CC BY
115
Научная статья
УДК 34
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-2-101-106
NIION: 2003-0059-2/22-227
MOSURED: 77/27-003-2022-02-426
К вопросу о правовом статусе прокуратуры Российской Федерации
Николай Николаевич Карпов
Университет прокуратуры Российской Федерации, г. Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. Рассматриваются вопросы создания и деятельности российской прокуратуры, органа, наделенного государством значительными функциями и существенными полномочиями, вопросы о правовом статусе органа государственной власти, теоретически аргументируется статус прокуратуры как одной из подсистем государственной власти Российской Федерации.
Ключевые слова: создание российской прокуратуры, деятельность прокуратуры, государственная власть, правовой статус органа государственной власти, прокуратура как подсистема государственной власти Российской Федерации
Для цитирования: Карпов Н. Н. К вопросу о правовом статусе прокуратуры Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2022. № 2. С. 101-106. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-2-101-106.
Original article
On the issue of the legal status of the Prosecutor's Office of the Russian Federation
Nikolay N. Karpov
University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Moscow, Russia, [email protected]
Abstract. The article discusses the issues of the creation and activity of the Russian prosecutor's office, a body endowed by the state with significant functions and significant powers, the legal status of a public authority, theoretically justifies the status of the prosecutor's office as one of the subsystems of the state power of the Russian Federation
Keywords: creation of the Russian prosecutor's office, activities of the prosecutor's office, state power, legal status of the public authority, prosecutor's office as a subsystem of the state power of the Russian Federation
For citation: Karpov N. N. On the issue of the legal status of the Prosecutor's Office of the Russian Federation. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022;(2): 101-106. (In Russ.). https://doi. org/10.24412/2073-0454-2022-2-101-106.
В январе текущего года прокуратура России отметила свой трехсотлетний юбилей. История свидетельствует, что в этот период прокуратура Российской империи, Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и, наконец, Российской Федерации переживала разные времена: от придания ей статуса «ока государева» и высшего надзорного органа в стране, до полной ее ликвидации (временной) в первые годы советской власти. Однако как раз именно этот пример (возрождения уже советской прокуратуры в 1922 году, по интересному стечению обстоятельств в 2022 году прокуратура отмечает как свой трехвековой юбилей, так и столетие советской прокуратуры) дополнительно подчеркивает значимость для государства (и общества) функционирования проку© Карпов Н. Н., 2022
ратуры, как органа обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов общества и государства.
Рассматривая проблематику правового статуса прокуратуры Российской Федерации с учетом современных реалий представляется возможным взять за основу позиционирование его на уровне подсистемы государственной власти Российской Федерации.
Так, в соответствии со ст. 10, 11 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Государственная власть в стране осуществляется Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием, Правительством и судами Российской Феде-
рации.
М. В. Баглай и В. А. Туманов предложили называть такие элементы власти основными подсистемами государственной власти [2, с. 46].
Представляется не только вполне уместным, но и обоснованным наделение Конституцией РФ отдельных государственных органов Российской Федерации правовым статусом подсистем государственной власти, которые не могут быть отнесены к президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти, но могут функционировать совместно с ними, обеспечивая с учетом требований современного общественного развития их необходимое дополнение.
Таким образом, за счет включения в систему государственной власти дополнительных органов (подсистем) государственной власти:
а) осуществляется дополнительный взаимный перекрестный контроль за деятельностью каждой из подсистем государственной власти;
б) государственные функции необходимо дополняются с учетом потребностей общественного развития;
в) достигаются дополнительные согласованность и полнота деятельности государственного механизма в рамках общественного устройства России.
На наш взгляд, прокуратура России в полной мере может быть отнесена к одной из подсистем государственной власти России.
Сей чин яко око наше и стряпчий о делах государственных — так уважительно именовал великий российский государь Петр 1 первого российского Генерал-прокурора П. И. Ягужинского, представляя его Сенату.
Впервые правовой институт прокуратуры стал известен миру почти полтысячелетия назад. «Ле жен дю руа» — «людьми короля» называли французских прокуроров тех времен.
Таким образом, изначально должность прокурора, как в нашей стране («око государево»), так и за рубежом приближалась к верховной государственной власти, наделялась особыми государственными полномочиями.
Прокуратура в России была создана в соответствии с Указом Петра 1 от 12 января 1722 г. («быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору»), как орган наблюдения за законностью действий должностных лиц и охраны государственных интересов [6, с. 182-183].
27 апреля 1722 г. Петр 1 издает Указ «О должности Сената». В Указе государь четко прописывал роль и место прокуратуры в решении государственных дел. Так ст.ст. 9, 10 Указа гласили буквально следующее: «А ежели кто из членов Сената так чинить не будет, или что приговаривать будет неправо, то генерал-прокурору о том им предлагать, чтоб они то чинили
так, как надлежит, без страсти, напоминая им то, что всегда подобает Сенату иметь о монаршеской и государственной пользе неусыпное попечение и доброе простирать и все, что вредно может быть, всемерно отвращать (ст. 9). А ежели кто не послушает, то генералу прокурору, того дела не допуская до вершения, доносить нам, как о том в должности ему написано» (ст. 10) [6, с. 192].
Таким образом, основатель российской прокуратуры заведомо ставил ее над высшим (после царя) органом государственной власти, наделяя ее существенными властными надзорными полномочиями в отношении органов государственной власти. Это замечание важно именно при рассмотрении вопроса о месте прокуратуры России в системе государственной власти в настоящее время, поскольку свидетельствует о первоначальном замысле Петра 1 создать прокуратуру как независимый даже от высших государственных инстанций орган власти, дистанцированный от них и имеющий целью путем осуществления высшего надзора контролировать эту власть и заботиться об общественном благе, предотвращая правонарушения.
Указ предписывал генерал-прокурору «смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали ... Генерал и оберпрокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». Здесь же о генерал-прокуроре сказано «понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет».
Как представляется в этой формулировке — квинтэссенция вопроса о предназначении прокуратуры. Прокуратура это глаза общества — высший надзорный орган, призванный заботиться о нормальном ходе государственных дел, наделенный самостоятельным правом ставить перед высшими (и иными) органами публичной (государственной и муниципальной) власти вопрос обо всех несоответствиях в государственном механизме и предлагать меры по их устранению и предупреждению.
Таким образом, прокуратура была задумана и создана как высший орган государственной надзорной власти.
По мнению М. В. Баглая и В. А. Туманова, государственная власть — главное средство осуществления функций государства через систему органов, наделенных властными полномочиями. Составляющие государственную власть органы характеризуются несколькими основными признаками: 1) каждый орган государственной власти создается в соответствии с установленными Конституцией, законами или другими правовыми актами порядком, имеет четко фиксированный круг полномочий. Эти органы не могут быть ликвидированы или преобразованы без изме-
нения самой Конституции; 2) орган государственной власти наделен властными полномочиями, то есть его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства; 3) деятельность органов государственной власти осуществляется в формах и методах, установленных правовыми актами. Таким образом, не каждое государственное учреждение или организация являются органами государственной власти (не являются таковыми, к примеру, государственное предприятие, государственное учебное заведение и т. д.); 4) органы государственной власти состоят из выборных депутатов или назначенных государственных служащих, облеченных определенными властными полномочиями [2, с. 81-82].
Прокуратура России в полном объеме соответствует указанным критериям.
Так, а) прокуратура Российской Федерации функционирует в соответствии с положениями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и определяющей ее конституционно-правовой статус гл. 7 Конституции Российской Федерации; б) прокуратура (в лице прокурорских работников), несомненно, наделена законом серьезными властными полномочиями, в том числе, в сфере уголовно-процессуальной деятельности (уголовное дело поступит в суд только после утверждения прокурором обвинительного заключения и направления именно прокурором в суд уголовного дела), надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов и др.; в) функции и полномочия прокуратуры установлены федеральными законами; г) прокурорские работники органов прокуратуры назначаются на свои должности в соответствии с требованиями закона и обладают в зависимости от занимаемой должности кругом властных полномочий соответственно в сфере надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, обеспечения уголовного преследования, участия в уголовном, гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве и других сферах.
Представляется принципиально важным отметить при этом, что в название главы 7 Конституции РФ, ранее именовавшейся «Судебная власть» в 2014 г. была внесена инициированная Президентом России поправка, и теперь данная глава Конституции называется «Судебная власть и прокуратура» (курсив наш — Н. К.).
Рассмотрим признаки, характеризующие прокуратуру, как подсистему государственной власти, чуть подробнее (с учетом объема журнальной статьи):
- Прокуратура создана и функционирует в соответствии с конституционными нормами и действующим федеральным законодательством.
Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации определяется Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», другими федеральными законами и международными договорами Российской Федерации1.
Согласно ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также иные функции, установленные федеральными законами.
Как представляется содержание конституционной нормы — ст. 129 Конституции РФ, посвященной вопросам организации и деятельности российской прокуратуры, должно быть в дальнейшем скорректировано именно в направлении четкой прописи в ней как минимум (с учетом статуса самой Конституции) целей и задач прокуратуры. В целом же, правовой статус прокуратуры Российской Федерации целесообразнее было бы определить именно в Федеральном конституционном (курсив наш — Н. К.) законе «О прокуратуре Российской Федерации», обладающим более высоким статусом, чем федеральный закон (что соответствует именно конституционному провозглашению основ правового статуса прокуратуры России) и несомненно более высокой стабильностью, крайне необходимой при установлении статуса прокуратуры Российской Федерации с учетом возлагаемых на нее функций и предоставляемых ей полномочий.
- Общественно- (государственно-) необходимые цель и задачи создания и деятельности прокуратуры.
В соответствии с ч. 2 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура России создана в целях:
• обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности,
• защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Уместно напомнить при этом, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, являющегося высшей ценностью в обществе, признается важнейшей, приоритетной ст. 2 Конституции РФ по существу главной обязанностью государства.
Совпадение определенных конституционными нормами обязанностей государства и генеральных целей деятельности прокуратуры России подтверждает
1 При этом на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.
ее важнейшую роль в обеспечении укрепления законности в стране.
Совершенно очевидным представляется, что для реализации установленных Конституцией Российской Федерации обязанностей государства российскому обществу необходим самостоятельный, независимый от других структур государственной власти надзорный орган, обладающий в целях реализации указанного статуса необходимым объемом прав и полномочий, но, в то же время, конституционно максимально поставленный под контроль общества.
- Регламентация законодательством конкретных властных функций (направлений деятельности) прокуратуры, как органа государственной власти.
Так, в соответствии с законом прокуратура Российской Федерации осуществляет, в частности:
• надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации;
• уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
• координациию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
• участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (то есть в уголовном, гражданском, административном и арбитражном судопроизводстве), опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов;
• осуществление международного сотрудничества, участие в разработке международных договоров Российской Федерации;
• участие в правотворческой деятельности, то есть имеет возможность внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы соответствующего и нижестоящего уровней предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов и ряд иных функций.
- Наличие законодательно установленных полномочий, условий и порядка осуществления прокуратурой своих функций.
Полномочия прокуратуры РФ детально прописаны в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», а также в соответствующих отраслевых Кодексах, определяющих процессуальный порядок осуществления судопроизводства по уголовным, административным, гражданским и арбитражным делам, а именно в УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях.
Так, к примеру, в соответствии со ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при осуществлении возложенных на него функций по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения соответствующих органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов; освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.
Отметим также, что согласно ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок, а их неисполнение влечет за собою установленную законом ответственность.
- Наличие компонента независимости, самостоятельности прокуратуры от других органов государственной власти при осуществлении ею своих функций и полномочий.
Действующим законодательством предусмотрены как независимость при осуществлении органами прокуратуры своих полномочий от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений, так и запрет воздействия в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности под угрозой привлечения к установленной законом ответственности, а также обязательность исполнения требований прокурора, заявленных им в рамках его полномочий, в установленный срок.
Таким образом, в системе государственной власти России, наряду с подсистемами президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти мы
предлагаем определять также и подсистему прокурорской власти.
Прокурорская власть есть особый государственно-правовой механизм волевого воздействия органов российской прокуратуры на поднадзорные им субъекты, осуществляемого на основании Конституции Российской Федерации и федерального законодательства органами прокуратуры Российской Федерации в целях охраны законных прав и свобод человека (гражданина), интересов общества, государства, общественных организаций и объединений, а также местного самоуправления посредством реализации предусмотренных законодательством прав и полномочий.
Отметим также, что, по данным С. А. Шейфера, в Основных положениях уголовного судопроизводства и уставе уголовного судопроизводства 1864 года ... различались власти обвинительная и судебная. Обвинительная власть, то есть обнаружение преступлений и преследование виновных принадлежала прокурорам [7, с. 56].
Принципиально позиция автора о том, что подсистемы государственной власти в России не должны исчерпываться только четырьмя ранее нами названными подсистемами, разделяется и другими исследо-вателями1.
Так, по мнению профессора Академии государственной службы при Президенте РФ А. Д. Керимова, многие, в том числе и некоторые основополагающие постулаты классической, восходящей еще к Ш. Л. Монтескьё, теории разделения властей практически устарели, не вполне соответствуют реалиям современной политической жизни и поэтому нуждаются в корректировке и обновлении [1, с. 8-9].
Аналогичного мнения придерживается и В. Г. Ро-зенфельд, считающий, что Конституция Российской Федерации не исключает возможности существования самостоятельных правовых институтов, определяемых потребностями государственного строительства, не входящих в законодательную, исполнительную, судебную ветвь власти [5, с. 6].
Вывод о существовании прокурорской власти делали еще в 1969 г. С. Г. Березовская и В. К. Звир-буль, аргументированно подчеркивавшие, что прокурорская власть имеет свою специфику, отличающую ее от власти органов государственного управления и правосудия. При осуществлении надзора прокуроры, за исключением случаев, оговоренных в законе, не заменяют решений других органов своими, не применяют мер наказания к правонарушителям, а требуют,
1 Отметим, что и сами основоположники теории разделения властей Джон Локк и Шарль Луи де Секонда (Монтескьё) в прямой постановке не указывали, к примеру, на судебную власть, как элемент системы разделения властей (ими использовались, в частности, термины законодательная, исполнительная и федеративная власть (Д. Локк), законодательная и две исполнительные власти (Ш. Л. Монтескьё).
чтобы компетентные государственные органы, должностные лица и общественные организации устранили нарушения закона. Прокурорская власть охраняет социалистическую законность путем обнаружения нарушений законов и принятия мер к устранению таких нарушений [4, с. 19].
Не случайно участниками многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ в январе 1997 г., справедливо отмечалось, что феномен прокуратуры (особый ее статус) следует оценивать в контексте социально-политических условий ее функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа и т.п. Конституционный статус и компетенция прокуратуры могут различаться в зависимости от страны и истории, правовой культуры и хода институциональной реформы. Главное — прокуратура находит свое место в демократическом обществе, основанном на принципах разделения властей и верховенства права [3, с. 157-158].
Совершенно справедливы и слова Ги де Веля — директора (в прошлом) Юридического Департамента Совета Европы, сказанные им в ходе указанной конференции, — . прошло практически три века со времен царствования Петра Великого и институты, которые он создал, были адаптированы к нормам демократии, правовому государству, правам человека для новых потребностей [3, с. 7].
Таким образом, прокуратура должна занять (а, по существу, уже занимает) достойное место в системе государственной власти России, выполняя роль важного регулятора стабильности складывающихся в обществе правовых отношений, которая достигается посредством правовой охраны ею как законных интересов государства и общества, так и конституционных и иных прав и свобод гражданина (человека) в процессе реализации государством своих функций.
Список источников
1. Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в России. М. : изд. АГС, 2000.
2. Малая энциклопедия конституционного права / Под ред. М. В. Баглая, В. А. Туманова. М. : БЕК, 1998.
3. Прокуратура в правовом государстве : Материалы многосторонней встречи организованной советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ. М., 1997.
4. Прокурорский надзор в СССР. М. : ЮЛ, 1969.
5. Розенфельд А. Г. Проблемы теории и практики прокурорского надзора в Российской Федерации : автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук.
М., 1996.
6. Российское законодательство X-XX веков. М. : изд. Мысль, 1986. Т.4.
7. Шейфер С. А. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью // ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка. 1990. № 127.
References
1. Kerimov A.D. Problems of constitutional reform and state building in Russia. Moscow : AGS Publishing House, 2000.
2. Small Encyclopedia of Constitutional Law / Edited by M. V. Baglay, V. A. Tumanov. M. : BEK, 1998.
3. Prosecutor's Office in a state governed by the
rule of law : Materials of a multilateral meeting organized by the Council of Europe jointly with the Prosecutor General's Office of the Russian Federation. M., 1997.
4. Prosecutor's supervision in the USSR. M. : YUL, 1969.
5. Rosenfeld A. G. Problems of theory and practice of prosecutorial supervision in the Russian Federation : abstract of the dissertation for the degree of Doctor of Law. M., 1996.
6. Russian legislation of the X-XX centuries. M. : ed. Mysl, 1986. Vol.4.
7. Shafer S. A. Scientific information on the fight against crime // Research Institute of Problems of strengthening law and order. 1990. № 127.
Информация об авторе
Н. Н. Карпов — заведующий кафедрой прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, почетный работник прокуратуры Российской Федерации, заслуженный работник прокуратуры Российской Федерации.
Information about the author
N. N. Karpov — Head of the Department of Prosecutorial Supervision over the Execution of Federal Legislation and Participation of the Prosecutor in Civil, Administrative Proceedings and Arbitration Proceedings of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Doctor of Legal Sciences, Professor, Honorary Employee of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Honored Employee of the Prosecutor's Office of the Russian Federation.
Статья поступила в редакцию 28.03.2022; одобрена после рецензирования 05.04.2022; принята к публикации 11.04.2022.
The article was submitted 28.03.2022; approved after reviewing 05.04.2022; accepted for publication 11.04.2022.
