CC BY
14К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ОРГАНИЗАЦИИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ МАЙОРОВ Владимир Иванович,
доктор юридических наук, профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России. E-mail: 1955715@rambler.ru;
ЮСУПОВ Марат Фанисович,
адъюнкт кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России. E-mail: men2014men@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассмотрены особенности законодательной регламентации вопросов организации дорожного движения в России и некоторых зарубежных странах. Указано, что принятие в РФ нового федерального закона, регулирующего общественные отношения, возникающие в процессе организации дорожного движения, стало законодательной новеллой, разграничившей нормативные основы организации дорожного движения и обеспечения безопасности дорожного движения. Авторами охарактеризованы основные модели правового регулирования организации дорожного движения, сделан вывод о продуктивности законодательного оформления организации дорожного движения как самостоятельного вида публично значимой деятельности.
Abstract: The article discusses the features of the legislative regulation of the road traffic organization in Russia and some foreign countries. It is indicated that the adoption in the Russian Federation of a new federal law regulating social relations arising in the process of the road traffic organization has become a legislative novelty that delimited the regulatory framework for organizing traffic and ensuring road safety. The authors characterized the main models of legal regulation of the road traffic organization. The conclusion is drawn on the productivity of the legislative registration of the road traffic organization as an independent type of publicly significant activity.
Ключевые слова: организация дорожного движения, безопасность дорожного движения, правовое регулирование, государственная политика.
Keywords: road traffic organization, road safety, legal regulation, state policy.
Проблемы организации дорожного движения на сегодняшний день имеют большое значение для всех стран мира, столкнувшихся с явлением массовой автомобилизации населения. В России на протяжении последних десятилетий при проведении государственной политики в сфере дорожного движения основное внимание уделялось вопросам его безопасности, а также привлечения к ответственности за нарушения ПДД, в результате чего обострился ряд проблем, связанных с диспропорцией между ростом парка транспортных средств и развитием улично-дорожной сети, особенно ощутимых в городах, где дорожное строительство ограничивается не только финансовыми возможностями, но и существующими планировкой и застройкой [1, с. 89]. Ситуация, связанная с перегрузкой улично-дорожных сетей, стала следствием недооценки взаимосвязи между складывающимися условиями дорожного движения, с одной стороны, и состоянием и уровнем развития улично-дорожных сетей, а также применением современных методов и средств организации дорожного движения - с другой*.
Принятие нового Федерального закона от 29 декабря 2017 г. № 443-Ф3 «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - ФЗ «Об организации дорожного движения») направлено на развитие нормативной правовой базы в области организации дорожного движения (ОДД). Учитывая, что ранее ОДД было посвящено лишь две статьи в Федеральном законе от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее - ФЗ «Об организации дорожного движения»), регулирование
Концепция проекта Федерального закона «Об организации дорожного движения и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2012. 15 февраля.
вопросов организации дорожного движения в отдельном федеральном законе подчеркивает значение, которое законодатель придает этой деятельности. Тем не менее после столь существенных изменений нормативной правовой базы возникает вопрос о соотношении организации дорожного движения и обеспечения безопасности дорожного движения, которые до сих пор недостаточно разграничены на законодательном уровне. Так, в ч. 1 ст. 21 ФЗ «О безопасности дорожного движения» указано, что мероприятия по организации дорожного движения «осуществляются в целях повышения безопасности дорожного движения», тогда как в ФЗ «Об организации дорожного движения» обеспечение БДД является принципом (ст. 2) и условием (ст. 3) организации дорожного движения, а цель данной деятельности заключается в «упорядочении движения транспортных средств и пешеходов»1".
В связи с этим представляется актуальным рассмотрение того, как осуществляется регламентация организации дорожного движения на законодательном уровне в зарубежных странах.
Совокупность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере дорожного движения, представляет собой определенную систему. Ее основу составляют международные правовые акты, действие которых распространяется на все страны мира, региональное (например, в пределах Европейского союза или Союза Независимых Государств) и национальное законодательство.
На современном этапе большинством стран признаны основополагающие международные документы, регулирую-
1 Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. № 443-Ф3 «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2017. 31 декабря.
щие сферу дорожного движения:
- Конвенция о дорожном движении 1968 года;
- Конвенция о дорожных знаках и сигналах 1968 года;
- Европейское соглашение, дополняющее Конвенцию о дорожных знаках и сигналах 1971 года;
- Протокол о разметке дорог к Европейскому соглашению, дополняющему Конвенцию о дорожных знаках и сигналах 1973 года.
Таким образом, наиболее значимым источником законодательства в области дорожного движения являются подписанные и ратифицированные парламентами большинства стран мира международные конвенции и соглашения. Так, Российской Федерацией ратифицировано более двадцати международных соглашений.
Из наиболее важных документов следует отметить Венскую конвенцию о дорожном движении 1968 года с поправками, принятыми в более позднее время*. По сути, конвенция является модельным законом, в котором присутствуют все базовые положения, конкретизированные в национальных законодательствах стран мира с учетом их специфики. Конвенция включает таких основополагающие понятия как дорога, переезд, водитель и т.п. [2, с. 153].
На уровне регионального законодательства обращают на себя внимание общеевропейские конвенции и соглашения в сфере транспортного, в первую очередь, автомобильного движения, которые носят рамочный характер. В процессе их создания за образец были взяты законодательные положения и юридическая практика германской правовой системы как наиболее развитой в Западной Европе. Так, вторая глава правил дорожного движения ФРГ нашла свое отражение в европейской Конвенции о дорожных знаках и сигналах.
Основной пакет европейских нормативных правовых актов в области организации и безопасности дорожного движения был принят на Европейской конференции министров транспорта 5 июня 2002 года [3, с. 367]. Пакет включает в себя ключевые рекомендации по безопасности дорожного движения и резолюции о мерах по улучшению его организации. Данные рекомендации и резолюции для стран Евросоюза носят обязательный характер и являются основой для разработки национального законодательство в области дорожного движения. Унификация национального законодательства в соответствии с европейскими стандартами дорожного движения является непременным условием принятия страны - кандидата в состав Европейского союза [4, с. 146].
Тем не менее, вопросы организации дорожного движения в современном мире регулируются в первую очередь
Конвенция о дорожном движении (Вена, 8 ноября 1968 г.) (с изменениями и дополнениями) // Система ГАРАНТ. 11Р1_: https://base.garant.ru/2540357/ (дата обращения: 15.08.2019).
национальным законодательством. Соответственно, страны могут существенно отличаться между собой по модели правового регулирования отношений в области ОДД. Основы организации и обеспечения безопасности дорожного движения могут быть урегулированы как в одном законодательном акте, неотделимо друг от друга, так и в разных, с четким разграничением этих видов деятельности. В связи с этим можно выделить две основных модели регулирования - единое и отдельное.
Во многих странах постсоветского пространства существуют единые законы, регулирующие общественные отношения в сфере дорожного движения: Закон Республики Беларусь от 5 января 2008 г. № 313-3 «О дорожном движении»; Закон Украины от 30 июня 1993 г. № 3353-Х11 «О дорожном движении», Закон Грузии от 24 декабря 2013 года № 1830-вс 3 «О дорожном движении» и пр. В данных нормативных правовых актах закрепляется терминологический аппарат, права и обязанности субъектов, основы функционирования дорожного движения, включая вопросы его организации и безопасности.
Следует отметить, что схожую модель регулирования используют многие страны Европы (Австрия, Болгария, Дания, Финляндия, Эстония и др.). Например, в Испании такой акт носит название «Основной закон о движении механических транспортных средств и о безопасности дорожного движения».
В Австралии и Франции вопросы, связанные с организацией движения и обеспечением безопасности на дорогах регулируются правилами дорожного движения. За пределами Европы, в таких странах, как Азербайджан, Китай, Турция, Япония, правила дорожного движения, регулирующие вопросы его организации, входят составной частью в законы о дорожном движении.
Некоторые страны ограничиваются лишь установлением определенных правил, регулирующих те или иные аспекты организации дорожного движения:
- в Австрии - это правила нанесения дорожной разметки, использования дорожных знаков, применения Закона о механических транспортных средствах;
- в Болгарии - это правила регистрации автомобилей и связанная с этим учетная документация, техосмотр, светофорное регулирование, нанесение дорожной разметки, дорожное строительство, вопросы пересечения дорог, процедура допуска к движению автомобилей большой грузоподъемности;
- в Дании - это правила регистрации механических транспортных средств, их оборудования, выдачи водительских удостоверений, подготовки водителей (отдельно для каждой категории), отдельно действует акт о дорожных знаках и сигналах [9].
Вариант отдельного правового регулирования вопросов организации дорожного движения характерен для таких стран, как Великобритания, Венгрия, Германия, Индия, Ирландия, Индонезия, Латвия, Литва. Так, в Норвегии, Германии, Швеции, принят базовый закон о дорожном движении, регули-
рующий вопросы его организации и функционирования. Наряду с ним действует ряд других нормативных актов, регулирующих сферу его безопасности.
В Великобритании имеется целый ряд законов, регулирующих отношения в сфере дорожного движения: «Об автодорогах» (1980 г.); «О дорожном движении» (1988 г.); «Об управлении дорожным движением» (2004 г.) и др. [5, с. 124].
В качестве смешанной можно обозначить французскую модель: действующие в стране Правила дорожного движения состоят из 5 томов и включают в себя комплекс положений, регулирующих все вопросы, связанные с организацией и безопасностью дорожного движения. Наряду с ними как дополнения к ПДД действуют отдельные Правила содержания и технического обслуживания автодорог, а также ведомственная инструкция по дорожным знакам и сигналам.
Состояние и функционирование дорожно-транспортной сферы в современном мире определяется не только законодательством, но и политикой, которую то или иное государство проводит в области организации дорожного движения. Существующие на сегодняшний день в большинстве стран мира негативные тенденции в данной сфере - постоянно растущие объемы пассажиро- и грузоперевозок, низкая пропускная способность существующих транспортных артерий, регулярные локальные и сетевые заторы и подобные им явления при отсутствии адекватного государственного реагирования неизбежно приводят к потере устойчивости и разбалансированности транспортной системы и отрицательно сказываются на социально-экономическом развитии.
В этой связи особую актуальность приобретает необходимость внедрения передовых методов управления в сферу дорожного движения. Целью государственной политики в области организации дорожного движения является эффективное и качественное удовлетворение транспортного спроса в сочетании с минимизацией всех видов сопутствующих социальных, экономических и экологических и иных издержек, а также создание как правовых, так и технико-экономических условий для обеспечения надежного и безопасного движения транспортных средств и пешеходов. Изучение опыта зарубежных стран позволяет выделить следующие основные направления государственной политики в сфере организации дорожного движения:
1.Модернизация системы территориально-транспортного планирования.
2. Развитие улично-дорожных сетей, включая повышение пропускной способности дорог путем устранения помех для развития дорожного движения.
3. Улучшение работы общественного пассажирского транспорта.
4. Организация городского парковочного пространства.
5. Определение приоритетов в управлении движени-
ем автотранспорта, включая управление распределением транспортных средств на дорогах.
6. Модернизация инженерных транспортных систем.
7. Совершенствование работы грузового автомобильного транспорта.
8. Формирование новых стереотипов транспортного поведения населения.
9. Сбалансированное развитие территориальных комплексов [6].
Ключевым направлением государственной политики в области дорожного движения с 70-80-х гг. XX века становится системный подход, в комплексе рассматривающий вопросы его безопасности и организации. Впервые данный подход был сформулирован в США. В его рамках основное внимание было направлено на совершенствовании дорожной инфраструктуры и технической безопасности транспортных средств (особенно их пассивной безопасности).
Во многих странах государственные программы организации дорожного движения носят комплексный характер, их составной частью являются программы обеспечения его безопасности, в других странах, напротив, планы и программы обеспечения дорожной безопасности включают в себя вопросы организации дорожного движения.
Так, известная Концепция нулевой смертности (Vision Zero), действующая в Швеции, включает в себя не только вопросы повышения безопасности, но и обустройства и развития улично-дорожной сети.
В Японии принята и действует программа безопасности дорожного движения, которая входит в общую Программу мероприятий по обеспечению безопасности транспорта.
В Великобритании в 2000 г. была принята программа «Дороги будущего безопаснее для всех», которая с 2004 г. включена в Национальную стратегию развития транспорта на период до 2030 г. «Будущее транспорта».
Стратегический план обеспечения дорожной безопасности был принят в 2004 г. в Греции. При этом включенные в план мероприятия направлены не только на обеспечение БДД, но и на организацию дорожного движения, в том числе совершенствование дорожной инфраструктуры [7, с. 38].
В некоторых странах в качестве дополнения к государственной программе обеспечения безопасности дорожного движения разрабатываются специальные программы. Так, в Республике Южная Корея, помимо общенациональной программы снижения аварийности на дорогах, реализуется дополнительная программа создания «интеллектуальной транспортной системы» с использованием современных высокотехнологичных навигационных средств.
Особого внимания заслуживает опыт реализации государственной политики в области организации дорожного дви-
жения, накопленный ФРГ за последние десятилетия. Столкнувшись вначале 1960-х гг. с проблемой негативных воздействий растущей автомобилизации на качество городской среды обитания, правительство ФРГ сформировало группу специалистов, разработавшую основные принципы городского транспортного планирования, ставшие основой для разработки государственной политики в сфере дорожного движения. Ее главные положения:
- доступность для жителей агломераций всех видов общественного транспорта;
- рассмотрение частного и общественного транспорта как взаимодополняющих элементов;
- применение методов так называемого укрощения трафика. Они основаны на использовании разнообразных способов организации движения, направленных на снижение интенсивности и скорости транспортного потока.
Данные меры были дополнены высокими парковоч-ными тарифами; созданием комфортных условий для немоторизованных передвижений, в частности, для пешеходов и велосипедистов; наличием альтернативных способов передвижения, прежде всего, высокоразвитого общественного транспорта и железнодорожных поездов пригородного и дальнего следования [8, с. 194-195]. Все это вместе взятое позволяет характеризовать проводимую властями ФРГ политику в области организации дорожного движения как одну из самых эффективных и результативных в мире.
Таким образом, в мировом опыте имеются разнообразные модели правового регулирования организации дорожного движения, при этом современную российскую модель следует признать достаточно новаторской, поскольку не во многих странах существуют законодательные акты, регламентирую-Библиография:
щие исключительно организацию дорожного движения - как правило, регулирование ОДД осуществляется вместе с общими вопросами дорожного движения и/или обеспечением БДД.
Особенности правового регулирования проявляются в реализуемой государством политике и принимаемых программных и стратегических документах. В России с принятием Закона «Об организации дорожного движения» было проведено разделение между правовыми основами ОДД и обеспечения БДД, однако большинство действующих в сфере дорожного движения стратегий, программ, проектов не проходило редакцию после обновления нормативной правовой базы и до сих пор рассматривает организацию дорожного движения как часть деятельности по обеспечению его безопасности.
Тем не менее, на наш взгляд, нормативное разделение данных видов деятельности является оправданным, поскольку, несмотря на то, что организация дорожного движения также направлена на обеспечение БДД, помимо этого, ее целью служит повышение качества и эффективности удовлетворения транспортной потребности, создание условий для более быстрого и комфортного перемещения людей и грузов по улично-дорожной сети. С учетом наблюдавшегося прежде недостатка внимания проблемам ОДД принятие федерального закона и формирование подзаконной нормативной базы (Приказ Минтранса России от 26 декабря 2018 № 480 «Об утверждении Правил подготовки документации по организации дорожного движения»; Приказ Минтранса России от 13 ноября 2018 г. № 406 «Об утверждении классификации работ по организации дорожного движения» и др.) направлено на придание нового импульса социально-экономическому развитию страны на основе комплексного подхода к обеспечению безопасности и организации дорожного движения.
1. Майоров В.И. Создание системы управления рисками в сфере обеспечения безопасности дорожного движения: монография / В.И. Майоров, С.В. Горовенко, А.К. Костылев и др. Челябинск: Цицеро, 2018. 132 с.
2. Епифанов Ю.А. Зарубежный опыт организации и обеспечения безопасности дорожного движения // Бизнес в законе. 2011. - № 1. - С. 152-154.
3. Любимова Н.В. Любимов И.И., Якунин Н.Н. Развитие системы непрерывного автотранспортного образования в Оренбургском государственном университете // Университетский комплекс как региональный центр образования, науки и культуры: материалы Всероссийской научно-методической конференции. Оренбургский государственный университет, 2017. С. 365-371.
4. Беляев В.М. Организация автомобильных перевозок и безопасность движения / учеб. пособие. М.: МАДИ, 2014. 204 с.
5. Молчанов П.В. Особенности государственного регулирования обеспечения безопасности дорожного движения за рубежом: ключевые направления, критерии и ответственность // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2018. № 1 (41). С. 121 -127.
6. Аристов С.А. Об основных направлениях государственной политики в сфере организации дорожного движения // Транспорт Российской Федерации. 2012. № 6 (43). С. 4-5.
7. Тимакова В.В. Некоторые аспекты международного опыта в обеспечении безопасности дорожного движения // Современные проблемы гражданской защиты. 2012. № 2 (3). С. 36-39.
8. Вучик В.Р. Транспорт в городах, удобных для жизни / пер. с англ. А. Калинина под научн. ред. М. Блинкина. Москва, 2011. 413 с.
