CC BY
120
А.А. СТАРОВОЙТОВ, Е.Ю. ТАЛЛЕР A.A. STAROVOITOV, E.YU. TALLER
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИИ
ON THE QUESTION OF LEGAL REGULATION OF INVESTMENT PROCESSES IN RUSSIA
Ключевые слова:
инвестор, инвестиционная политика, правовое регулирование, нормативно правовой акт, ответственность, контроль
Статья посвящена исследованию национального законодательства об инвестиционной деятельности. Авторы раскрывают пробелы в правовом регулировании инвестиционных отношений, формулируют конкретные предложения и рекомендации по усовершенствованию внутригосударственного регулирования инвестиционной деятельности.
Одним из ключевых инструментов инвестиционной политики, оказывающих существенное влияние на инвестиционный климат любого государства, выступает действующая законодательная система. Именно нормативно-правовое регулирование позволяет обозначить условия, правила, а также основные направления инвестиционной деятельности [2, с. 62].
Если рассматривать российскую законодательную базу инвестиционного процесса, то она достаточно объемна — это более тысячи нормативных правовых актов. Следует отметить, что правовое регулирование инвестиционных отношений осу-
Key words:
investor, investment policy, legal regulation, regulatory legal act, responsibility, control
The article deals with the research of the national legislation on investment. The authors reveal the gaps in legal regulation of investment relations, formulate concrete proposals and recommendations to improve intrastate management of investment activities.
ществляется посредством нормативных актов, имеющих разную юридическую силу и отраслевую принадлежность. Прежде всего, это Конституция Российской Федерации.
Основной закон российского государства содержит немало установлений, имеющих прямое отношение к рассматриваемому вопросу. К таковым, прежде всего, следует отнести п. 2. ст. 4, закрепляющий верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, а, следовательно, и преимущество федеральных законов, посредством которых обеспечивается правовое
Старовойтов А.А., Таллер Е.Ю. К вопросу о правовом регулировании инвестиционных процессов в России
Власть и экономика
регулирование инвестиционной деятельности.
Именно федеральные законы, развивая положения Конституции, формируют реальные каналы воздействия федерального законодательства на правовую систему субъектов Российской Федерации [3, с.16].
Но особое значение, по нашему мнению, имеет ч. 4 ст. 15 Конституции, в силу которой нормы инвестиционных международных договоров имеют приоритетное значение перед нормами отечественных правовых актов. Настоящее положение Конституции позволяет привести действующее национальное законодательство в соответствие с международными нормами, тем самым, существенно улучшив инвестиционный климат в стране.
Среди рассматриваемых норм Конституции также отметим ч. 3 ст. 35, которая закрепляет недопустимость принудительного отчуждения собственности без соблюдения условия предварительного и равноценного замещения; инвестору гарантировано право собственности, владения, пользования и распоряжения собственностью по своему усмотрению; п. «ж» ст. 71, относящий к исключительной компетенции Российской Федерации валютное, финансовое, кредитное, таможенное регулирование; ст. 34, которая позволяет иностранному инвестору свободно использовать предпринимательскую и иную не
запрещенную законом деятельность, и другие.
В рамках общеправовой базы, регламентирующей инвестиционные отношения, следует выделить Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК РФ), поскольку именно данный документ определяет основы для осуществления инвестирования, правовое положение участников инвестирования, основания возникновения инвестиционных отношений, ответственности и т. д.
Наряду с нормами ГК РФ деятельность инвесторов на территории Российской Федерации регламентируется нормами административного законодательства, устанавливающими порядок и процедуру государственной регистрации коммерческих организаций с иностранными инвестициями и предприятий иных организационно-правовых форм, осуществляющих инвестиционную деятельность; общие принципы и порядок фискально-надзорных и иных взаимоотношений отечественных и иностранных инвесторов с государством и уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальными органами.
В процессуальной сфере важные для инвесторов положения были реализованы с принятием Арбитражно-процессуального и Уголов-
но-процессуального кодексов1. Оба кодекса отнесли все корпоративные споры к юрисдикции арбитражных судов с целью — не допускать дальнейшего возможного злоупотребления, связанного с возбуждением миноритариями (акционерами) дел по разрешению коммерческих споров в судах общей юрисдикции.
Говоря о специальных нормах, посредством которых осуществляется регулирование инвестиционных отношений, выделим Закон об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений2, который подробно регламентирует правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений; предоставляет подробный перечень субъектов инвестиционной деятельности; определяет государственные гарантии прав субъектов инвестиционной деятельности; защиту капитальных вложений и др.
См.: Арбитражный процессуальный кодекс Рос. Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012 (с изменениями на 06.04.2011 №65-ФЗ); Уголовно-процессуальный кодекс Рос. Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921 (с изменениями на 03.05.2011 № 95-ФЗ). См.: Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений: федер. закон Рос. Федерации от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 1999. № 9. Ст. 1096 (с изменениями на 23.07.2010 № 184-ФЗ).
Следует подчеркнуть, что в данном Законе значительное место уделено определению понятийного аппарата, что важно с практической точки зрения. В законе даны более четкие определения инвестиций, инвестиционной деятельности, уточнено определение капитальных вложений [1, с. 169].
Важное значение имеют нормы Закона об иностранных инвести-циях3, направленные на привлечение и эффективное использование в экономике Российской Федерации иностранных материальных и финансовых ресурсов, передовой техники и технологий, управленческого опыта, обеспечение стабильности условий деятельности иностранных инвесторов. Данный нормативно-правовой акт определяет основные гарантии прав инвесторов («гарантии использования иностранным инвестором различных форм осуществления инвестиций на территории Российской Федерации», «гарантия перехода прав и обязанностей иностранного инвестора другому лицу», «гарантия от неблагоприятного изменения для иностранного инвестора и коммерческой организации с иностранными инвестициями законодательства Российской Федерации» и др.).
См.: Об иностранных инвестициях в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 09 июля 1999 г. № 160-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 28. Ст. 3493 (с изменениями на 29.04.2008 № 58-ФЗ).
Старовойтов А.А., Таллер Е.Ю. К вопросу о правовом регулировании инвестиционных процессов в России
Власть и экономика
Особое место в системе законодательства, регламентирующего основы инвестиционной деятельности, занимает Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции»1. В целом, принятие данного федерального закона способствовало привлечению в экономику страны как иностранных, так и российских инвестиций, особенно в сфере экономической деятельности субъектов топливноэнергетического комплекса. Вместе с тем, если в международной практике соглашения о разделе продукции заключаются достаточно давно и эффективно, то в России широкой практики применения Федерального закона пока не сложилось. На сегодняшний день известно лишь о следующих соглашениях такого рода: «Сахалин-1», «Сахалин-2». По своим условиям они в достаточной мере обеспечивают интересы инвестора. В частности, об этом свидетельствует установленный в соглашениях механизм арбитража — разрешение споров путем арбитража в соответствии с Арбитражным регламентом, принятым Комиссией ООН по праву международной торговли (известные в международной практике как «Правила ЮНСИТРАЛ»2).
1 См.: О соглашениях о разделе продукции: федер. закон Рос. Федерации от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 18 (с изменениями на 19.05.2010 № 89-ФЗ).
2 UNCITRAL — United Nations Commission on
International Trade Law (Комиссия ООН по праву международной торговли).
Наряду с законодательными актами правовое регулирование иностранных инвестиций в Российской Федерации осуществляется подзаконными и ведомственными нормативными актами3.
Потребность регионов в привлечении инвестиций способствовала развитию регионального законодательства. Возможность принятия таких нормативных актов субъектами Федерации вытекает из положений Конституции РФ о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
Однако, как свидетельствует практика, в ряде случаев содержание данных актов не соответствовало требованиям законодательства. Так, например, прокурор Нижегородской области обратился в суд, ссылаясь на то, что Закон Нижегородской области «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области» от 22 июня 2000 г. № 116-3
В качестве примера можно привести: О государственной инвестиционной корпорации: указ Президента Рос. Федерации от 06 февраля 2003 г. № 135 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 6. Ст. 512; О создании Международного агентства по страхованию иностранных инвестиций в Российскую Федерацию от некоммерческих рисков: указ Президента Рос. Федерации от 26 февраля 1993 г. № 282 // Российская газета. 1993. № 48.; О Консультативном совете по иностранным инвестициям в России: постановление Правительства Рос. Федерации от 30 декабря 2009 г. № 1141 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 2. Ст. 203.
не соответствует п. 3 ст. 2, п. 2 ст. 4 Закона РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» от 26 июня 1991 г. № 1488-1. В частности, региональный правовой акт определил иной круг инвесторов по сравнению с тем, который закреплен федеральным законодательством. Законодательством об инвестиционной деятельности не предусмотрено право государственных органов, органов местного самоуправления, а также органов, уполномоченных управлять государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами, выступать в качестве инвесторов. Решением Нижегородского областного суда от
05 февраля 2001 г. заявление прокурора удовлетворено: перечень инвесторов, указанных в ст. 3 Закона Нижегородской области «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Нижегородской области», признан противоречащим федеральному закону, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу1.
Анализ содержания перечисленных выше и других нормативноправовых актов, регламентирую-
Определение Верховного суда Рос. Федерации от 10 апреля 2001 № 9-Г01-07. [Электронный ресурс] // Информационная правовая база «КонсультантПлюс». 2011. ШЖ1_: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=ARB;n=32098 (дата обращения: 14.06.2011).
щих инвестиционные отношения, правоприменительной практики позволяет дать следующую оценку состояния действующего инвестиционного законодательства.
Инвестиционные отношения на территории Российской Федерации регулируются целым комплексом разноотраслевых законодательных и подзаконных актов, в том числе нормативных актов субъектов Федерации. Однако, в то же время, избыточность нормативно-правовой базы, регламентирующей инвестиционную деятельность, не устраняет существующие сегодня пробелы в правовом регулировании, к которым следует отнести:
— несоответствие действующего инвестиционного законодательства в полной мере требованиям динамично развивающихся инвестиционных отношений, в том числе международным нормам;
— отсутствие стабильной правовой базы, регулирующей инвестиционную деятельность; наличие большого числа дублирующих друг друга актов;
— противоречие федерального законодательства и региональных правовых актов;
— несоблюдение во многих нормативно-правовых актах терминологического единства (в отдельных законах понятия требуют уточнения);
— нечеткость правовых мер защиты интересов инвестора, нося-
Старовойтов А.А., Таллер Е.Ю. К вопросу о правовом регулировании инвестиционных процессов в России
Власть и экономика
щих, прежде всего, долговременный характер;
— отсутствие разграничения компетенции, сфер влияния между государственными органами, которые вовлечены в процесс регулирования инвестиционных правоотношений;
— нескоординированность деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и, как следствие, непоследовательность и разрозненность их действий;
— неопределенность при разрешении споров, вытекающих из инвестиционных договоров, в том числе отсутствие четкого механизма рассмотрения инвестиционных споров зарубежных инвесторов в арбитражных судах. Даже в федеральных целевых
программах1, направленных на раз-
1 Развитие инфраструктуры наноиндустрии в РФ на 2008-2010 годы: федер. целевая программа (утверждена постановлением Правительства Рос. Федерации от 02 августа 2007 г. № 498). [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства образования и науки РФ. 2011. Ш^1_: 1^://^^. gov.ru/dok/prav/nti/4035/ (дата обращения: 14.06.2011); Юг России (2008-2012 годы): федер. целевая программа (утверждена постановлением Правительства Рос. Федерации от 14 января 2008 № 10). [Электронный ресурс] // Официальный сайт Минэкономразвития РФ. 2011 (дата обращения: 14.06.2011) Ш^1_: http://www. economy.gov.ru/minec/activity/sections/ fcp/doc20100215_04 (дата обращения:
14.06.2011).
витие регионов и нацеленных на решение стратегических задач реформирования региональной экономики, имеются определенные пробелы в правовом регулировании. Так, не закреплена юридическая ответственность руководителей и должностных лиц государственных (муниципальных) органов (получателей бюджетных средств) за нерезультативное использование бюджетных средств; несовершенен механизм государственной поддержки акционерных обществ; отсутствует единый государственный орган, который бы осуществлял контроль эффективности показателей реализации целевых программ.
Тем не менее сегодня следует отметить тенденцию перехода к цивилизованному регулированию ситуации в инвестиционной сфере. Так, при создании Инновационного центра «Сколково» разработан целый блок нормативно-правовых актов2, направленных на поддержку
2 Об инновационном центре «Сколково»: федер. закон Рос. Федерации от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2010. № 40. Ст. 4970; О предоставлении из федерального бюджета субсидий на возмещение затрат по уплате ввозной таможенной пошлины и налога на добавленную стоимость, понесенных юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, являющимися лицами, участвующими в реализации проекта создания и обеспечения функционирования территориального обособленного комплекса (инновационного центра «Сколково»): постановление Правительства Рос. Федерации от 05 мая 2011 г. № 399 //
высококвалифицированных специалистов, российских и иностранных ученых, инженеров; подписаны международные соглашения о сотрудничестве по ряду целевых направлений, связанных с научными исследованиями и разработками, экспертной поддержкой формирования эффективных институтов.
Кроме того, в России ежегодно проводятся международные экономические, инновационные и инвестиционные форумы, участниками которых являются представители мировой политической и бизнес-элиты, ведущие экономисты и эксперты, в том числе главы государств. В рамках данных форумов разворачиваются выставочные программы достижений России по различным направлениям, создаются информационно-аналитические центры для оказания поддержки российским предпринимателям в поиске партнеров и инвесторов, подписываются инвестиционные соглашения, меморандумы о намерениях и т. д.
Но, как показывает практика, для результативного стимулирования инвестиционного процесса требуется целый комплекс правовых мер, к которым можно отнести:
— приведение внутреннего инвестиционного законодательства в соответствие с международными стандартами путем импле-
Собрание законодательства РФ. 2011. № 20. Ст. 2819.
ментации действующих международных норм, закрепляющих благоприятные условия для инвесторов;
— издание четкой правовой поддержки участников инвестиционного процесса посредством государственных гарантий, кредитов, льгот, государственных инвестиций и целевых инвестиционных программ;
— стстематизация массива нормативно-правовых актов путем создания единого законодательного акта, который в целом регулировал бы инвестиционные отношения в стране;
— устранение противоречий нормативно-законодательной базы, регулирующей осуществление инвестиционной деятельности на федеральном и региональном уровнях;
— восполнение пробелов в административно-правовом регулировании путем включения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации1 правовых норм, предусматривающих усиление административной ответственности органов государственного контроля (надзора), муниципального кон-
1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. (с изменениями на 04.05.2011 № 98-ФЗ).
Старовойтов А.А., Таллер Е.Ю. К вопросу о правовом регулировании инвестиционных процессов в России
Власть и экономика
троля и их должностных лиц за несоблюдение законодательства
об инвестиционной деятельности, в том числе за нарушение процедур согласования проведения внеплановых выездных проверок; нецелевое и (или) нерезультативное использование бюджетных средств в рамках реализации федеральных целевых программ;
— более четкое разграничение полномочий между органами власти Российской Федерации и субъектами Федерации в сфере государственного регулирования инвестиционной деятельности, поскольку законодательная инициатива на уровне субъектов может компенсировать лишь некоторые пробелы в правовом регулировании, но не может при этом быть единственным источником развития и совершенствования инвестиционного законодательства;
— упрощение процедур согласования и получения разрешительной документации при их разработке и реализации путем отражения всей необходимой информации в регламенте работы органов власти и местного управления;
— разработка антикоррупционных программ на местном и региональном федеральном уровне; присоединение к международным антикоррупционным программам.
Очевидно, что именно наличие эффективной нормативно-правовой базы и в том числе реализация вышеперечисленных мер могут обес печить долгосрочное, стабильное развитие экономики, расширить производственно-хозяйственный потенциал, поднять деловую активность, обеспечить повышение занятости населения и, как следствие, снизить социальную напряженность в стране.
1. Вдовин И.А. Механизм правового регулирования инвестиционной деятельности: исторический и теоретико-правовой анализ: дис. ... д-ра. юрид. наук. СПб., 2002.
2. Сапронова А.А. Налоговое регулирование инвестиционной деятельности: на примере Ставропольского края: дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006.
3. Старовойтов А.А. К вопросу о конституционном характере административной реформы // Управленческое консультирование. 2011. № 1. С. 15-25.
References
1. Vdovin I.A. Mehanizm pravovogo regulirovaniya investitsionnoy deyatelnosti: istorichesky I teoretiko-pravovoy analiz: dis. ... dokt. yurid. nauk. SPb., 2002.
2. Sapronova A.A. Nalogonoye regulirovaniye investitsionnoy deyatelnosti: na primere Stavropolskogo kraya: dis. ... kand. yurid. nauk. Stavropol, 2006.
3. StarovoitovA.A. K voprosu o konstitutsionnom haraktire administrativnoy reform // Upravlencheskoe konsultirovanie. 2011. № 1. Р. 15-25.
