CC BY
75DOI 10.47643/1815-1329_2022_1_36 УДК 349.6
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ On the issue of legal regulation of land plots of specially protected natural territories
ГЛУШКО Ольга Александровна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного, трудового и экологического права, Кубанский государственный аграрный университет им. И.Т. Трубилина. 350004, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13. E-mail: angelkolieva@mail.ru;
GLUSHKO Olga Aleksandrovna,
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Land, Labor and Environmental Law, Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin. 13 Kalinina str., Krasnodar Territory, 350004, Russia. E-mail: angelkolieva@mail.ru
Краткая аннотация. Данная статья посвящена вопросам правового регулирования земельных участков особо охраняемых природных территорий. Проводится анализ нормативных актов, регулирующих правовой режим особо охраняемых территорий, особенности добычи полезных ископаемых на территориях имеющих особый правовой режим в том числе и в рамках соотношения природоохранительного и природоресурсного законодательства.
Abstract. This article is devoted to the issues of legal regulation of land plots of specially protected natural territories. The analysis of normative acts regulating the legal regime of specially protected territories, the peculiarities of mining in territories with a special legal regime, including within the framework of the ratio of environmental and natural resource legislation, is carried out.
Ключевые слова: особо охраняемые природные территории, оборотоспособности земельных участков, лесные насаждения, возмещение вреда.
Keywords: specially protected natural territories, turnover of land plots, forest plantations, compensation for damage.
Дата направления статьи в редакцию: 09.11.2021
Дата публикации: 31.01.2022
Многие положения относительно земельных участков особо охраняемых природных территорий нашли свое отражение в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». В частности, в данном акте мы можем найти их разделение на виды, установление особенностей, связанных с этим. Так, имеются особенности как в отношении возможной оборотоспособности земельных участков и в отношении возможной деятельности, осуществляемой на нем, исходя из того, какого вида особо охраняемая природная территории там располагается.
Вместе с тем, помимо специального федерального закона, положения правового режима особо охраняемых природных территорий регулируется рядом иных нормативных правовых актов. В частности, ряд особенностей использования земель такой категории как особо охраняемые природные территории предусматриваются в соответствии с Земельным Кодексом Российской Федерации (далее ЗК РФ) [1]. Положения по использованию водных объектов, в том числе и особо охраняемых или входящих в особо охраняемые - Водным Кодексом Российской Федерации (далее ВК РФ) [2]. Говоря об особенностях правового регулирования лесных насаждений, в том числе и в рамках рассматриваемой категории земель, нельзя упускать из виду положения Лесного Кодекса Российской Федерации (далее ЛК РФ) [3].
Помимо этого, имеются и иные нормативные акты, регулирующие особенности правового положения тех или иных ресурсов. Весьма важным представляются особенности добычи полезных ископаемых, в том числе и в рамках соотношения природоохранительного и природоресурсного законодательства. К сожалению, имеют место случаи, когда предметом судебного разбирательства становятся дела, в рамках которых осуществлялась добыча ископаемых. Ее особенности регламентируется Федеральным Законом «О недрах» [4].
Ввиду последних событий, таких как пожар в заповеднике «Утриш» в городе Анапа, сбросе вредных веществ в акватории рек и морей, мы можем сделать вывод, что законодательство должно содержать положения, позволяющие уменьшить возможность наступления экологически неблагоприятных последствий. Как мы видим из приведенных примеров,
большинство из негативных последствий наступают ввиду негативных активных действий человека, либо хозяйственной деятельности в целом.
Важно отметить в данном случае положения гражданского законодательства, а именно Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) [5], которые связаны с возмещением вреда его причинителем. В соответствии с данными положениями, именно виновное лицо обязано возместить гражданский вред, причиненный особо охраняемой природной территории в результате неправомерных действий лица. Вред должен быть возмещен в полной мере. Безусловно, достаточно тяжело в полной мере рассчитать вред, причиненный окружающей среде, но законодатель для этой цели использует специальную систему такс, либо иных методик возмещения вреда, которые предоставляют возможность в той или иной сфере произвести возмещение. В частности, именно так происходит возмещения вреда отдельным элементам окружающей среды. В том случае, если подобных методик не существует, то возмещение должно осуществляться исходя из фактических затрат, которые были понесены на восстановление природных территорий.
Помимо возмещения вреда, положения гражданского законодательства регулируют вопросы, связанные с гражданскими правами на земельные участки особо охраняемых природных территорий, на проведение их государственной регистрации и иных гражданско-правовых действий. Разумеется, все эти действия осуществимы с учетом особенностей, предусмотренных нормами земельного и экологического права как для данной категории в целом, так и для отдельных объектов в частности.
В качестве недостатка гражданско-правового регулирования положений, связанных с особо охраняемыми природными территориями, мы можем выделить практическое отсутствие предусмотренных случаев страхования вреда, который причиняется окружающей среде. Полагаем возможным разработку и включение положений для урегулирования вопросов относительно экологического страхования в действующее отечественное законодательство.
По нашему мнению, следует активно вводить правовые нормы, связанные с обязательным экологическим страхованием, которые должны касаться, в первую очередь, особо охраняемых природных территорий, а также землепользователей, осуществляющих свою деятельность на данных земельных участках.
Следует согласиться с учеными, которые отмечают, что несмотря на длительное рассмотрение данных норм в теории, тем не менее, их внедрение на практике не происходит[6].
Помимо этого, в настоящее время имеются сложности с проведением экологического аудита особо охраняемых природных территорий. Аудит особо охраняемых природных территорий предусматривается только в рамках теоретических разработок, однако нормативного закрепления еще не нашел. При этом некоторые положения Федерального Закона «Об охране окружающей среды» [7] отражают требования в области охраны окружающей среды и подготовке рекомендаций, связанных с улучшением деятельности в данной сфере.
Однако, Основы государственной политики в области экологического развития нашей страны вплоть до 2030 года предусматривают необходимость внедрения системы экологического аудита[8]. В первую очередь, необходимость проведения экологического аудита подчеркивается для земельных участков экологических территорий. Это связано с тем, что имеются части земельных участков охраняемых территорий, которые документально относятся к ним, однако, фактически используются для других целей, никаким образом не связанными с целями создания и функционирования особо охраняемых природных территорий. Так известны случаи, когда земельные участки особо охраняемых природных территорий используются для целей жилищного строительства, строительства производственных объектов и иных. Ввиду этого проведение должного экологического аудита особо охраняемых природных территорий является необходимым.
Для подтверждения нашего мнения приведем следующий пример. 28 июня 2019 года Арбитражным судом СевероКавказского округа было рассмотрено дело по которому ООО оспаривало отказ в предоставлении земельного участка в аренду для проведения геологического изучения недр на территории р. Адыгея. Как было выяснено в ходе проведения судебного заседания, ООО планировало осуществление своей деятельности на земельном участке, относящемся к Большой и Малой Азишской пещерам, которые в свою очередь, отнесены к памятникам природы регионального значения. На территории памятников природы регионального значения, в том числе и земельном участке Большой и Малой Азишских пещер, запрещается проведение работ и действий, связанных с изменением существующего природного ландшафта. В полной мере запрет относится и к добыче полезных ископаемых. В результате чего, в соответствии с действующим законодательством, ис-
ковое заявление ООО с требованием о предоставлении земельного участка в аренду было отклонено [9].
В рамках изложенного полагаем необходимым включить положения по поводу экологического аудита при проведение комплексных мероприятий на земельных участках особо охраняемых природных территорий не реже установленных сроков. Необходимо осуществление регулярных и своевременных мероприятий по контролю за их надлежащим использованием.
При этом необходимо отметить, что земельное и гражданское законодательство является предметом совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектом. Законы касательно правового режима земельных участков особо охраняемых природных территорий принимается также в субъектах федерации. Безусловно, в большей степени это касается вопросов охраны особо охраняемых природных территорий, так как они могут быть установлены на региональном и местном уровне [13].
Помимо приведенного, в вопросах создания и функционирования, а также образования земельных участков особо охраняемых природных территорий большое значение принадлежит подзаконным актам. Большое значение для создание каждое рассматриваемой территории имеют Постановления Правительства Российской Федерации. Соответственно, исполнительные органы власти, исходя из уровня особо охраняемой природной территории, обладают правом и обязанностью на участие в ее создании и формировании.
Вместе с тем, необходимо учитывать, что особо охраняемые территории являются заповедным фондом, которые являются достоянием всего народа страны. Любые изменения касательно границ отдельных охраняемых территорий оказывают влияние на все население, так как каждый гражданин имеет право пользоваться ими. Пользование может быть выражено путем посещения охраняемой территории, а также в благоприятной экологической обстановке, которая достигается в том числе, и за счет функционирования, соответствующих природных территорий. Таким образом, любое изменение границ данных территорий или их изъятие является возможным только после принятия нормативных актов. В частности, такого рода акты принимались при изъятии земельных участков с целью проведения Олимпийских игр в г. Сочи, а также Чемпионата Мира по футболу в 2018 году [10]. Вместе с тем, имеет место принятие и иных актов, влияющих на границы охраняемых территорий, которые должны являться предметом соответствующего рассмотрения на предмет их законности. Так, на примере с Сочинским национальным парком, было разрешено изъятие его отдельных земельных участков с целью организации и проведения спортивного мероприятия.
Помимо этого, следует отметить, что длительное время в отечественном законодательстве имели место и другие особо охраняемые объекты, не указанные в рамках приведенных нормативных актах. Следует отметить, что из числа особо охраняемых природных территорий были исключены территории традиционного землепользования коренных народов крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока. Данный шаг является верным на наш взгляд, так как используемая формулировка является расплывчатой и вряд ли можно говорить о данных территориях как особо охраняемых природных территориях. Скорее, это земельные участки с особым режимом использования и которые могут быть предназначены для использования коренным малочисленным народам.
Основной целью существования данных территорий является сохранение традиционной среды обитания и образа жизни соответствующих народов. Помимо этого, сохраняется их культура, ценности и особенности природопользования. Вместе с тем, согласимся с законодателем, что к особо охраняемым природным территориям данные земельные участки относятся весьма опосредованно.
Также следует согласиться с учеными, которые говорят о необходимости отдельного правового регулирования территории озера Байкал и ее охранной зоны. Существует как отдельный нормативный акт, так и отдельные памятники природы, культуры, исторических достопримечательностей, которые находятся под соответствующей охраной. Вместе с тем, существуют и охраняемые природные территории, которые прилегают к озеру и достигают до 200 километров[11]. При этом само озеро находится под охраной ЮНЕСКО. Вместе с тем, возникают вопросы по поводу желания организовать производство в рамках его границ, которое может нанести ущерб объекту, а также поставку воды для нужд Китайской Народной Республики. Решения насчет организации производства в настоящий момент в полной мере не принято, в том числе и за счет давления со стороны экологических организаций.
Также следует отметить лечебно-оздоровительные местности и курорты, которые тоже были исключены их числа особо охраняемых природных территорий. В соответствии с данными изменениями, лечебные ресурсы и лечебно-оздорови-
тельные местности, а также курорты надлежит считать достоянием народов нашей страны. При этом их целью является лечение и отдых населения. Они представляют из себя особо охраняемые территории, которые, однако, уже не являются особо охраняемыми природными территориями.
Безусловно, охрана данных территорий является необходимой, но охранять курорты их в качестве природных территорий также не представляется верным. Дело в том, что имеется безусловное отличие между лечебно-оздоровительными местностями и курортами, а также особо охраняемыми природными территориями. Основное различие видится в цели их создания. Основная цель создания и функционирования природной территории состоит в охране окружающей среды. В то время, как курорты и лечебно-оздоровительные местности предназначены, в первую очередь, для отдыха граждан и их лечения. При этом территории курортов предназначены для хозяйственного использования, так как они должны быть приспособлены для удобства граждан, в том числе и для их проживания на территории курорта как временно, так и постоянно. Соответственно, должна быть обеспечены социальная инфраструктура. В свою очередь, это не является не только целью, но и прямо запрещается на ряде особо охраняемых природных территориях.
Помимо этого, рассматривая вопрос правового регулирования особо охраняемых природных территорий нельзя не обратить внимание и на проблемы, о которых говорят ученые уже в течение длительного времени. Как отмечала Е. А. Галиновская, основополагающие нормы об особо охраняемых природных территориях получили свое правовое выражение еще в середине 90-х годов. Вместе с тем, практически все законодательство было после этого существенным образом реформировано и ориентировано, в большей степени на новые нормы права[12]. Так, был принят и уже существенным образом изменен ЗК РФ, приняты положения водного и лесного законодательства, а также ряда иных отраслей. В том числе реформе подверглось гражданское законодательство. Вместе с тем, правовой режим особо охраняемых природных территорий существенным образом не реформировался, что создает сложности при реализации положений, отраженных в основном ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Полагаем, что положения действующего законодательства не в полной мере гарантируют эффективную организацию и управление особо охраняемыми природными территориями, а также их функционирование как объектов гражданских прав.
Подводя итог, следует сделать следующие выводы и предложения:
- следует усовершенствовать экологическое и проиродоохранное законодательство в части ввода правовые нормы, связанных с обязательным экологическим страхованием, которые должны касаться, в первую очередь, особо охраняемых природных территорий, а также землепользователей, осуществляющих свою деятельность на данных земельных участках. Это позволит уменьшить экологические риски, связанные с неблагоприятными экологическими последствиями для особо охраняемой природной территории. В этой связи большим недостатком следует признать фактическое отсутствие в действующих нормативных актах положения, связанного со страхованием вреда, причиненного окружающей среде со стороны субъектов хозяйственной деятельности. Полагаем, что данные положения должны найти отражение в отечественном законодательстве.
- следующая проблема экологического законодательства связанная с аудитом особо охраняемых природных территорий. Нормативное закрепление данных положений практически отсутствует, несмотря на то, что само понятие экологического аудита в качестве механизма комплексной оценки требований в области охраны окружающей среды закреплено.
В рамках изложенного полагаем необходимым включить положения по поводу экологического аудита при проведение комплексных мероприятий на земельных участках особо охраняемых природных территорий не реже установленных сроков. Необходимо осуществление регулярных и своевременных мероприятий по контролю за их надлежащим использованием.
- в качестве положительного момента следует отметить исключения из списка особо охраняемых природных территорий, территорий традиционного природопользования коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Основной целью существования данных территорий является сохранение традиционной среды обитания и образа жизни соответствующих народов. Помимо этого, сохраняется их культура, ценности и особенности природопользования. Вместе с тем, согласимся с законодателем, что к особо охраняемым природным территориям данные земельные участки относятся весьма опосредованно.
Библиография:
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-Ф3 с изм. и доп. от 31 июля 2020 года // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2020. № 31. Ст. 5028.
2. Водный кодекс Российской Федерации от 03 июня 2006 года №74-ФЗ с изм. и доп. от 24 апреля 2020 года // СЗ РФ. 2006. №23. Ст. 2381; 2020. № 17. Ст. 2725.
3. Лесной Кодекс Российской Федерации от 04 декабря 2006 года с изм. и доп. от 31 июля 2020 года // СЗ РФ. 2016. № 50. Ст. 5278; 2020. № 31. Ст. 5028.
4. О Недрах: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 с изм. и доп. от 08 июня 2020 года // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823; 2020. № 24. Ст. 3753.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ с изм. и доп. от 31 июля 2020 года // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2020. № 31. Ст. 5021.
6. Игнатьева И. А. Экологическое страхование: содержание и возможности правового регулирования. // Государство и право. 2016. №
11.- С. 52.
7. Об охране окружающей среды: Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2002 года № 7-ФЗ с изм. и доп. от 31июля 2020 года // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; 2020. № 31. Ст. 5057.
8. Лунева Е. В. Законодательство о земельном участке особо охраняемых природных территорий в период осуществления советской власти в России. Казань, 2018. - С. 52.
9. Решение Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 июня 2019 года № А32-33802/2018 // Официальный сайт «Судебные и нормативные акты РФ». Режим доступа - URL: http://sudact.ru.
10. Сиволап Т.Е., Алексеев Г.Е, Правовой режим особо охраняемых природных территорий. М., 2018. - С. 52.
11. Вологдина К. В. Эколого-правовые аспекты охраны озера Байкал. // Экологическое право. 2017. № 6. - С. 21.
12. Галиновская Е. А. О правовых основах образования системы особо охраняемых природных территорий в России. // Журнал российского права. 2014. № 5. - С. 28.
13.Анисимов А.П., Кокоева Л.Т., Дзагоев С.В. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности. Вопросы теории и практики. Монография. Москва, 2009. - С. 67.
References (transliterated):
1. Zemel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 25 oktyabrya 2001 goda № 136-FZ s izm. i dop. ot 31 iyulya 2020 goda // SZ RF. 2001. № 44. Ct. 4147; 2020. № 31. St. 5028.
2. Vodnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 03 iyunya 2006 goda №74-FZ s izm. i dop. ot 24 aprelya 2020 goda // SZ RF. 2006. №23. St. 2381; 2020. № 17. St. 2725.
3. Lesnoj Kodeks Rossijskoj Federacii ot 04 dekabrya 2006 goda s izm. i dop. ot 31 iyulya 2020 goda // SZ RF. 2016. № 50. St. 5278; 2020. № 31. St. 5028.
4. O Nedrah: Zakon Rossijskoj Federacii ot 21 fevralya 1992 goda № 2395-1 s izm. i dop. ot 08 iyunya 2020 goda // SZ RF. 1995. № 10. St. 823; 2020. № 24. St. 3753.
5. Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federacii (chast' pervaya) ot 30 noyabrya 1994 goda № 51 -FZ s izm. i dop. ot 31 iyulya 2020 goda // SZ RF. 1994. № 32. Ct. 3301; 2020. № 31. St. 5021.
6. Ignat'eva I. A. Ekologicheskoe strahovanie: soderzhanie i vozmozhnosti pravovogo regulirovaniya. // Gosudarstvo i pravo. 2016. № 11. - S.
52.
7. Ob ohrane okruzhayushchej sredy: Federal'nyj zakon Rossijskoj Federacii ot 10 yanvarya 2002 goda № 7-FZ s izm. i dop. ot 31iyulya 2020 goda // SZ RF. 2002. № 2. Ct. 133; 2020. № 31. St. 5057.
8. Luneva E. V. Zakonodatel'stvo o zemel'nom uchastke osobo ohranyaemyh prirodnyh territorij v period osushchestvleniya sovetskoj vlasti v Rossii. Kazan', 2018. - S. 52.
9. Reshenie Arbitrazhnogo suda Severo-Kavkazskogo okruga ot 28 iyunya 2019 goda № A32-33802/2018 // Oficial'nyj sajt «Sudebnye i normativnye akty RF». Rezhim dostupa - URL: http://sudact.ru.
10. Sivolap T.E., Alekseev G.E, Pravovoj rezhim osobo ohranyaemyh prirodnyh territorij. M., 2018. - S. 52.
11. Vologdina K. V. Ekologo-pravovye aspekty ohrany ozera Bajkal. // Ekologicheskoe pravo. 2017. № 6. - S. 21.
12. Galinovskaya E. A. O pravovyh osnovah obrazovaniya sistemy osobo ohranyaemyh prirodnyh territorij v Rossii. // ZHurnal rossijskogo prava. 2014. № 5. - S. 28.
13.Anisimov A.P., Kokoeva L.T., Dzagoev S.V. Priobretenie prav na zemel'nye uchastki, nahodyashchiesya v publichnoj sobstvennosti. Voprosy teorii i praktiki. Monografiya. Moskva, 2009. - S. 67.
