CC BY
79УДК 342
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ПРОКУРАТУРЫ
Дибиров Ю.С., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация, [email protected]
Статья посвящена характеристике конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации. Рассматривается место прокуратуры в системе органов государственной власти, перечисляются различные позиции ученых по данной проблеме. Предлагаются пути совершенствования конституционно-правового регулирования статуса прокуратуры. Анализируется нормативно-правовая база прокуратуры Российской Федерации, рассматривается проблематика неопределенности конституционно-правового статуса. Обоснованы выводы о самостоятельности и независимости прокуратуры как государственного органа, осуществляющего надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ, а также о необходимости совершенствования законодательства, в частности, установления правового статуса прокуратуры в Конституции Российской Федерации.
Ключевые слова: конституционно-правовой статус прокуратуры, органы государственной власти, судебная власть, прокурорский надзор.
DOI: 10.21779/2224-0241-2017-22-2-35-39
UDC 342
TO THE QUESTION OF THE LEGAL STATUS OF THE PROSECUTOR'S OFFICE Dibirov Yu.S., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, [email protected]
The article is devoted to the constitutional legal status of Prosecutor's office of the Russian Federation. Discusses the place of the Prosecutor's office in the system of state authorities, enumerates the various positions of scholars on this issue. Suggests ways to improve the constitutional and legal regulation of the status of the Prosecutor's office. The author analyzes the normative-legal base of the Prosecutor's office of the Russian Federation, the problem of uncertainty constitutional-legal status. Substantiated conclusions about the autonomy and independence of the Prosecutor as a state body exercising supervision over observance of the Constitution and the execution of the laws in force in the territory of the Russian Federation, and also about the need to improve legislation, in particular, establish the legal status of the procuracy in the Constitution of the Russian Federation.
Key words: constitutional legal status of Prosecutor's office, bodies of state power, judicial power, public Prosecutor's supervision.
DOI: 10.21779/2224-0241-2017-22-2-35-39
Прокуратура Российской Федерации на современном этапе развития представляет собой единую федеральную централизованную систему органов и организаций, основным назначением которой является осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, а также выполнение иных функций в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а равно охраняемых законом интересов общества и государства [1, с. 73].
Вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти по-прежнему является актуальным, даже, несмотря на то, что в Конституцию Российской Федерации в 2014 г. были внесены изменения, напрямую касающиеся рассматриваемого вопроса: в частности, гл. 7 Конституции
РФ «Судебная власть» получила новое название -«Судебная власть и прокуратура». Однако в новой редакции ст. 129 Конституции, в отличие от предыдущего варианта, указания на прокуратуру как единую и централизованную систему нет, есть лишь указание на то, что организация и деятельность российской прокуратуры регулируются в специальном федеральном законе, и определяются порядок назначения и освобождения от должности Генпрокурора и прокуроров субъектов Федерации. По мнению В.П. Вешкина, «конституционно-правовой статус прокуратуры в связи с новым содержанием ст. 129 не изменился, поскольку прокуратура в наименовании гл. 7 указана в качестве самостоятельного государственного органа [2, с. 3]. При этом в научной литературе существует и противоположное мнение» [3]. В этой связи остается
место для дискуссий о статусе, месте и структуре надзорного ведомства.
В настоящее время конституционное регулирование статуса прокуратуры сводится в основном к вопросам организации ее системы и не затрагивает ключевых моментов, связанных с определением предназначения прокуратуры, ее компетенции и места в системе государственных органов [4, с. 29].
По мнению Н.С. Бондаря и A.A. Джагарян, процесс конституционализации прокуратуры как государственно-правового института определяется, "во-первых, прямым конституционным закреплением данного института, причем не просто в одной из статей Конституции, но с его "выведением" в само название одной из ее глав; во-вторых, задан-ностью самой Конституцией (имея в виду, естественно, не только ее ст. 129, а, прежде всего, главы 1, 2) последующего активного нормативного правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры; в-третьих, вытекающим из самой Конституции, как бы заранее запланированным ею некоторым "умолчанием", сознательной недосказанностью по поводу конкретного места и роли прокуратуры в системе разделения властей и в общей организационно-функциональной системе российской государственности. Наконец, в-четвертых, активным включением Конституционного Суда РФ в проверку самых различных аспектов нормативного содержания институтов прокурорского надзора на предмет их соответствия Конституции РФ" [5].
На наш взгляд, необходимо внести изменения в Конституцию России, которые определили бы особый статус прокуратуры в системе органов государственной власти. С этой целью следует выделить самостоятельную главу, в которой зафиксировать «правовой статус прокуратуры, назначение прокуратуры, ее места в механизме государственной власти, систему ее органов, цели, задачи, структуру, функции (основные направления деятельности), порядок назначения прокуроров на должность и отстранения от нее, основные направления деятельности и отсылку к Федеральному конституционном закону, являющемуся адекватным отражением сложившейся в подзаконном нормотворчестве практики организации и деятельности прокуратуры».
Анализ разных аспектов правового регулирования статуса российской прокуратуры и ее деятельности позволяет говорить о важности этого института в обеспечении законности, и об особом ее месте в государственном механизме. Думается, следует согласиться с Р.Ф. Вагаповым, который считает, что «прокуратура является единственным органом надзора за законностью» [6, с. 114]. Она является важнейшим элементом государственной структуры, поскольку без эффективного надзора за исполнением законов нормальное функционирова-
ние всех остальных ветвей власти невозможно [7, с. 46].
Как было сказано выше, место прокуратуры в системе других государственных органов России четко не закреплено в российской Конституции и в федеральном законодательстве. По мнению многих ученых, прокуратуру нельзя относить к судебной власти. Так, В.Ю. Шобухин отмечает, что относить прокуратуру к судебной власти вряд ли возможно, т.к. она в судебную систему не входит и деятельность по отправлению правосудия не осуществляет [8, с. 74].
Существует и противоположное мнение, согласно которому прокуратура рассматривается в качестве государственного органа, осуществляющего судебную власть. С таким мнением нельзя согласиться, т.к. анализ конституционных норм не дает оснований для выводов об отнесении прокуратуры к органам судебной власти. Например, М.И. Цой указывает на то, что «мнение о том, что прокуратура все-таки относится к судебной власти, не находит своего подтверждения в нынешнее время, т. к. помимо одной из основных функций, выражающейся в поддержании государственного обвинения от имени государства, прокуратура выполняет множество иных «общенадзорных» функций» [9, с. 46].
Представляет особый интерес анализ отношений прокуратуры с органами законодательной ветви власти. Конкретное взаимодействие их выражается в том, что главная функция прокуратуры - надзор за исполнением законов - считается гарантом устойчивости всей законодательной системы. Прокуратура проверяет выполнение законов на территории России, а еще соотношение законам нижестоящих правовых актов. Поэтому некоторые ученые относят ее к законодательной ветви власти. Важнейшей сферой сотрудничества прокуратуры и законодательных органов власти является, конечно же, правотворчество. Она проводит правовую экспертизу проектов законов и других нормативных актов. Важной формой взаимодействия прокуратуры и Федерального собрания является также порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ. В то же время, как отмечает Е.В. Дементьева, говорить о зависимом положении прокуратуры нельзя. Прокуратура никак не принадлежит к законодательной ветви власти [10, с. 60]. Аналогичного мнения придерживается В.Ю. Шобухин, отмечая, что нельзя относить прокуратуру к законодательной власти, поскольку ее предназначением является законотворческий процесс, а прокуратура не издает законы и свои полномочия осуществляет не от имени Президента и Федерального Собрания РФ, а от имени Российской Федерации, как это закреплено в п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре [11, с. 71]. Думается, прав И.В. Велиев, когда пишет, что «прокуратура — это не контрольный орган законодательной власти, а са-
мостоятельный централизованный федеральный орган» [12].
Представляется проблематичным относить прокуратуру и к органам исполнительной власти, поскольку за исполнением законов именно этими органами (от федерального до местного уровня) осуществляют надзор прокуроры. Важным является тот факт, что законом ограничены возможности прокуратуры в осуществлении надзора за деятельностью Правительства Российской Федерации, реализующего согласно ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть в Российской Федерации. В то же время в полномочия Следственного комитета Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, входят проверка сообщений о преступлениях, совершенных прокурорами, возбуждение в отношении прокуроров уголовных дел и осуществление их предварительного расследования [13, с. 61].
Таким образом, наблюдается явный дисбаланс в сфере взаимного влияния прокуратуры и исполнительной власти, который, впрочем, уравновешивается сильной президентской властью над ними обеими.
Думается, следует согласиться с мнением, что прокуратура нормативно выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей и является особым государственным институтом, призванным осуществлять полномочия по надзору за законностью во всех сферах общественных отношений [14, с. 6; 15].
Как представляется, в связи с конституционным закреплением статуса прокуратуры, можно свидетельствовать о том, что этот институт государственной власти не относится ни к одной из трех ее ветвей.
Таким образом, Конституция РФ исходит из того, что прокуратура, напрямую не причисленная ни к одной из трех ветвей власти, не выведена за пределы регулятивного воздействия принципа разделения властей. Связанность прокуратуры с принципом разделения властей, не допускающая ее вмешательства в осуществление закрепленных согласно Конституции РФ и закону за иными органами государственной власти исключительных прерогатив, не означает, однако, что вопрос о конституционно-правовом статусе прокуратуры сводится к выявлению и обоснованию ее автономии и зависимости во взаимоотношениях с другими государственными органами.
Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим правовой статус исследуемого государственного органа, является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", который постоянно подвергается внесению в него изменений и дополнений, что обусловлено динамикой статуса прокуратуры. В результате этого изменилось содержание п. 1 статьи 1, закрепляющей, что прокуратурой осуществляется надзор за соблюдением положений Основного закона и ис-
полнением законодательства, действующих на всей территории государства [16], становясь, таким образом, органом конституционного надзора. Подобное расширение и качественное изменение полномочий прокуратуры требует принципиальных изменений правового закрепления статуса прокуратуры, в том числе и на конституционном уровне.
Проанализировав различные позиции по данной проблеме, можно сказать, что законодательство Российской Федерации не позволяет однозначно определить принадлежность прокуратуры к той или ной ветви государственной власти [17, с. 30].
В заключение можно сделать следующие выводы.
Прокуратура Российской Федерации наделена особым конституционно-правовым статусом независимого государственного органа, осуществляющего государственно-властные полномочия, прежде всего надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и следует позиционировать прокуратуру Российской Федерации как одну из подсистем государственной власти Российской Федерации.
Возникла настоятельная необходимость путем усовершенствования законодательства закрепить правовой статус органов прокуратуры.
Закрепить правовые основы организации и деятельности прокуратуры, не изменяя конституционных положений, можно следующим образом:
а) разработать и принять Федеральный конституционный закон «О прокуратуре РФ», в котором следует закрепить правовой статус прокуратуры в сфере ее организации и деятельности. Данный закон будет способствовать повышению уровня нормативного регулирования, который станет адекватным правовому положению прокуратуры, сформировавшемуся в России в современное время;
б) разработать и принять новый Федеральный закон, соответствующий современным требованиям и изменившемуся правовому положению прокуратуры в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» для снятия противоречий при реализации этих законов;
б) внести изменения и дополнения в Закон «О прокуратуре РФ» с целью закрепления изменений, возникавших по причине реорганизации основных направлений деятельности прокуратуры и системы ее органов.
Исходя из сказанного, совершенствование конституционной основы организации и деятельности прокуратуры через внесение поправок в Конституцию РФ подтверждает конституционную ценность прокуратуры, ее прочную взаимосвязь с институтами конституционного строя, а кроме того -очевидную незавершенность процесса определения процесса ее развития.
Подводя итоги, можно отметить, что со- мую федеральную централизованную систему ор-временная российская прокуратура является само- ганов государственной власти. стоятельным государственно-правовым институтом, представляющим собой отдельную, независи-
Литература
1. Шобухин В.Ю. К вопросу о конституционно-правовом регулировании статуса российской прокуратуры Российское право: образование, практика, наука. 2015. № 4 (ВВ). С. 73-7б.
2. Векшин В.П. Конституционно-правовой статус прокуратуры // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2015. Т. 45. № 1. С. 3-9.
3. Эрделевский A.M. О некоторых вопросах правового статуса прокуратуры // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. № б.
4. Васин C.B. Конституционно-правовые основы статуса прокуратуры Российской Федерации // Российская судебная реформа: история и современность (к 150-летию принятия судебных уставов 1Вб4 года): сб. ст. междунар. науч.-практ. конф. / под ред. Н.Г. Карнишиной. 2015. С. 24-29.
5. Бондарь Н.С., Джагарян A.A. Конституционализация прокурорского надзора в Российской Федерации: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5.
6. Вагапов Р.Ф. Прокуратура как главный гарант законности в системе органов государственной власти // Правовое государство: теория и практика. 2014. № 3 (37). С. 10б-10В.
7. Цой М.И. К вопросу о конституционно-правовом статусе прокуратуры Российской Федерации в системе органов государственной власти // Academy. 201б. № 2 (5). С. 44-4б.
В. Шобухин В.Ю. О проблемах реформирования правового статуса российской прокуратуры // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 201б. № 2 (34). С. 70-75.
9. Цой М.И. К вопросу о конституционно-правовом статусе прокуратуры Российской Федерации в системе органов государственной власти // Academy. 201б. № 2 (5). С. 44-4б.
10. Деменкова Е.В. Прокуратура в системе органов государственной власти // Государство и право в XXI веке. 201б. № 1. С. 5В-б3.
11. Шобухин В.Ю. Указ. соч. С. 71.
12. Велиев И.В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Современное право. 2005. №10.
13. Там же. С. б1.
14. Ткачев И.В. Прокуратура как государственный орган с особым статусом // Законность. 2014. № 9. С. 19-21.
15. Авершин В.В. Некоторые проблемы установления конституционно-правового статуса прокуратуры в Российской Федерации // Наука. Общество. Государство. 2014. № 4 (В). С. 52-б2.
16. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: федер. закон Рос. Федерации от 10 февр. 1999 г. № 31-ФЗ: в ред. от 22 дек. 2014 г. Доступ из справ.-правовой системы «Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
17. Ординарцев И.И. О конституционно-правовом статусе прокуратуры в Российской Федерации // Международный журнал конституционного и государственного права. 201б. № 2. С. 2В-30.
References
1. Shobukhin V.Yu. K voprosu o konstitutsionno-pravovom regulirovanii statusa rossiiskoi prokuratury Rossiiskoe pravo: obrazovanie, praktika, nauka. 2015. № 4 (ВВ). S. 73-7б.
2. Vekshin V.P. Konstitutsionno-pravovoi status prokuratury // Vestnik Akademii General'noi prokuratury Rossiiskoi Federatsii. 2015. T. 45. № 1. S. 3-9.
3. Erdelevskii A.M. O nekotorykh voprosakh pravovogo statusa prokuratury // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. 2014. № б.
4. Vasin S. V. Konstitutsionno-pravovye osnovy statusa prokuratury Rossiiskoi Federatsii // Rossiiskaya sudebnaya reforma: istoriya i sovremennost' (k 150-letiyu prinyatiya sudebnykh ustavov 1Вб4 goda): sb. st. mezhdunar. nauch.-prakt. konf. / pod red. N.G. Karnishinoi. 2015. S. 24-29.
5. Bondar'N.S., Dzhagaryan A.A. Konstitutsionalizatsiya prokurorskogo nadzora v Rossiiskoi Federatsii: problemy teorii i praktiki // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2015. № 5.
6. Vagapov R.F. Prokuratura kak glavnyi garant zakonnosti v sisteme organov gosudarstvennoi vlasti // Pravovoe gosudarstvo: teoriya i praktika. 2014. № 3 (37). S. 10б-10В.
7. Tsoi M.I. K voprosu o konstitutsionno-pravovom statuse prokuratury Rossiiskoi Federatsii v sisteme organov gosudarstvennoi vlasti // Academy. 201б. № 2 (5). S. 44-4б.
В. Shobukhin V.Yu. O problemakh reformirovaniya pravovogo statusa rossiiskoi prokuratury // Elektron-noe prilozhenie k Rossiiskomu yuridicheskomu zhurnalu. 201б. № 2 (34). S. 70-75.
3В
9. Tsoi M.I. K voprosu o konstitutsionno-pravovom statuse prokuratury Rossiiskoi Federatsii v sisteme organov gosudarstvennoi vlasti // Academy. 2016. № 2 (5). S. 44-46.
10. Demenkova E. V. Prokuratura v sisteme organov gosudarstvennoi vlasti // Gosudarstvo i pravo v XXI veke. 2016. № 1. S. 58-63.
11. Shobukhin V.Yu. Ukaz. soch. S. 71.
12. Veliev I.V. Mesto prokuratury v sisteme organov gosudarstvennoi vlasti Rossiiskoi Federatsii // Sovremennoe pravo. 2005. №10.
13. Tam zhe. S. 61.
14. Tkachev I. V. Prokuratura kak gosudarstvennyi organ s osobym statusom // Zakonnost'. 2014. № 9. S.
19-21.
15. Aver shin V.V. Nekotorye problemy ustanovleniya konstitutsionno-pravovogo statusa prokuratury v Rossiiskoi Federatsii // Nauka. Obshchestvo. Gosudarstvo. 2014. № 4 (8). S. 52-62.
16. O vnesenii izmenenii i dopolnenii v Federal'nyi zakon «O prokurature Rossiiskoi Federatsii»: feder. zakon Ros. Federatsii ot 10 fevr. 1999 g. № 31-FZ: v red. ot 22 dek. 2014 g. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
17. Ordinartsev I.I. O konstitutsionno-pravovom statuse prokuratury v Rossiiskoi Federatsii // Mezhdu-narodnyi zhurnal konstitutsionnogo i gosudarstvennogo prava. 2016. № 2. S. 28-30.
Поступила в редакцию 30 апреля 2017 г.
Received 30 April, 2017
