CC BY
13Административное право; административный процесс
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДПРИЯТИЙ ВЕДОМСТВЕННОЙ ОХРАНЫ, УЧАСТВУЮЩИХ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ КВАСОВ Владимир Борисович,
старший преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России, полковник полиции. Е-mail: VladKwasov@yandex.ru
Краткая аннотация: В статье рассматривается проблема правового регулирования деятельности предприятий ведомственной охраны, участвующих в обеспечении транспортной безопасности. Выделено два таких предприятия: ФГУП «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» и ФГП «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации», проанализирована нормативная база их деятельности. Путем соотнесения положений нормативных правовых актов, регулирующих деятельность ведомственной охраны и осуществление транспортной безопасности, установлено, что это два самостоятельных вида деятельности, различающиеся по субъектному составу, целям и задачам, функциям, правам и обязанностям субъектов, их осуществляющих. Сделан вывод о необходимости четкого законодательного разграничения рассматриваемых видов деятельности, а также уточнения правового статуса подразделений ведомственной охраны.
Abstract: The article deals with the problem of legal regulation of the activities of departmental security companies involved in ensuring transport security. Two such companies were singled out: Federal State Unitary Enterprise "Department of Departmental Security of the Ministry of Transport of the Russian Federation" and the Federal State Enterprise "Departmental Protection of the Railway Transport of the Russian Federation". The regulatory framework of their activities was analyzed. By correlating the provisions of regulatory legal acts regulating the activities of departmental security and the implementation of transport security, it is established that these are two independent activities, differing in the subject composition, goals and objectives, functions, rights and obligations of the subjects that carry them out. The conclusion about the need for a clear legislative differentiation of the considered activities as well as clarifying the legal status of the departmental security units is made.
Ключевые слова: ведомственная охрана, транспортная безопасность, правовое регулирование, охранная деятельность, Министерство транспорта Российской Федерации.
Keywords: departmental security, transport security, legal regulation, security activities, the Ministry of Transport of the Russian Federation.
Появление все новых угроз в сфере работы транспорта и объектов транспортной инфраструктуры обусловливает актуальность изучения теоретических и практических вопросов обеспечения транспортной безопасности.
В научной литературе проблемы обеспечения транспортной безопасности, как правило, рассматриваются в ее связи с обеспечением национальной безопасности, экологической безопасности, безопасности на железнодорожном транспорте. Что касается субъектов обеспечения транспортной безопасности, то в центре внимания ученых находятся различные аспекты деятельности МВД России на транспорте и мало исследуются проблемы правового статуса подразделений транспортной безопасности, в том числе подразделений ведомственной охраны.
В соответствии с Федеральным законом от 09 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее - Закон «О транспортной безопасности»), подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица являются подразделениями транспортной безопасности и осуществляют защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры)[1].
Из приведенного определения следует, что подразделения транспортной безопасности по своей организационно-правовой форме разделены на подразделения ведомственной охраны и юридические лица, прошедшие аккредитацию в установленном порядке. Учитывая, что ведомственная охрана также реализует свою деятельность путем образования юридического лица, можно сделать вывод, что «аккредитацию в установленном порядке» подразделения ведомственной охраны не проходят.
Следует указать, что данная аккредитация проводится с целью определения способности юридического лица осуществлять защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства в области конкретного вида транспорта, а также дорожного хозяйства. Положение организаций ведомственной охраны как субъектов государственной охранной деятельности позволяет им не проходить аккредитацию, обязательную для иных юридических лиц.
К подразделениям транспортной безопасности относятся подразделения ведомственной охраны двух федеральных органов исполнительной власти в области транспорта: Министерства транспорта Российской Федерации (далее - Минтранс России) и Федерального агентства железнодорожного транспорта (далее - Росжелдор). Статус Минтранса России как ФОИВ в области транспорта закреплен в Постановлении Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395 «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации»[2]. В свою очередь Росжелдор является подведомственным Минтрансу России федеральным органом исполнительной власти, основы деятельности которого урегулированы Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 397 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта»[3].
Указанными ФОИВ образованы предприятия ведомственной охраны: Федеральное государственное унитарное предприятие «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» (далее - ФГУП «УВО Минтранса России»)[4]и Федеральное государственное предприятие «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации» (ФГП ВО ЖДТ России). Как и все организации или структурные подразделения ведомственной охраны, данные предприятия осуществляют свою деятельность на
Административное право; административный процесс
основании положений о ведомственной охране, которые утверждаются Правительством РФ[5].
Кроме того, существует ряд нормативных правовых актов в сфере охранной деятельности, оборота оружия, деятельности государственных предприятий, которыми руководствуются все органы ведомственной охраны. Однако правовое регулирование деятельности ФГУП «УВО Минтранса России» и ФГП ВО ЖДТ России отличается двойственностью, поскольку, помимо системы нормативных правовых актов ведомственной охраны, на них также распространяется законодательство о транспортной безопасности.
Положения правовых актов в сфере ведомственной охраны и в сфере транспортной безопасности зачастую осуществляют регулирование одних и тех отношений и вступают в противоречие друг с другом. В данных группах нормативных правовых актов по-разному характеризуются цели и задачи субъектов охраны (обеспечения безопасности), их права и обязанности, полномочия и многое другое.
Основы административно-правового статуса организаций ведомственной охраны закреплены в Федеральном законе от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее - Закон «О ведомственной охране»), в связи с чем представляет интерес соотнесение некоторых положений данного закона с законодательством о транспортной безопасности.
Согласно ст. 1 Закона «О ведомственной охране» ведомственная охрана - это «совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств»[6]. Таким образом, целью ведомственной охраны является защита охраняемых объектов от противоправных посягательств. Охраняемые объекты - это «здания, строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории, транспортные средства, а также грузы, в том числе при их транспортировке, денежные средства и иное имущество, подлежащие защите от противоправных посягательств».
В свою очередь, согласно Закону «О транспортной безопасности», подразделения транспортной безопасности осуществляют защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства. Под актом незаконного вмешательства понимается «противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий».
Понятия «противоправные посягательства» и «акт незаконного вмешательства» не являются идентичными, хотя их и характеризует общий признак противоправности. Если
подразделениями ведомственной охраны будет осуществляться защита объектов лишь от актов незаконного вмешательства, это существенно сузит их функции и полномочия, закрепленные в Законе «О ведомственной охране».
Значительно различаются задачи ведомственной охраны и задачи обеспечения транспортной безопасности, перечисленные в ст. 2 Закона «О ведомственной охране» и ст. 5 Закона «О транспортной безопасности» соответственно. Однако в указанной статье Закона «О ведомственной охране» прописано, что «иные задачи на ведомственную охрану могут быть возложены в соответствии с федеральными законами».
Такие фундаментальные категории, как принципы деятельности, у рассматриваемых субъектов также существенно разнятся: ведомственная охрана осуществляет свою деятельность на основе принципов «уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина; законности; взаимодействия с государственными органами обеспечения безопасности»; а принципами обеспечения транспортной безопасности служат: 1) законность; 2) соблюдение баланса интересов личности, общества и государства; 3) взаимная ответственность личности, общества и государства в области обеспечения транспортной безопасности; 4) непрерывность; 5) интеграция в международные системы безопасности; 6) взаимодействие субъектов транспортной инфраструктуры, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Применение работниками ведомственной охраны физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия регламентировано ст. 9 и гл. 5 Закона «О ведомственной охране», однако отдельные положения ст. 12.3 Закона «О транспортной безопасности» направлены на регулирование тех же правоотношений, причем закрепленные в данной статье права на приобретение, хранение и ношение специальных средств и служебного огнестрельного оружия работников подразделений транспортной безопасности различаются в зависимости от категории охраняемых объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. В такой ситуации неудивительно, что и контрольно-надзорными полномочиями в отношении ведомственной охраны и в области обеспечения транспортной безопасности обладают различные федеральные органы исполнительной власти. «Контроль за деятельностью ведомственной охраны» осуществляет Федеральная служба войск национальной гвардии РФ (ст. 22 Закона «О ведомственной охране»), а «федеральный государственный контроль (надзор) в области обеспечения транспортной безопасности» - Федеральная служба по надзору в сфере транспорта Минтранса России (п. 2 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности)[7].
Таким образом, возникает закономерный опрос: какими именно нормативными правовыми актами должны руководствоваться подразделения ведомственной охраны Минтранса
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 2(182)
России и Росжелдора? Согласно Положению о ведомственной охране Федерального агентства железнодорожного транспорта «подразделения ведомственной охраны, участвующие в обеспечении транспортной безопасности, являются подразделениями транспортной безопасности и осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством о транспортной безопасности». Тем не менее, данная норма не дает четкого представления о статусе подразделений ведомственной охраны, участвующих в обеспечении транспортной безопасности -если они становятся подразделениями транспортной безопасности, но сохраняют свою принадлежность к ведомственной охране, то как разрешать противоречия между законодательством о транспортной безопасности и о ведомственной охране?
Следует отметить, что членами Экспертного совета Независимого научного фонда «Институт проблем безопасности и устойчивого развития» В.И. Шестаковым и В.А. Ананьевым было обосновано, что осуществление охранной деятельности и обеспечение транспортной безопасности - отдельные и самостоятельные виды деятельности, которые отличаются по видам субъектов, правовому регулированию, стоящих перед ними целям и задачам. Смешение данных видов деятельности авторы считают «одной из основных причин неправильного толкования законодательства в сфере транспорта и охранного законодательства и следствием возникновения проблемы - кто вправе охранять объекты транспорта». Более того, В.И. Шеста-ков и В.А. Ананьев полагают, что ведомственная охрана не может заниматься обеспечением транспортной безопасности в принципе, лишь опосредованно участвуя в этом процессе при осуществлении охранной деятельности.
Позиция экспертов во многом оправданна: наличие противоречий в охранном законодательстве и в законодательстве о транспортной безопасности неоспоримо. Правовое положение ведомственной охраны и подразделений транспортной безопасности обладает рядом отличий, которые делают затруднительным осуществление одним и тем же субъектом двух рассматриваемых видов деятельности одновременно.
К тому же предприятия ведомственной охраны от иных, отнесенных к подразделениям транспортной безопасности юридических лиц, отличает то, что они являются субъектами государственной охранной деятельности. Государственная охранная деятельность направлена на обеспечение состояния защищенности определенных категорий важных объектов, функции Библиография:
по охране которых взяло на себя государство в лице его органов и организаций. Вследствие этого государственные субъекты охраны наделены широкими полномочиями, в том числе в правоохранительной сфере. К примеру, работники ведомственной охраны, согласно ст. 11 Закона «О ведомственной охране», имеют право применять такие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как доставление и административное задержание («производить административное задержание и доставление в служебное помещение ведомственной охраны или орган внутренних дел лиц, совершивших преступления или административные правонарушения на охраняемых объектах»), личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице («производить личный досмотр, досмотр вещей»; «производить досмотр транспортных средств при въезде (выезде) на охраняемые объекты и с охраняемых объектов»); изъятие вещей и документов («производить изъятие вещей и документов, являющихся орудием или непосредственным объектом правонарушения»).
Иные юридические лица, являющиеся подразделениями транспортной безопасности, не обладают столь же широкими полномочиями, как подразделения ведомственной охраны. Анализ реестров аккредитованных организаций показывает, что к таким юридическим лицам относятся предприятия транспортной инфраструктуры, частные охранные организации и другие юридические лица (преимущественно в форме общества с ограниченной ответственностью). Несомненно, перечисленные субъекты, несмотря на их причисление к подразделениям транспортной безопасности, обладают различным правовым положением, что позволяет утверждать об отсутствии единства в правовом регулировании обеспечения транспортной безопасности.
Таким образом, мы считаем, что для устранения исследованных проблем в области обеспечения транспортной безопасности необходимо: во-первых, четко разграничить охранную деятельность и обеспечение транспортной безопасности как самостоятельные виды деятельности (в первую очередь это актуально для подразделений ведомственной охраны и частных охранных организаций); во-вторых, уточнить роль подразделений ведомственной охраны в обеспечении транспортной безопасности; в-третьих, конкретизировать правовые статусы всех юридических лиц, причисленных к подразделениям транспортной безопасности, с целью повышения системности и устранения коллизий в законодательстве о транспортной безопасности.
1. Федеральный закон от 09 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортнойбезопасности»// http://www.consultant.ru/document/cons_doc _LAW_66069/ (дата обращения 17.12.2019).
2. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395 «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48722/, (дата обращения 17.12.2019).
3. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 397 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта» // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48695/, (дата обращения 17.12.2019).
4. Постановление Правительства РФ от 11 октября 2001 года № 743 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_33935/ (дата обращения 17.12.2019).
5. Постановление Правительства РФ от 27 июня 2009 г. № 540 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Федерального агентства железнодорожного транспорта» // http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_89029/, дата обращения 17.12.2019.
6. Федеральный закон «О ведомственной охране» от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ // http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=LAW&n=22716&req =doc#01474879181163149, (дата обращения 17.112.2019).
7. Постановление Правительства РФ от 04 октября 2013 г. № 880 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области транспортной безопасности» // http://Www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_152848/, (дата обращения 17.12.2019).
