CC BY
123УДК - 342 ГАЕВСКАЯ Екатерина Юрьевна,
ББК - 67.301 кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры земельного и экологического права Уральского государственного юридического университета
e-mail: еkaterinagaevskay@yandex.ru
12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПРАВИЛ ОХОТЫ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье рассматриваются спорные аспекты правового регулирования вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования охоты. Формулируется понятие параметров охоты, анализируется судебная практика по вопросам законности установления параметров и ограничений охоты.
Ключевые слова: охота, запреты охоты, правила охоты, ограничения охоты, параметры охоты, полномочия органов власти, правовое регулирование охоты.
GAEVSKAYA Ekaterina Yurievna,
Ph. D. in law, associate Professor, associate Professor of land and environmental law Department,
Ural state University of law
TO THE QUESTION OF LEGAL REGULATION OF HUNTING RULES ON THE TERRITORY OF THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract. The scientific article deals with controversial aspects of legal regulation of the issues of joint management of the Russian Federation and the Russian Federation in the field of legal regulation of hunting. Formulated the concept of hunting options, analyzes the judicial practice on the issues of the legality of the establishment of the parameters and limitations of hunting.
Key words: hunting, hunting prohibitions, hunting rules, hunting restrictions, hunting parameters, powers of authorities, legal regulation of hunting.
Правовой основой для осуществления охоты на территории Российской Федерации являются ФЗ «О животном мире» от 24. 04. 1995 № 52-ФЗ (ред. от 03. 07. 2016) [6], ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 24. 07. 2009 № 209-ФЗ (ред. от 29. 07. 2017) [8] и Правила охоты, утвержденные приказом Минприроды России от 16 ноября 2010 г. № 512 [5].
В представленной статье рассмотрены спорные аспекты правового регулирования вопросов совместного ведения РФ и субъектов РФ в обозначенной сфере.
В соответствии со ст. 40 ФЗ «О животном мире» правила охоты устанавливаются в соответствии с ФЗ от 24. 07. 2009 № 209-ФЗ.
Согласно ст. 23 ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов...», Правила охоты являются основой осуществления охоты и сохранения охотничьих ресурсов, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и являются обязательными для исполнения физическими лицами и юридическими лицами, осуществляющими виды деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Правилами охоты устанавливаются и ограничения охоты, предусмотренные в ст. 22 ФЗ
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2018
от 24. 07. 2009 № 209-ФЗ, включая установление допустимых для использования орудий охоты и способов охоты.
Установление правил охоты на территории Российской Федерации отнесено ч. 2 ст. 23 ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов...» к полномочиям Министерства природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России). Так, в соответствии с п. 5.2 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219 [4], на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ Минприроды России самостоятельно принимает нормативные правовые акты в сфере установления правил охоты (п. 5.2.98 Положения о Минприроды России).
Минприроды России в целях реализации правовых положений, закрепленных в ст. 23 ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов.», приняло приказ от 16 ноября 2010 г. № 512 «Об утверждении Правил охоты».
Правила охоты устанавливают требования к осуществлению охоты и сохранению охотничьих ресурсов на всей территории Российской Федерации (п. 1 Правил охоты). Из указанного положения следует, что сфера действия анализируемого подзаконного нормативного правового акта распространяется на все субъекты РФ.
В то же время до вступления в действие ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов. » Типовые правила охоты были установлены приказом Главохоты РСФСР от 4 января 1988 г. № 1 «Об утверждении новых Типовых правил охоты в РСФСР». В соответствии с п. 98 данного приказа порядок издания правил охоты был отнесен к ведению субъектов РФ: «Правила охоты подготавливаются госохотинспекциями, охотуправлениями при облисполкомах либо крайисполкомах, Советах Министров АССР в строгом соответствии с Типовыми правилами охоты в РСФСР». Аналогичное правовое положение было закреплено и в п. 11 Положения об охоте и охотничьем хозяйстве в РСФСР, утвержденного поста-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2018
новлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. № 1548 [9]. В связи с этим на территориях каждого субъекта РФ постановлением Правительства субъекта РФ были утверждены соответствующие Правила охоты. Сегодня данные нормативные правовые акты утратили юридическую силу.
В соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ [2] вопросы природопользования и охраны окружающей среды относятся к вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ. По вопросам, отнесенным к совместному ведению РФ и субъектов РФ, могут приниматься нормативные правовые акты на федеральном и региональном уровнях. Нормативные правовые акты субъектов РФ принимаются в обеспечение реализации норм федерального законодательства и не должны им противоречить. Утверждение правил охоты отнесено п. 6 ст. 32 ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов.» к полномочиям органов государственной власти РФ в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.
Соответственно право утверждения правил охоты субъектами РФ современным законодательством не предусмотрено (данное правовое утверждение подтверждено и позицией Верховного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 20 февраля 2013 г. по делу № 81-АПГ13-1).
Следует также отметить, что предметом правового регулирования Правил охоты выступают только объекты животного мира, отнесенные к объектам охоты. Правила охоты не распространяются на отношения, связанные с использованием и защитой диких животных, содержащихся в неволе и находящихся в собственности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей либо физических лиц в соответствии с законодательством РФ. Так как данные дикие животные в соответствии со ст. 1 ФЗ «О животном мире» не относятся к объектам животного мира и не являются объектом фаунистических отношений, то правовое регулирование диких животных, находящихся в неволе, осуществляется гражданским законодательством.
Правилами охоты устанавливаются ограничения охоты, предусмотренные ст. 22
ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов.».
Из смысла анализируемой правовой нормы следует, что ограничения охоты устанавливаются Правилами охоты и, следовательно, относятся к полномочиям исполнительных органов государственной власти федерального уровня (Минприроды России); об этом говорит также ч. 4 ст. 23 и п. 6 ст. 32 ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов.». Субъекты Российской Федерации такими полномочиями не наделены.
Определение Верховного Суда РФ от 20 февраля 2013 г. по делу № 81-АПГ 13-1 подтверждает данную позицию: ограничение охоты устанавливается Правилами охоты, введение ограничений охоты субъектами РФ является превышением предоставленных субъекту РФ полномочий и противоречит действующему законодательству.
В соответствии с п. 5 ст. 22 ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов.» на основе правил охоты высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) определяет виды разрешенной охоты и параметры осуществления охоты в соответствующих охотничьих угодьях.
Таким образом, возникает вопрос: что понимается под «параметрами» охоты и могут ли «параметры» охоты устанавливать ограничения охоты? Здесь следует отметить, что понятие «параметры охоты» на законодательном уровне не закреплено.
5 февраля 2014 г. Президиумом Верховного Суда РФ было вынесено Постановление № 56-АД13-7, указывающее, что субъекты РФ вправе на территориях своих охотничьих угодий устанавливать ограничения охоты, если эти ограничения были введены на основе Правил охоты и согласованы с уполномоченным федеральным органом (Минприроды РФ).
Таким образом, Президиумом Верховного Суда РФ закреплено, что установление ограничений охоты на уровне субъекта РФ все же допускается, но только в случаях, если такие ограничения были введены субъектом РФ на основе и во исполне-
ние Правил охоты и согласованы с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Согласно разъяснениям директора Департамента государственной политики и регулирования в сфере охотничьего хозяйства и объектов животного мира Минприроды России, «на основе федеральных Правил охоты в регионах Постановлением Губернатора утверждаются параметры осуществления охоты в данном субъекте. Таким образом, в каждой области могут изменять сроки охоты, устанавливаться определенный регламент охоты, вводиться ограничения по нормам добычи, видам и способам охоты. Высшее должностное лицо субъекта РФ утверждает своим постановлением эти параметры охоты» [1].
Исходя из обозначенного разъяснения под параметрами охоты следует понимать сроки охоты, регламенты охоты, нормы добычи, виды и способы охоты; и с данным мнением следует полностью согласиться.
При анализе действующего законодательства необходимо также обратиться к приказу Минприроды России от 28 ноября 2014 г. № 527 «Об утверждении плана мероприятий по реализации стратегии развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 года». В пункте 5 Плана мероприятий по реализации стратегии развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 года закреплено такое мероприятие, как «совершенствование параметров осуществления охоты».
Под параметрами осуществления охоты в Плане мероприятий понимаются:
• нормативы допустимого изъятия охотничьих животных и нормы их допустимой добычи;
• сроки охоты, добычи охотничьих животных, определенных возрастных и половых групп исходя из естественных возможностей популяций и влияния лимитирующих факторов, эпизоотической ситуации в местах их обитания).
Следовательно, к параметрам охоты, как следует из вышеизложенного, относятся сроки охоты, нормы допустимой добычи охотничьих ресурсов и нормативы их допустимого изъятия.
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 3 • 2018
Таким образом, параметры охоты могут включать в себя и соответствующие ограничения охоты, установленные в обеспечение реализации Правил охоты, не должны им противоречить, могут учитывать природно-климатические особенности конкретного субъекта РФ и должны быть согласованы с Министерством природных ресурсов и экологии РФ.
Приказом Минприроды России от 13 июля 2017 г. № 405 «Об утверждении значений целевых показателей эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных им полномочий Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, при выполнении которых возникают расходные обязательства субъектов Российской Федерации, на исполнение которых предусмотрены субвенции, формирующие единую субвенцию бюджетам субъектов Российской Федерации, на 2017-2019 годы» [7] среди переданных субъектам РФ полномочий в сфере правового регулирования охоты закрепляются полномочия на издание документов об утверждении лимитов добычи охотничьих ресурсов, а также закрепляются требования соответствия нормативных правовых актов об утверждении видов разрешенной охоты и параметров осуществления охоты в охотничьих угодьях на территории субъекта РФ законодательству РФ.
Однако на уровне субъектов РФ порой принимаются нормативно-правовые акты по вопросам правового регулирования охоты, противоречащие нормам федерального законодательства.
Так, Верховным Судом РФ был установлен факт противоречия требованиям федерального законодательства Указа Губернатора Курганской области от 25 декабря 2014 г. № 103 «Об определении видов разрешенной охоты и параметров осуществления охоты в охотничьих угодьях на территории Курганской области, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения» [10] (далее - Указ).
В Приложениях 1 и 2 к данному Указу были определены виды разрешенной охо-
ОБРАЗОВАНИЕИ ПРАВО № 3 • 2018
ты и установлены параметры осуществления охоты в охотничьих угодьях на территории Курганской области, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения:
- в подп. 4 п. 2 приложения № 2 к Указу в качестве одного из параметров охоты была закреплена обязанность письменного уведомления или БМБ-сообщения лица, на чье имя выдано разрешение на добычу охотничьих ресурсов, о дате и месте охоты до начала охоты на копытных животных;
- в подп. 7 п. 3 приложения № 2 к Указу был установлен запрет охоты на боровую дичь и пушных животных с применением охотничьих патронов, снаряженных пулями, за исключением охоты на волка и бобра.
Верховный Суд РФ признал Указ противоречащим ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов.» и Правилам охоты и принятым с превышением имеющихся у губернатора Курганской области полномочий, а также нарушающим права охотников.
Суд указал, что, как предусмотрено в ч. 5 ст. 23, п. 4 ч. 1 ст. 33 ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов.», п. 12 Правил охоты, на основе Правил охоты высшее должностное лицо субъекта РФ определяет виды разрешенной охоты и параметры осуществления охоты в соответствующих охотничьих угодьях, предусмотренные в ст. 12, 22 и 23 ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов.», за исключением установления допустимого для использования охотничьего огнестрельного и (или) пневматического оружия, а также введения ограничений на их использование. Данные положения соотносятся и с ч. 4 ст. 24 Федерального закона «Об оружии» от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ (ред. от 29.12.2017) [3].
Установив Указом губернатора запрет на использование в охоте на боровую дичь и пушных животных (за исключением волка и бобра) охотничьих патронов, снаряженных пулей, а также обязанность направления уведомления о начале охоты, высшее должностное лицо субъекта вышло за пределы предоставленных ему федеральным законодательством полномочий.
Обязанность охотника направлять дополнительное уведомление о дате и месте охоты в охотугодьях Курганской области до начала охоты на копытных животных имеет характер дополнительной обязанности. Она не предусмотрена федеральным законодательством, не связана с какими-либо качественными или количественными характеристиками параметров охоты: сроками охоты, местом охоты, требованиями к документам охотника, условиями охоты, направленными на регулирование численности, сохранение животных, требованиями к безопасности охоты. Следовательно, она не может быть установлена высшим должностным лицом субъекта РФ в порядке ч. 5 ст. 23 ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов.» и п. 12 Правил охоты (см. определение Верховного Суда РФ от 8 июля 2015 г. № 82-АПГ15-5).
Таким образом, современное фаунисти-ческое законодательство относит утверждение Правил охоты к полномочиям органов государственной власти РФ в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. На уровне же субъектов Российской Федерации могут определяться виды разрешенной охоты и параметры ведения охоты в соответствующих охотничьих угодьях. Под параметрами охоты следует понимать сроки охоты, нормы допустимой добычи охотничьих ресурсов и нормативы их допустимого изъятия.
Список литературы:
[ 1 ] Еще раз о новых Правилах охоты // Охот-ники.ру. URL: http://www.ohotniki.ru/ hunting/societys/clubs/article/2012/07/17/ 636129-eschyo-raz-o-novyih-pravilah-ohotyi.html (дата обращения: 3 января 2018 г.).
[2] Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
[3] Новый мир - Документы. 2015. Выпуск № 1.
[4] Постановление Правительства РФ от 11.11.2015 № 1219 (ред. от 07.10.2017) «Об ут-
верждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 47. Ст. 6586.
[5] Приказ Минприроды России от 16.11.2010 № 512 (ред. от 06.08.2015) «Об утверждении Правил охоты» // Российская газета. 2011. № 39.
[6] Собрание законодательства РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
[7] Собрание законодательства РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.
[8] Собрание законодательства РФ. 2009. № 30. Ст. 3735.
[9] СП РСФСР. 1960. № 34. Ст. 164.
[10] http://www.pravo.gov.ru, 21.09.2017.
Spisok literatury:
[1]Eshhe raz o novy'x Pravilax oxoty' // Oxotniki.ru. URL: http://www.ohotniki.ru/ hunting/societys/clubs/article/2012/07/17/ 636129-eschyo-raz-o-novyih-pravilah-ohotyi.html (data obrashheniya: 3 yanvarya 2018 g.).
[2] Konstituciya Rossijskoj Federacii (s uchetom popravok, vnesenny'x Zakonami RF o popravkax k Konstitucii RF ot 30.12.2008 № 6-FKZ, ot 30.12.2008 № 7-FKZ, ot 05.02.2014 № 2-FKZ, ot 21.07.2014 № 11-FKZ) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2014. № 31. St. 4398.
[3] Novy'j mir - Dokumenty'. 2015. Vy'pusk № 1.
[4] Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 11.11.2015 № 1219 (red. ot 07.10.2017) «Ob utverzh-denii Polozheniya o Ministerstve prirodny'x resursov i e'kologii Rossijskoj Federacii i ob izmenenii i priznanii utrativshimi silu nekotory'x aktov Pravitel'stva Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2015. № 47. St. 6586.
[5] Prikaz Minprirody' Rossii ot 16.11.2010 № 512 (red. ot 06.08.2015) «Ob utverzhdenii Pravil oxoty'» // Rossijskaya gazeta. 2011. № 39.
[6] Sobranie zakonodatel'stva RF. 1995. № 17. St. 1462.
[7] Sobranie zakonodatel'stva RF. 1996. № 51. St. 5681.
[8] Sobranie zakonodatel'stva RF. 2009. № 30. St. 3735.
[9] SP RSFSR. 1960. № 34. St. 164.
[10] http://www.pravo.gov.ru, 21.09.2017.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 3 • 2018
