CC BY
9DOI 10.47643/1815-1337_2021_12_172 УДК 342.951
К ВОПРОСУ О ПОРЯДКЕ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАКАЗАНИЯ
«ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ РАБОТЫ» В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ On the issue of the procedure for implementing the administrative penalty "mandatory work" in Russian legislation
КУЛЕШ Елена Александровна,
кандидат юридических наук, доцент,
заместитель начальника кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел ФГКОУ ВО «Дальневосточный юридический институт МВД России». 680020, Россия, г. Хабаровск, пер. Казарменный, 15. E-mail: eakulesh@mail.ru;
БОНДАРЕНКО Дина Максимовна,
курсант факультета Юриспруденции ФГКОУ ВО «Дальневосточный юридический институт МВД России». 680020, Россия, г. Хабаровск пер. Казарменный, 15. E-mail: dina.bondarenko.2001@bk.ru;
Kulesh Elena Alexandrovna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Federal State Governmental Educational Institution of Higher Education (FSGEI HE) Far Eastern Law Institute of the Ministry of Internal Affairs (MIA) of Russia
Deputy Head of the Department of Administrative Law and Administrative and Service Activities of Internal Affairs Bodies. 680020, Khabarovsk, Kazarmennyy per 15. E-mail: eakulesh@mail.ru;
Bondarenko Dina Maksimovna,
Federal State Governmental Educational Institution of Higher Education (FSGEI HE)
Far Eastern Law Institute of the Ministry of Internal Affairs (MIA) of Russia cadet of the Faculty of Jurisprudence. 680020, Khabarovsk, Kazarmennyy per 15. E-mail: dina.bondarenko.2001@bk.ru
Краткая аннотация: Развитие общества и государства определяет необходимость совершенствования законодательства в целях обеспечения законности и правопорядка во всех сферах общественной жизни. В статье анализируются различные точки зрения уче-ных-административистов и правоприменителей относительно необходимости введения новой меры административной ответственности в виде обязательных работ, проводится сравнительный анализ с уголовным наказанием, сформулированы теоретические и практические выводы и обобщения, а также предложения совершенствования законодательства в рассматриваемой области жизнедеятельности.
Abstract: The development of society and the state determines the need to improve legislation in order to ensure law and order in all spheres of public life. The article analyzes various points of view of administrative scientists and law enforcement officers regarding the need to introduce a new measure of administrative responsibility in the form of mandatory work, a comparative analysis with criminal punishment is carried out, theoretical and practical conclusions and generalizations are formulated, as well as proposals for improving legislation in this area of life activity.
Ключевые слова: государство, регулирование, закон, нормативный правовой акт, административное наказание, обязательные работы, физическое лицо, правомочия, административная ответственность, административная юрисдикция.
Keywords: state, regulation, law, regulatory legal act, administrative punishment, mandatory work, individual, powers, administrative responsibility, administrative jurisdiction.
Дата направления статьи в редакцию: 20.09.2021
Дата публикации: 30.12.2021
Применяемые в Российской Федерации на сегодняшний день виды юридической ответственности, дают возможность правоприменителю выносить решения о наложении в отношении нарушителя (физического лица) наказание в виде обязательных работ. При этом стоит отметить, что в административном законодательстве [1] данный вид наказания получил официальное закрепление значительно позже, нежели в уголовном [2].
До внесения в КоАП РФ [3] соответствующих дополнений и изменений, многие отечественные ученые давали положительную оценку применению обязательных работ как вида административного наказания за совершение определенной группы правонарушений. Так, например, В.Н. Васильев в своих научных трудах предлагал использовать обязательные работы в качестве административного наказания за неуплату административного штрафа [4]. Изначально это и было одним из оснований наложения рассматриваемой меры наказания, что подтверждается официальными данными правоприменительной практики. Так, за период январь - апрель 2021 года мировыми судьями Амурского района было вынесено 62 постановления в отношении лиц, не оплативших административные штрафы в установленный законом срок, из которых 4 - об обязательных работах [5].
Т.А. Смагина, в свою очередь, высказывала мнение о возможности применения обязательных работ в отношении такой категории правонарушителей как несовершеннолетние, но только за отдельные совершенные ими проступки [6].
А.П. Стуканов под обязательными работами представлял выполнение лицом бесплатных общественно полезных работ в свободное от основной работы или учебы время [7].
Ряд других авторов указывали на избыточность в отечественном законодательстве об административных правонарушениях санкций в виде административного штрафа, которые все чаще не исполняются, в связи с чем и цель административного наказания в виде предупреждения совершения новых правонарушений, становится все менее достижимой [8].
Имеющиеся мнения ученых, а также анализ эффективности применения имеющихся в российском законодательстве мер административной ответственности обозначили необходимость введения в КоАП РФ [3] нового вида административного наказания - обязательные работы, что должно было послужить альтернативной мерой административной ответственности в случаях нецелесообразности назначения администра-
тивного штрафа ввиду неплатежеспособности лица, привлекаемого к юридической ответственности.
Рассматриваемой новой мере административной ответственности присущи характерные черты, такие как: применение только как основного вида наказания; исключение возможности изоляции человека от общества; не возможность применения в отношении отдельных категорий лиц, предусмотренных ч. 3 ст. 3.13 КоАП РФ [3]; возможность применения в отношении несовершеннолетних. При этом осуществляя сравнительный анализ действующих кодифицированных нормативных правовых актов представляется возможным выделить отличительные черты уголовного и административного наказаний в виде обязательных работ. Так, процедура назначения рассматриваемого вида наказания в целом реализуется судьей, но имеет различия ее документальном оформлении (постановление по делу об административном правонарушении; приговор по уголовному делу).
Процессуальный порядок исполнения наказания в виде обязательных работ в административном и уголовном производстве также имеет определенные различия. Назначение и исполнение административных наказаний регулируется КоАП РФ [3] и Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» [9]. Субъектом исполнения являются определенные законодателем учреждения, органы, должностные лица, уполномоченные к их исполнению. В рассматриваемом контексте речь идет о судебных приставах-исполнителях (ч. 1 ст. 32.13 КоАП РФ) [3]. Нормативным правовым актом, регулирующим исполнение уголовного наказания в виде обязательных работ выступает УИК РФ [10], исполнителями выступают уголовно-исполнительные инспекции [11].
Область регулирование обязательных работ двумя кодифицированными нормативными правовыми актами применяется для перехода административно наказуемого деяния в уголовно наказуемое и обратно. Примером такой трансформации является норма о наказуемости управления автомобилем в состоянии опьянения, которая в 1992 г. была исключена из УК РСФСР [12]. С 2015 г. вступила в действие норма КоАП РФ [3], предусмотревшая аналогичную ответственность. Таким образом, законодатель пересмотрел свою оценку общественной опасности противоправного деяния.
Статистические данные правоприменительной и судебной практики относительно применения к правонарушителям наказания в виде обязательных работ позволяют судить о нарастающей практики их применения как на территории всей страны, так и в отдельных ее субъектах.
Вид правонарушения и мера ответственности Всего привлечено к административной ответственности (человек) Всего привлечено к уголовной ответственности (человек)
Обязательные работы 345 732 352 132
Всего поступило дел 6 52 7 472 6 785 343
Таблица 1. Статистика наказаний в виде обязательных работ
За период 2017-2019 гг. к обязательным работам привлечено 697 864 правонарушителя из 13312815 человек, привлеченных к уголовной и административной ответственности, что составляет 5,2%.
Поступи- ло/рассмотре но Всего лиц, подвергнутых наказанию Назначены административные наказания (основные)
предупреждение (письменное) административный штраф административный арест лишение специального права дисквалификация приостановление деятельности обязательные работы выдворение конфискация
/7 535 090 / 7 401 360 6 095 648 801 356 4 164 180 750 145 66 569 10 186 11 769 280 486 234 10 723
Таблица 2. Результаты рассмотрения дел об административных правонарушениях (по числу лиц) (все суды) за 2020 год
Всего поступило дел об административных правонарушениях за отчетный период 19 428
Рассмотрено дел об административных правонарушениях по числу лиц 18 469
Число лиц, подвергнутых наказаниям по делам об административных правонарушениях 14 984
из них назначено основное административное наказание в виде штрафа 10 304
ареста 2047
лишения специального права 110
дисквалификации 6
приостановления деятельности 5
обязательные работы 1 069
Таблица 3. Результаты рассмотрения дел об административных правонарушениях (по числу лиц) судами в Хабаровском крае за 3 мес. 2021 г.
Статистические данные, представленные в таблицах 2 и 3 свидетельствуют о том, что из имеющейся совокупности видов административных наказаний обязательные работы занимают третье место по частоте их правоприменения уполномоченными субъектами административной юрисдикции. Однако при этом на сегодняшний день остается актуальным вопрос относительно оптимизации в рассматриваемом направлении [13].
В этих целях, в частности органы власти различных уровней принимают различные усилия, направленные на возможность полноценной реализации назначаемых обязательных работ. Так, в частности только на территории г. Хабаровска осуществлено увеличение количества предприятий (организаций), на которых лица могут осуществлять обязательные работы как вид административного наказания [14]. Определенные органами местного самоуправления муниципальные бюджетные учреждения, а также унитарные предприятия могут не только в полной мере обеспечить основные цели и задачи правоотношений, связанных с исполнением обязательных работ, установленных нормами действующего законодательства, но и принести реальную пользу конкретным населенным пунктам, в т.ч. при неблагоприятных условиях.
При этом, деятельность, которой занимаются лица, в отношении которых вынесено решение о назначении обязательны работ, исполняя назначенное наказание, не требует специальных познаний и особой квалификации: уборка и благоустройство улиц, подъездов, лестничных клеток, мусоропроводов и иных городских территорий, выполнение ремонтных и слесарных работ, работ по благоустройству, подсобных работ по уходу за больными и престарелыми лицами и т.д.
Конечно, немаловажным аспектом исследования порядка исполнения административных наказаний в виде обязательных работ является и наличие фактов уклонения от их отбывания.
В соответствии с ч. 4 ст. 20.25 КоАП РФ [3], в случае уклонения лица, от исполнения обязательных работ, последнему может быть назначен административный штраф в размере от 150 до 300 тысяч рублей, либо административный арест на срок до 15 суток. В данном случае под уклонением будет трактоваться неоднократный отказ от выполнения работ, и (или) неоднократный невыход лица на обязательные работы без уважительных причин, и (или) неоднократное нарушение трудовой дисциплины, подтверждаемое соответствующими документами организации, в которой лицо должно выполнять обязательные работы (ч. 2 ст. 32.13 КоАП РФ) [3]. Данная позиция четко прослеживается в судебной практики [15].
Таким образом, представляется возможным заключить, что принятие новой меры административной ответственности в виде обязательных работ получило положительную оценку как со стороны ученых-административистов, так и со стороны правоприменителя. По мнению обеих сторон, обязательные работы вполне могут составить достойную конкуренцию административному штрафу и административному аресту и повысить возможность достижения общей цели административного наказания.
Однако, область применения обязательных работ не лишена трудностей в части организации и контроля за исполнением рассматриваемого вида наказания.
Так, А.М. Хмара и В.Н. Шамрай [16] выделяют некоторые вопросы, требующих законодательного урегулирования.
Во-первых, законодателем до сих пор не решен вопрос относительно медицинского страхования лиц на период исполнения ими административного наказания в виде обязательных работ.
Во-вторых, не урегулирована область трудовых правоотношений [17] между организацией и лицом, которому назначено административное наказание в виде обязательных работ.
Кроме того, обращаясь к ч. 11 ст. 32.13 КоАП РФ, стоит отметить, что законодатель возложил обязанность по осуществлению контроля за исполнением лицом обязательных работ на организацию, где эти работы осуществляются. Однако сама процедура данного контроля четкой регламентации на сегодняшний день не получила.
В целях решения имеющейся проблемы видится целесообразным использование средств видеонаблюдения, фото- и видеофиксации, позволяющих в любой удобный момент времени отследить выполнение лицом назначенных ему обязательных работ. Подобные средства не только позволят организациям или предприятиям не отвлекать штатных работников от выполнения основных трудовых обязанностей и функций, но и повысит качество выполняемых лицом, подвергнутым административному наказанию, обязательных работ, в т.ч. вследствие осведомленности лица об имеющемся видеонаблюдении за ним.
Также считаем, что в современных условиях целесообразно введение более подробной регламентации реализации конкретных видов обязательных работ и требований, предъявляемых к организациям. Думаем, что в случае устранения обозначенных неточностей практическое исполнение наказания в виде обязательных работ позволит сделать данный вид административного наказания более эффективным и соответствующим современным реалиям.
П. 7 ст. 32.13 КоАП РФ [3] предусматривает право лица на обращение в суд с ходатайством об освобождении от дальнейшего отбывания обязательных работ. Видится целесообразность расширения перечня категорий рассматриваемых лиц с учетом специфики занятости, учебы и социально-значимой деятельности с возможностью замены отбывания наказания в виде обязательных работ иным видом административной ответственности [18].
Так, в частности, одной из таких категорий являются лица с тяжелой болезнью, препятствующей отбыванию обязательных работ. Однако необходимо обратить внимание, что понятие «тяжелая болезнь» не конкретизирована в КоАП РФ [3] и других нормативных правовых актах. Поэтому предлагается сформулировать основания, допускающие возможность исполнении наказания с учетом состояния здоровья, а в случае невозможности по состоянию здоровья исполнить наказание в виде обязательных работ, предусмотреть возможность замены иным видом административной ответственности.
Учитывая, что виды обязательных работ и перечень организаций, в которых лицо их реализовать, определяются органами местного
самоуправления по согласованию со службой судебных приставов, возникает вполне закономерный вопрос: «Как определить реальную возможность выполнения работы определенным лицом» [19]. Решение данного проблемного вопроса видится в целесообразности изучения имеющегося опыт трудовой деятельности лица и выяснения в ходе личной беседы наличие каких-либо объективных препятствий для выполнения того или иного вида трудовой деятельности. В случае невозможности установления наличия подобных препятствий или каких-либо противопоказаний необходимо избрать именно тот вид обязательных работ, который соответствует среднестатистической способности граждан определенного возраста, пола, а также иным критериям, необходимым для выполнения конкретных работ.
Кроме того, считаем необходимым, с целью недопущения привлечения к отдельным видам обязательных работ лиц, не обладающих специальными навыками или познаниями, вести учет специальных навыков и познаний привлеченных к ответственности лиц.
Существует мнение, что роль обязательных работ может в значительной степени возрасти в случае внесения изменений в КоАП РФ [3], которые позволят расширить количество санкций с данным видом наказания. Данную позицию поддерживают как ученые, так и правоприменители, акцентируя внимание на наиболее распространенные составах административных правонарушений [20].
Подводя итог вышесказанному представляется возможным заключить вывод о том, что рассматриваемый вид административного наказания на сегодняшний день всецело не оправдал ожиданий ни законодателя, ни правоприменителя. Однако при должном уровне оптимизации и доработки законодательной базы, регулирующей рассматриваемую область вполне возможно повысить эффективность административных наказаний и достичь общей их цели.
Библиогра фия:
1. Федеральный закон от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Российская газета от 9 июня 2012 г. № 131.
2. Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. № 177-ФЗ «О введении в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде обязательных работ» // Российская газета от 30 декабря 2004 г. № 290.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.
4. Васильев В.Н. Административный арест как мера административного наказания: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 36.
5. Госавтоинспекция Амурского района провела совместное рейдовое мероприятие «Должник» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Управления МВД России по Хабаровскому краю. URL: https://27.xn--b1aew.xn--p1ai/news/item/24006417 (Дата обращения: 05.07.2021).
6. Смагина Т.А. Административно-правовое регулирование прав и законных интересов несовершеннолетних: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012. С. 72.
7. Стуканов А. П. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции Российской Федерации. СПб., 2000. С. 74.
8. Степаненко Ю.В. О некоторых тенденциях административно-деликтного законодательства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. СПб., 2015. С. 26.
9. Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.
10. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1 -ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 2. Ст. 198.
11. Курдюк Г.П., Чернов Ю.И. Взаимосвязь административно-деликтного и уголовного процессов (вопросы общей и отраслевой теории): монография. Краснодар. 2018. 116 с.
12. Уголовный кодекс РСФСР от 27 октября 1960 г. (УК РСФСР) (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст. 591.
13. Смирнова И. Н., Лихолат И. А. Организационно-правовое обеспечение функционирования уголовно-исполнительных инспекций в сфере исполнения наказания в виде обязательных работ // Человек: преступление и наказание. 2012. № 3 (78). С. 125.
14. В Хабаровске стало больше мест для обязательных работ [Электронный ресурс] // URL: https://hab.aif.ru/society/1183958. (Дата обращения:
05.07.2021).
15. Постановление мирового судьи судебного участка №17 Кировского района г. Хабаровска от 13 июля 2017 г. // Архив судебного участка №17 Кировского района г. Хабаровска за 2017 год. Дело № 5-525/2017.
16. Хмара А.М., Шамрай В.Н. К вопросу о понятии и особенностях обязательных работ как вида административного наказания // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Санкт-Петербург, 2021. С. 830.
17. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 3.
18. Логвинов А.А. Отдельные виды административных наказаний: проблем ы исполнения // Молодой ученый. 2021. № 14 (356). С. 228.
19. Гришакова А.А. Анализ порядка исполнения обязательных работ как вида административного наказания в Российской Федерации // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. 2021. № 21-1. С. 119/
20. Супонина Е.А., Маркевич А.С. Обязательные работы как вид административного наказания: оправдаются ли надежды правоприменителя? // Юридические исследования. 2017. № 1. С. 91.
References (transliterated):
1. Federal'nyj zakon ot 8 iyunya 2012 g. № 65-FZ «O vnesenii izmenenij v Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah i Federal'nyj zakon «O sobraniyah, mitingah, demonstraciyah, shestviyah i piketirovaniyah» // Rossijskaya gazeta ot 9 iyunya 2012 g. № 131.
2. Federal'nyj zakon ot 28 dekabrya 2004 g. № 177-FZ «O vvedenii v dejstvie polozhenij Ugolovnogo kodeksa Rossijskoj Federacii i Ugolovno-ispolnitel'nogo kodeksa Rossijskoj Federacii o nakazanii v vide obyazatel'nyh rabot» // Rossijskaya gazeta ot 30 dekabrya 2004 g. № 290.
3. Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah ot 30.12.2001 № 195-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2002. № 1. CH. 1. St. 1.
4. Vasil'ev V.N. Administrativnyj arest kak mera administrativnogo nakazaniya: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Saratov, 2005. S. 36.
5. Gosavtoinspekciya Amurskogo rajona provela sovmestnoe rejdovoe meropriyatie «Dolzhnik» [Elektronnyj resurs] // Oficial'nyj sajt Upravleniya MVD Rossii po Habarovskomu krayu. URL: https://27.xn--b1aew.xn--p1ai/news/item/24006417 (Data obrashcheniya: 05.07.2021).
6. Smagina T.A. Administrativno-pravovoe regulirovanie prav i zakonnyh interesov nesovershennoletnih: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Saratov, 2012. S. 72.
7. Stukanov A. P. Prokurorskij nadzor za ispolneniem zakonov organami administrativnoj yurisdikcii Rossijskoj Federacii. SPb., 2000. S. 74.
8. Stepanenko YU.V. O nekotoryh tendenciyah administrativno-deliktnogo zakonodatel'stva // Aktual'nye problemy administrativnogo i admini-strativno-processual'nogo prava. SPb., 2015. S. 26.
9. Federal'nym zakonom ot 2 oktyabrya 2007 g. № 229-FZ «Ob ispolnitel'nom proizvodstve» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2007. № 41. St. 4849.
10. Ugolovno-ispolnitel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 08.01.1997 № 1-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1997. № 2. St. 198.
11. Kurdyuk G.P., CHerncv YU.I. Vzaimosvyaz' administrativno-deliktnogo i ugolovnogo processov (voprosy obshchej i otraslevoj teorii): monografiya. Krasnodar. 2018. 116 c.
12. Ugolovnyj kodeks RSFSR ot 27 oktyabrya 1960 g. (UK RSFSR) (utratil silu) // Vedomosti Verhovnogo Soveta RSFSR. 1960. № 40. St. 591.
13. Smirnova I. N., Liholat I. A. Organizacionno-pravovoe obespechenie funkcionirovaniya ugolovno-ispolnitel'nyh inspekcij v sfere ispolneniya nakazaniya v vide obyazatel'nyh rabot // CHelovek: prestuplenie i nakazanie. 2012. № 3 (78). S. 125.
14. V Habarovske stalo bol'she mest dlya obyazatel'nyh rabot [Elektronnyj resurs] // URL: https://hab.aif.ru/society/1183958. (Data obrashcheniya: 05.07.2021).
15. Postanovlenie mirovogo sud'i sudebnogo uchastka №17 Kirovskogo rajona g. Habarovska ot 13 iyulya 2017 g. // Arhiv sudebnogo uchastka №17 Kirovskogo rajona g. Habarovska za 2017 god. Delo № 5-525/2017.
16. Hmara A.M., SHamraj V.N. K voprosu o ponyatii i osobennostyah obyazatel'nyh rabot kak vida administrativnogo nakazaniya // Aktual'nye problemy administrativnogo i administrativno-processual'nogo prava. Sankt-Peterburg, 2021. S. 830.
17. Trudovoj kodeks Rossijskoj Federacii ot 30.12.2001 № 197-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2002. № 1. CH. 1. St. 3.
18. Logvinov A.A. Otdel'nye vidy administrativnyh nakazanij: problemy ispolneniya // Molodoj uchenyj. 2021. № 14 (356). S. 228.
19. Grishakova A.A. Analiz poryadka ispolneniya obyazatel'nyh rabot kak vida administrativnogo nakazaniya v Rossijskoj Federacii // Aktual'nye pro-blemy bor'by s prestupleniyami i inymi pravonarusheniyami. 2021. № 21-1. S. 119/
20. Suponina E.A., Markevich A.S. Obyazatel'nye raboty kak vid administrativnogo nakazaniya: opravdayutsya li nadezhdy pravoprimenitelya? // YUridi-cheskie issledovaniya. 2017. № 1. S. 91.
