. // Министерство имущественных отношений РФ (http ://www/mgi/ru)
26. Ольсевич Ю. Институционализм - новая панацея для России? // Вопросы экономики. 1999. № 6. С. 40.
УДК 354
С.М. Игнатова
Омский государственный университет
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ И ПРОБЛЕМА ИХ РЕФОРМИРОВАНИЯ
The article is devoted to features of the governmental regulation of natural monopoly and the problems of their reformation. The primary tasks, methods and features of the governmental regulation of natural monopoly have been determined. The alternative approaches to reformation of natural monopoly have been considered. Estimation of existing program in that area has been given. As well perspective forecast of the development of Russian natural monopoly has been done.
Проблема совершенствования государственного регулирования экономики и регулирования рынков относится к числу основополагающих в экономической науке. На современном этапе она является особенно актуальной в связи с общесистемным кризисом и появлением общественных пробелов именно в управлении экономикой. Произошел давно назревший отход от догматически понимаемых постулатов монетаризма и происходит формирование новой стратегии государственного управления, основанного на концепции активного участия не только государства-регулятора, но и государства-собственника в рыночных процессах.
Федеральный закон «О естественных монополиях» № 14-ФЗ от 17 августа 1995 г. (с изменениями от 8 августа 2001 г.), принятый Государственной Думой 19 июля 1995 г., определяет естественную монополию как «состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров». Субъект естественной монополии - «хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии». Потребитель - «физическое или юридическое лицо, приобретающее товар, производимый (реализуемый) субъектом естественной монополии» [1, статья 3].
В последнее время наиболее остро встает вопрос о государственном регулировании естественных монополий и проблема их реструктуризации. В России к естественным монополиям можно отнести газовую промышленность, электроэнергетику и железнодорожный транспорт.
Основной задачей государственного регулирования естественных монополий является уменьшение практики использования крупнейшими корпорациями преимуществ монопольного положения в отрасли (а естественные монополии фактически являются отраслью), отрицательно сказывающегося на всей экономике. Для решения этой задачи государство использует все известные методы регулирования монополий.А именно:
■ ценовое регулирование;
■ создание конкурентных рынков по видам деятельности, не относящимся к естественномонопольным;
■ прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей;
■ дальнейшая разработка нормативной базы, регулирующей отношения между участниками рынка;
© С.М. Игнатова, 2003
127
С.М. Игнатова
■ разграничение компетенции между федеральными и территориальными органами по регулированию в сферах естественных монополий;
■ определение особенностей дальнейшей приватизации;
■ повышение эффективности реализации полномочий государства по принадлежащим ему акциям.
Современный подход к регулированию естественных монополий должен строиться на положении, согласно которому естественные монополии - составная часть того, что Дж. Гэлбрейт называл «планирующей системой». В современной высокоразвитой экономике в нее входят крупнейшие корпорации. Законы их поведения отличаются от законов функционирования традиционной рыночной системы, играющей в современной экономике подчиненную роль. Рынок сам по себе не в состоянии ни управлять, ни контролировать промышленную систему. Эти функции может выполнять только государство и общество в целом. В отношении же естественных монополий, регулирование должно касаться издержек, цен и распределения прибыли.
Экономическая деятельность монополий, в том числе естественных, должна рассматриваться также в контексте глобализации мировой экономики и ужесточения международной конкуренции транснациональных компаний. Именно они выступают основными субъектами глобальной экономики, аккумулирующими большую часть образующихся в ней доходов. Создание и успешное развитие этих компаний требует огромных усилий, времени, благоприятного климата, поддержки, в том числе и на правительственном уровне. Национальная экономика без таких компаний обречена на пассивную роль в общемировых экономических отношениях.
Наши монополии практически во многом не имеют аналогов в мире. Российская экономика пока держится «на плаву» благодаря их функционированию. Не более 1 % хозяйствующих субъектов производили в 2000 г. более 16 % всего объема промышленной продукции в стране (см. таблицу) [2, с. 38].
Реформирование естественных монополий и регулирование их деятельности не должно сводиться к примитивному их дроблению, такая политика генерирует архаичные рыночные отношения, которые в передовых индустриальных странах активно вытесняются на «обочину» экономической жизни.
В настоящее время, по существу, сложилось два альтернативных подхода к реформированию естественных монополий. Сторонники первого подхода к реформированию естественных монополий считают наличие конкуренции не только главным условием, но и критерием эффективности функционирования всей экономики. Они требуют скорейшего распространения отношений конкуренции на все отрасли экономики. В области естественных монополий это означает отделение транспортных сетей от производителей газа, электро- и теплоэнергии, транспортных услуг, которые должны быть поставлены в условия конкуренции. Приверженцы второго подхода не отрицают положительного эффекта от распространения конкуренции, но считают необходимым оценивать конкретную величину подобного эффекта в сопоставлении ее с величиной неизбежных в таких случаях трансформационных издержек. Как показывает опыт нашей экономики, разукрупнение таких гигантов, как МПС, ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», чревато не оживлением конкуренции со всеми положительными для экономики последствиями, а образованием многочисленных посредников, как это произошло в угольной отрасли после разукрупнения организационно-управленческих структур и выделения шахт в самостоятельные юридические лица.
Таблица
Предприятия, занимавшие в 2000 г. ведущее положение в отраслях
Отрасли Число хозяйствующих субъектов Удельный вес (в %) субъектов в общем числе предприятий Удельный вес (в %) объема продукции субъекта в общем объеме производства
Топливная 6 1 5,3
Черная металлургия 28 9,8 67,6
Цветная металлургия 25 5 10,7
Химическая и нефтехимическая 41 6,1 35,2
Машиностроение и металлообработка 125 2 24,3
Целлюлозно-бумажная 11 0,4 18,9
Строительных материалов 4 0,2 2,5
Легкая 1 0,03 0,6
Пищевая 7 0,1 0,3
Вся промышленность 248 1 16,7
128
Особенности государственного регулирования...
Планы российских реформ в газовой промышленности и электроэнергетике далеко выходят за рамки вопросов регулирования, ценообразования и социальной политики. В соответствии с указанием Правительства РФ, ряд министерств, агентств и институтов разрабатывали концепции комплексной реформы в газовой промышленности и электроэнергетике. Министерство экономического развития и торговли РФ, Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК) и Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства в декабре 2000 г. распространили проект программы реформ в газовой промышленности. Его исходная концепция предполагает проведение реформы в три этапа: 2001-2003, 2004-2006, 2007-2013 гг. На первом этапе предусматривается обеспечение «прозрачного» и равного доступа к трубопроводам, содействие появлению новых конкурентов в газовой промышленности и превращение аффилированных структур «Газпрома» из закрытых акционерных обществ в открытые, что создаст условия для его возможного будущего раздела. Для аффилированных структур «Газпрома» цены на газ должны оставаться под контролем ФЭК, а независимые газодобытчики могут заключать контракты с поставщиками по свободным ценам. На втором этапе, по мере формирования подлинного оптового рынка газа, ФЭК будет постепенно либерализовывать цены и для аффилированных структур «Газпрома». Ожидается, что в этот период с появлением новых фирм в сферах распределения и снабжения будет создан полномасштабный конкурентный оптовый рынок. На третьем этапе «Газпром» уже не будет доминировать на внутреннем рынке газа, сосредоточив свою деятельность на экспорте. Программа не содержит мер по насильственному выталкиванию «Газпрома» с внутреннего рынка, но неявно предполагается, что при таких условиях это произойдет естественным путем.
Общее содержание данной концепции отражает нежелание или неспособность навязывать «Газпрому» иные условия, чем обеспечение равного доступа третьей стороны к трубопроводам. Хотя ожидается, что согласно этому плану «Газпром» откажется от доминирования на внутреннем рынке, это произойдет добровольно, в том числе вследствие благоприятных условий, созданных для структур, не аффилированных с «Газпромом», на начальном этапе реформ. С данной точки зрения, основные идеи концепции представляются разумными. Их реализация действительно будет способствовать созданию стимулов у «Газпрома» к уступке части своей рыночной ниши потенциальным конкурентам и образованию оптового рынка газа. Более того, концепция учитывает возможные практические и политические проблемы, которые могут возникнуть при насильственном дроблении «Газпрома».
Вместе с тем данная концепция вызывает ряд серьезных вопросов. Во-первых, как свидетельствует мировой опыт, если «Газпром» по-прежнему будет контролировать трубопроводы, он, скорее всего, найдет способы для дискриминации отдельных производителей, даже не прибегая к манипулированию ценами на транспортировку газа. Во-вторых, создание еще более ассиметричных условий в сфере добычи в пользу независимых от «Газпрома» структур может стимулировать вывод активов из самой компании, возможно, к выгоде дружественных «независимых» фирм, которые тем не менее могут сохранять тесные непрямые или неформальные связи с руководством «Газпрома» или определенными группами акционеров. Все это свидетельствует о необходимости резкого повышения роли государства в «Газпроме» и улучшения мониторинга его деятельности. Успешность реализации такой концепции будет зависеть от способности государства использовать свою долю капитала в «Газпроме» для того, чтобы заставить его раскрыть достоверную информацию, а также соответствовать условиям конкуренции.
В 2001 г. российское Правительство уделяло особое внимание разработке комплексной стратегии реформ в электроэнергетике. Согласно этой стратегии, государственной сетевой компании будут переданы только линии высоковольтных передач, в то время как генерирующие фирмы, принадлежащие самой РАО ЕЭС, будут развиваться как независимые компании. Региональные АО-энерго сохранятся, но их обяжут создать отдельные компании для генерации и распределения электроэнергии. Оптовый рынок будет развиваться в регионах, где имеются многочисленные потенциальные поставщики в лице генерирующих компаний, отделенных от РАО ЕЭС, АЭС, генерирующих фирм в рамках региональных АО-энерго и в среднесрочной перспективе - новых игроков на рынке. Всем фирмам будет гарантирован равный доступ к линиям высоко- и низковольтных передач. На начальном этапе реформы (первые три года) генерирующие фирмы, зависимые от РАО ЕЭС, АО-энерго или Министерства атомной энергетики, смогут продавать на оптовом рынке по свободным ценам только 5-15 % производимой ими электроэнергии, остальная энергия станет отпускаться по регулируемым ценам. По мере развития конкуренции доля оптового рынка в общем объеме поставок электроэнергии будет повышаться. На первом этапе реформы розничные цены будут полностью регулироваться, хотя и станут зависеть от оптовых цен. На втором этапе независимые поставщики смогут свободно выходить на ры-
129
С.М. Игнатова
нок, получать равный доступ к сетям и возможность непосредственно заключать контракты с генерирующими фирмами и конечными потребителями. Программа также предусматривает постепенное сокращение перекрестного субсидирования, повышение тарифов, достаточное для покрытия инвестиционных расходов, и специальные меры защиты малообеспеченных слоев населения.
Стратегия российской реформы представляет собой потенциально конструктивный компромисс, с одной стороны, учитывая обеспокоенность тех, кто опасается разрушительных последствий раздробления АО-энерго, а с другой - делая первый шаг в направлении конкурентных рынков в сферах производства и сбыта. Хотя стратегией не предусматривается формальное отделение образовавшихся передающих или генерирующих фирм в настоящее время, подобный шаг может быть предпринят в будущем. Как показывает опыт США, при определенных обстоятельствах сами регионы могут стремиться к разделению функций компаний, желая таким образом поддерживать честную конкуренцию и снизить на своей территории цены на электроэнергию.
Поскольку региональные сети низковольтных передач останутся под контролем АО-энерго наряду с генерирующими фирмами и электроснабжением, они сохранят статус локальных монополистов. Мировой опыт свидетельствует о серьезных трудностях при обеспечении действительно равного доступа к сетям при таких обстоятельствах. В этих целях государственным органам придется контролировать не только цены, но и ряд других условий доступа, таких как качество услуг, скорость раскрытия важной для потребителя информации, а также использование схем трансфертного ценообразования, что может способствовать переводу прибылей так называемым «конкурентным» участникам торгов. В данной связи решения о дерегулировании оптовых и розничных цен будут, безусловно, осложнены из-за наличия значительной монопольной власти на рынке и различных схем трансфертного ценообразования и перемещения активов между субординированными фирмами в областях генерации, передачи и распределения электроэнергии. Распространенное сегодня существенное участие администраций субъектов Федерации в капитале региональных АО-энерго также будет способствовать тенденции не приобретать потенциально более дешевую электроэнергию, поставляемую по линиям высоковольтных передач. Некоторые специалисты утверждают, что подобная тенденция уже привела к повышению издержек совокупного электроснабжения в России на 15-20 % [3, с. 88].
Реформы в газовой промышленности и электроэнергетике - одни из самых сложных и важных в области реформирования в России. Любая оценка потенциальных последствий реализации правительственной стратегии в этой области должна учитывать сроки конкретных мероприятий по реформированию регулирующих институтов, разумному повышению цен на электроэнергию и газ, а также сокращению перекрестного субсидирования.
Существуют и программы по реформированию еще одного естественного монополиста - РАО МПС. В порядке убывания их «радикальности» это: концепция, предложенная Европейским банком реконструкции и развития; концепция Министерства транспорта РФ; концепция, разработанная самим МПС, так называемая правительственная. Сущность последней состоит в том, что из железнодорожного транспорта в целом выделяется сектор перевозок. Он определен как конкурентоспособный и открыт для всех желающих начать здесь предпринимательскую деятельность. Предполагается развивать конкуренцию в этом секторе путем приобретения производственными предприятиями - пользователями услуг железной сети - собственного подвижного состава, создания грузовых и пассажирских компаний. Все это должно привести к конкурентному снижению транспортных издержек. Реализация этой концепции включает три этапа. Первый этап - до 2000 г. - предусматривает создание в системе МПС унитарных грузовых и пассажирских компаний. На этой же стадии из системы МПС должна быть выведена часть заводов, предприятий строительства, сельского хозяйства, объектов жилищно-коммунального хозяйства. Второй этап - до 2005 г. - налаживание работы пассажирских и грузовых компаний. Третий этап - после 2005 г. - акционирование пассажирских и грузовых компаний, перераспределение государственных и хозяйственных функций МПС, создание центральной железнодорожной компании.
Однако эффективность предполагаемой реформы будет невысокой хотя бы потому, что на долю затрат по вагонному парку в себестоимости перевозок приходится не более 18-20 %. Причем качество услуг новых операторов будет мало зависеть от их усилий, поскольку свыше 80 % затрат связано с работой централизованных служб: обслуживанием путей, электрификацей, тягой и т. д. Кроме того, предлагаемая концепция противоречит существующему законодательству. В законе «О федеральном железнодорожном транспорте» записано: «Железнодорожный транспорт является единым производственно-технологическим комплексом». Концепция же в конечном счете направлена на его дробление, поэтому необходима более продуктивная политика в этой области [5, с. 9].
130
Особенности государственного регулирования...
Оценка программ реформирования естественных монополий должна исходить из анализа того, каким образом Россия сможет лучше всего достичь ряда важнейших социально-экономических целей. В их числе: скоординированное и эффективное функционирование естественных монополий; социальная защита малообеспеченных слоев населения; поддержание достаточного уровня инвестиций для успешного развития газовой промышленности, электроэнергетики, железнодорожного транспорта; формирование в этих отраслях сильных стимулов к снижению издержек и повышению эффективности, а также обеспечение выгод для потребителей от возросшей эффективности.
Функционирование естественных монополий должно стать приоритетным направлением координирующей промышленной политики Министерства экономики РФ, которую надо строить на основе перспективных прогнозных оценок потребностей в услугах и продукции естественных монополий на отечественном и мировом рынках. Прогнозные оценки развития естественных монополий должны учитывать ряд обстоятельств. Во-первых, необходимость формирования взаимосвязанных стратегий внутреннего развития соответствующих отраслей (национальных стратегий) и глобальных стратегий, ориентированных на их активную роль в качестве субъектов конкурентных отношений в глобальной экономике. Во-вторых, необходимость увязки разрабатываемых стратегий с периодизацией развития российской экономики до 2015 г., включающей этапы финансовой и производственной стабилизации, экономического роста и, наконец, этап широкомасштабного вхождения в мировой рынок. В третьих, необходимость учета «отраслевых» особенностей развития естественных монополий, определяемых их организационно-экономическим и финансовым состоянием, местом, занимаемым в макроэкономической системе [4, с. 146].
Для ОАО «Газпром» - наиболее передовой, с точки зрения организационно-экономического развития и интеграции в мировую экономику, корпорации - первый двухлетний этап развития станет этапом заметного укрепления его позиций на европейских рынках и подготовительным периодом для масштабного расширения его геоэкономической активности, проникновения на неевропейские сегменты общемирового рынка. Второй этап (до 2008 г.) - период активного «освоения» восточного и юговосточного направлений, закрепления стратегических позиций на территории СНГ. Третий этап (2009 - 2015 гг.) предусматривает структурную модернизацию компании, а также всемерную государственную поддержку процесса широкомасштабного вхождения этой крупнейшей транснациональной корпорации в мировой рынок.
Главный ориентир прогноза развития РАО ЕЭС - превращение его в транснациональную корпорацию. На первом этапе необходимо устранить последствия неудачного реформирования единой энергосистемы, связанные с «размытостью» организационно-экономической структуры компании. На последующем этапе (до 2009 г.) предстоит модернизация материально-технической базы компании, превращение последней в мощного экспортера электроэнергии. На третьем этапе РАО ЕЭС должно стать трансконтинентальной корпорацией, активно участвующей в формировании евразийского рынка электроэнергии.
Прогноз развития российских железных дорог исходит из необходимости их сохранения как единой общенациональной транспортной системы. В условиях экономического подъема (до 2008 г.) МПС предстоит приступить к модернизации технической базы и организационно-экономической структуры железных дорог, что требуется для удовлетворения растущих потребностей в транзитном сообщении между Востоком и Западом в рамках единой трансевразийской системы. На последующем этапе (2009 - 2015 гг.) железнодорожный транспорт должен в полной мере реализовать потенциал общенациональной и трансконтинентальной транспортной системы, играющей важную роль в интеграционных процессах в рамках СНГ и выполняющей роль трансевразийского моста. 1 2 3 4 5
1. Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426. С. 6400-6410.
2. Васильева Е.М., Лившиц В.Н. Реформирование естественных монополий в России: теоретический аспект // ЭКО. 1999. № 4. С. 85-100.
3. Газовая промышленность и электроэнергетика: меры регулирования и реформы (из экономического обзора ОЭСР) // Вопросы экономики. 2002. № 6. С. 32-92.
4. Городецкий А., Павленко Ю. Реформирование естественных монополий // Вопросы экономики. 2001. № 1. С. 137-147.
5. Лапидус Б.М. На пороге решающего этапа реформирования железнодорожного транспорта // Экономика железных дорог. 2002. № 12. С. 8-15.
131
