А. А. Гришковец,
доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник сектора административного права и административного процесса Института государства и права Российской академии наук
Б01:
A.A. Grishkovets,
Doctor of Law, Professor,
Leader Researcher of the Department
of Administrative Law
and Administrative Process
of Institute of State and Law of Russian
Academy of Sciences
grishkovecz65@mail.ru
К ВОПРОСУ О ПОРУЧЕНИИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)
Аннотация: в статье дается анализ такой формы властного волеизъявления главы государства, как поручение Президента РФ; показана его правовая природа; предложена авторская классификация поручений. Критически оценивается точка „О зрения отдельных авторов о выделении поручительского права. Изучена практика подготовки, выпуска, обнародования президентских поручений и контроля за их ис-5 полнением, сложившаяся в Администрации Президента РФ, выявлены существующие недостатки и предложены пути их возможного устранения административно-
^ правовыми средствами.
§ Ключевые слова: поручение, властное волеизъявление, Президент РФ, Админи-
0Q
I
I 00
страция Президента РФ, оформление проекта поручения, контроль за выполнением поручения.
§ TO THE QIESTION OF ORDER OF THE PRESIDENT
^ OF RUSSIAN FEDERATION (THEORY AND PRACTICE)
§ Abstract: the article is devoted to the analysis of such form of imperious expression
ofwill as order ofPresident of Russian Federation, it was shown its legal nature. The author's classification of president's orders is proposed. The point of view of some authors about
О order's law is critically evaluated. The author studied the practice of preparation, release and publication president's orders, control of their execution in Administration ofPresident of Russian Federation, the existing shortcoming are revealed, ways of their elimination are suggested by administrative and legal means.
154 Keywords: order, imperious expression of will, classification of president's orders,
- President of Russian Federation, Administration of President of Russian Federation,
(Y) execution of the draft order, control over execution of order.
«V
В управленческой практике поручение как форма взаимоотношений между различными уровнями вертикали власти, а если упрощенно, то между начальником и подчиненным, известна с незапамятных времен. В толковом словаре живого великорусского языка В.И. Даля слово «поручать» толкуется как приказывать, а «поруче-
ние» — как обязанность и возложенное на кого дело [1, c. 324]. В императорской России, например, даже существовал военный чин поручика, а на гражданской, или как тогда было принято говорить статской службе, предусматривалась должность чиновника по особым поручениям или для особых поручений для исполнения дел по обстоятельствам, по приказу начальника.
Право давать поручение - статусное право Президента РФ.
В системе публичной власти современной России, на всех ее уровнях
и в каждом отдельном органе поручение используется широко. При
этом особое значение в силу исключительности конституционного ^
статуса главы государства и объема его полномочий имеют поручения |
Президента РФ. Нужно отметить, что это хотя и наиболее значимая, °
но далеко не единственная форма его волеизъявления. Анализ управ- о
ленческой практики наряду с поручением позволяет также выделить ||
иные формы волеизъявления, а именно: указания и резолюции, |
которые тесно связаны с поручением, а также директивы. То, что !
Президент как глава государства вправе давать поручения, вполне j
»_» 10
естественно во всякой иерархически выстроенной системе, а именно §
(D
такой системой является государство и его аппарат. j
Право давать поручения не является неким дискреционным полно- |
мочием Президента РФ, о чем долгое время неустанно повторяли те, |
кто пытался изучать поручение, мотивируя свою точку зрения будто |
бы правовой неопределенностью поручения, о чем подробнее будет ^
сказано ниже. Однако эта неопределенность кажущаяся. Право давать £
подчиненным поручение — статусное право, которое есть у руково- jï
дителя любого уровня, даже самого низшего, например, начальника j®
отдела в федеральном министерстве. Если проводить некие параллели Ц
с правами человека, то это «естественное право» любого руководителя, §
присущее ему изначально, т.е. с момента приобретения соответству- J ющего статуса, будь то избрание или назначение в установленном
законом порядке на соответствующую руководящую должность. j Иначе иерархическая система функционировать не может. Конечно,
значимость поручений Президента по сравнению с поручениями 155
других должностных лиц государства неизмеримо выше. При этом }
нужно помнить, что согласно ч. 2 ст. 80 Российской Конституции ь Президент в установленном Конституцией порядке, в частности,
обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие |
органов государственной власти. В постановлении от 31 июля 1995 г. js № 10-П Конституционный Суд РФ разъяснил, что для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также для полномочий, не перечисленных в ст. 83—89 Конституции РФ, их общие рамки определяются
принципом разделения властей (ст. 10 Конституции) и требованием ст. 90 (ч. 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам РФ. Таким образом, есть основания утверждать, что давать поручения - это общее полномочие Президента РФ, форма его властного волеизъявления.
В полном соответствии с Конституцией глава государства придал большую определенность такому властному волеизъявлению, хотя и не обязан был это делать. Причем сделано это было в конституционно установленной правовой форме. Первоначально был издан указ Президента РФ от 6 ноября 1996 г. № 1536 «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации», а в дальнейшем на смену ему пришел ныне действующий указ от 28 марта 2011 г. № 352. Этот указ, .а отмечает О.Н. Кичалюк, дифференцировал управленческие сигналы на поручения и указания, определив механизм их исполнения [2, с. 79]. Что касается дифференциации и механизма исполнения, № то это действительно так, вот только называть поручения и указа-§ ния «сигналами», пусть даже управленческими, вряд ли уместно. § Одно из значений слова сигнал [лат. signum знак] - это условный 2 знак, несущий сообщение или передающий команды управления ^ [3, с. 554]. Поручение и указание не сигнал, передающий команду, — а сама команда, руководство к действию, императив, порождающий
§ обязанность, безусловное выполнение которой обеспечивается мерами с
§ ответственности.
§ Итак, право давать поручение - статусное право Президента РФ. ^ Долгое время в литературе высказывалось сомнение относительно того, насколько поручения соответствуют конституционным полно-
00 -I—Г
о мочиям Президента. Утверждалось даже, что «юридически поручение ^ не имеет права на существование: ни в одном тексте не устанавливаем ются как правовые акты. Согласно Конституции, всю свою правовую деятельность Президент осуществляет путем принятия указов и рас-156 поряжений» [4, с. 142]. Прежде всего, президент указы и распоряжения ^ не принимает, а издает (ч. 1 ст. 90 Конституции РФ). При таком подходе СЧ получается, что все поручения главы государства долгое время, а если ® точнее, то до 4 июля 2020 г.1, были незаконны, а сам он вышел за рамки своих конституционных полномочий. Однако, насколько известно
го
автору настоящей статьи, законность положений упомянутых выше
1 Поручение Президента РФ было легализовано на конституционном уровне в Законе РФ о поправке к Конституции от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», который вступил в силу с 4 июля 2020 г.
указов, посвященных организации исполнения указаний и поручений Президента РФ, не подвергалась сомнению и никогда не оспаривалась. При этом в прошлом, известен случай, когда Конституционный Суд РФ признал форму документа, подписанного Президентом РФ, не соответствующей Российской Конституции. Речь идет о совместном постановлении Президента РФ и Председателя Верховного Совета РФ от 3 января 1992 г. № 7 «Об административно-территориальном делении города Москвы». В постановлении от 2 апреля 1993 г. № 6-П Конституционный Суд признал, что указанное постановление как произвольно избранная высшими должностными лицами форма право- ь вого регулирования противоречит Конституции РФ. Данная правовая | позиция дает основание утверждать, что поручение Президента РФ ° формой правового регулирования, т.е. его правовым актом, не явля- о ется. В пользу такого понимания поручения свидетельствует и то, что || в п. 1 указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 актами Президента | РФ именуются только указы и распоряжения. I
Следует отметить, что любая форма властного волеизъявления Президента РФ является правовой, т.к. основана на нормах ё Конституции РФ, которая, заметим, имеет прямое действие (ч. 1 ст. | 15 Российской Конституции) и производна от них. Сводить эту форму | исключительно к изданию указов и распоряжений вряд ли правильно. | Президент наделен более обширным арсеналом различных способов | и форм реализации своих полномочий, каждый из которых направлен ^ на достижение определенных правовых последствий и результатов, ь разрешение конкретного правового вопроса [5, с. 21]. Ц
Таким образом, есть основания полагать, что президентское по- Д ручение - это основанная на праве форма властного волеизъявления |
"о
главы государства. I Классификация поручений Президента РФ. Анализ действу- | ющего законодательства и практики его применения позволяет говорить, что поручение можно рассматривать не иначе как в качестве | формы изложения правовой нормы, содержащейся в указе или распоряжении Президента РФ. То, что поручения содержатся в данных 157 правовых актах, специально оговаривается в п. 2 Порядка исполнения а поручений и указаний Президента РФ, утвержденных президентским ь указом от 28 марта 2011 г. № 352. Каких-либо трудностей с опреде- ^ лением правовой природы таких поручений не возникает. Их можно | определить как нормативно-правовые поручения. Другое дело по- Ц ручения, которые глава государства, реализуя свои конституционные полномочия, дает в распорядительном порядке, т. е. без облачения в правовую норму указа или распоряжения. Их можно назвать распо-
рядительными поручениями. По сути, речь идет о форме реализации конституционных полномочий, а не о некоем дискреционном «скрытом полномочии», как ошибочно полагают некоторые авторы. Эти поручения могут быть формализованными и неформализованными. Существенная разница между нормативными и распорядительными поручениями состоит прежде всего в том, что подготовка проектов распорядительных поручений (перечней поручений) осуществляется Администрацией Президента РФ, тогда как проекты указов и распоряжений Президента, содержащие нормативные поручения, могут готовить другие субъекты, например, Правительство РФ.
Формализованные распорядительные поручения проходят процедуру их выпуска. Распорядительные поручения могут даваться и без специального юридического оформления и предусмотренной процедуры выпуска. Например, резолюция главы государства на об-„0 ращении, поступившем на его имя, оформляется как поручение или го резолюция, которой президент утверждает в ходе реализации своих полномочий тот или иной документ, вследствие чего он становится а официальным. Напомним, резолюция [лат. resolution решение] имеет § в качестве одного из значений заключение, распоряжение должностно-oq го лица на деловой бумаге [3, с. 203]. Как правило, резолюции не пу-2 бличны. Такова, к примеру, резолюция Президента РФ, наложенная им на письмо Председателя Правительства РФ от 18 декабря 2002 г. — № МК-П26-49 «Об административной реформе»1. Эта резолюция § была оформлена в виде поручения Президента РФ от 18 декабря 5 2002 г. Пр-2190. То же можно сказать и о резолюции, которой глава § государства в свое время утвердил Концепцию реформирования си-^ стемы государственной службы РФ, ставшую документом, на основе которого проводилась реформа государственной службы. Она была о оформлена в виде опять же президентского поручения от 15 августа g 2001 г. № Пр-14962. В случае, если происходит какое-либо резонансен ное событие, поручение вообще дается в устной форме, но в целях информирования общественности сообщение об этом размещается 158 на официальном президентском сайте, причем даже без всякого стан-^ дартного юридического оформления поручения путем присвоения CV ему регистрационного номера буквенно-цифровым способом. Так, ® в связи с чрезвычайным происшествием на Крымском мосту по по-^ ручению главы государства Министр транспорта Виталий Савельев и глава МЧС Александр Куренков выехали на место происшествия3.
1 Документ опубликован не был. Его копия имеется в личном архиве автора статьи.
2 Документ опубликован не был. Его копия имеется в личном архиве автора статьи.
3 URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/69555 (дата обращения: 12.07.2023)
Поручение как конституционная формулировка. До внесения изменений в Российскую Конституцию Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» поручение упоминалось только в ч. 5 ст. 117. Там говорилось, что в случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ. Обращение к практике применения данной конституционной нормы позволяет говорить, что термин «поручение» использовался как конституци- ^ онная формулировка, воспроизводимая, причем далеко не всегда, | в указах президента об отставке Российского Правительства. Так, в п. ° 3 указа Президента РФ от 15 января 2020 г. № 14 «О Правительстве о Российской Федерации» Правительству в прежнем его составе || поручалось исполнять обязанности до сформирования нового | Правительства РФ. Аналогичные формулировки содержались также I в указах Президента РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 24 февраля 2004 г. № 264 и от 12 сентября 2007 г. № 1184. Напротив, ё в п. 3 указа Президента РФ от 12 мая 1999 г. № 580 «О Председателе | Правительства Российской Федерации» глава государства, объявив | об отставке Правительства, не поручал, а лишь просил его членов | исполнять свои обязанности до сформирования Правительства РФ. | Таким образом, конституционная формулировка ч. 5 ст. 117 совсем ^ не означает, что должен обязательно использоваться собственно ё термин «поручение». Вместо него применяется его содержательное £ значение так, как оно понимается Президентом РФ применительно Д к конкретному случаю отставки Правительства или сложения им |
"О
своих полномочий. I
Иное значение термин «поручение» приобрел после вступления в силу Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопро- | сов организации и функционирования публичной власти». Прежде всего, наряду с ч. 5 ст. 117 Конституции этот термин теперь ис- 159 пользуется в ст. 113 в значении не иначе как обязательного указания а главы государства председателю Правительства РФ, в соответствии ь с которым последний организует работу Правительства РФ и несет перед президентом персональную ответственность за осуществление | возложенных на Правительство полномочий. Причем поручение как ]е обязательная для исполнения форма властного волеизъявления поставлено в один ряд с правовыми актами, теми же указами и распоряжениями Президента РФ, не говоря уже о федеральных законах и самой
Конституции РФ. Также в соответствии с ч. 1 ст. 115 Российской Конституции в редакции 2020 г. поручение Президента теперь признается основанием для издания Правительством РФ его постановлений и распоряжений, причем они могут издаваться как на основании, так и во исполнение поручения главы государства. В этой связи хотелось бы отметить, что в литературе высказывалось мнение о способах взаимодействия между Президентом и Правительством в виде появления будто бы «двух новых каналов - распоряжений и поручений Главы государства, позволяющих Правительству оперативно реагировать на изменяющуюся внутреннюю и внешнюю обстановку» [6, с. 10]. Эти способы предлагалось укреплять. Подобная точка зрения вызывает недоумение. И поручение, и тем более распоряжение как конституционный акт Президента со времен введения в нашей стране в 1991 г. института президента хорошо известны, давно, широко „о и вполне успешно использовались и продолжают использоваться в его взаимоотношениях с Правительством. Поэтому называть их «двумя новыми каналами» совершенно не уместно. Эти каналы, напротив, а стары и традиционны.
§ Широкое использование термина «поручение» в Российской § Конституции после принятия в 2020 г. «Закона о поправке» окон-2 чательно, если так можно выразиться, легализовало эту форму властного волеизъявления главы государства. Вместе с тем нужно — сказать, что еще до широкой конституционной легализации значение § поручения Президента РФ как формы его властного волеизъявления 5 последовательно повышалось на законодательном уровне. К примеру, § в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. с № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» о осуществление закупки для государственных нужд у единственно-^ го поставщика (подрядчика, исполнителя) допускалось в случаях, С установленных поручениями Президента РФ. Тем самым поручение Президента выступало в новом качестве, а именно как законное 160 основание для исключения из общего порядка, установленного законом.
О
СЧ Поручения Президента РФ могут быть классифицированы по кри-® терию открытости или, иначе говоря, доступности содержащейся ^ в них информации. Согласно ему их можно разделить на поручения общедоступные и поручения ограниченного доступа. Такая конструкция вполне допустима, вот только закрытость информации, содержащейся в поручении, должна быть обоснована, т.е. необходимо принятие мотивированного решения уполномоченного на то
должностного лица об отнесении информации, в нем содержащейся, к информации ограниченного доступа. На этом основании поручение может получить отметку «для служебного пользования» или даже грифы «секретно», «совершенно секретно», «особой важности». В трех случаях, кроме первого, это будет означать, что в документе содержится информация, относящаяся на основании Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» к сведениям, составляющим государственную тайну, и имеющая соответствующую степень секретности. Тогда отнесение такого поручения к документам «закрытого характера» будет обоснованным. Правда, возможно, ь и не всегда, особенно, если говорить об отнесении информации, О содержащейся в документе, к информации «для служебного поль- ° зования», поскольку здесь велико значение субъективных факторов о и решение об ограничении доступа к информации далеко не всегда || обосновано. А вот отказ от обнародования общедоступных поручений | Президента РФ, т.е. не содержащих специальных ограничительных I отметок, что называется «по умолчанию», решительно недопустимо. Это ограничивает конституционное право на информацию, провоз- ё
Ф
глашенное в ч. 4 ст. 29 Российской Конституции, согласно которой | каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, произ- ? водить и распространять информацию любым законным способом. | Следует заметить, что работа, связанная с поручениями | Президента РФ (подготовка, согласование и представление главе го- ^ сударства, выпуск, обнародование, организация исполнения, контроль Ь за исполнением), сконцентрирована в Администрации Президента £ РФ. Так, в соответствии с п. 5 Положения об Администрации Д Президента РФ, утвержденного указом Президента РФ от 6 апреля 1 2004 г. № 490, администрация Главы государства в целях обеспечения I деятельности Президента РФ осуществляет подготовку, согласование и представление проектов поручений (перечней поручений). Также Администрация реализует функцию по обнародованию документов, | подписанных Президентом РФ. Таким образом, обнародование поручений Президента РФ, которое делает их общедоступными, - ис- 161 ключительная прерогатива президентской Администрации. В связи а с этим возникает закономерный вопрос, какое должностное лицо ь Администрации и в каком порядке принимает решение обнародовать или нет то или иное президентское поручение. Как известно, по дей- | ствующему законодательству обнародование поручений в отличие Ц от официального опубликования актов Президента РФ, будь то указ или распоряжение, не является обязательным. Как видно, имеется даже терминологическое различие. Если в отношении актов президента
используется термин «опубликование», подчеркивающий обязательность придания их гласности, то в отношении президентских поручений - термин «обнародование», что свидетельствует о возможности, но не обязательности придания их гласности.
Приходится признать, что порядок обнародования поручений Президента РФ четко не регламентирован. В результате они оказываются не самыми доступными для изучения документами. И это при том, что ежегодно глава государства дает многие сотни только общедоступных поручений. Эти поручения размещаются на его официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет» (http://www.kremlin.ru/acts/assign-теПх/оМеге). По подсчетам автора настоящей статьи, в 2022 г. на этом сайте было размещено 934 поручения, а за период с 1 января 2023 по 10 июля 2023 г. - 555. Многие поручения не общедоступны. Их точ-„о ное количество достоверно неизвестно. Дело в том, что часть из них го содержит информацию, относящуюся к сведениям, составляющим государственную тайну, которая не подлежит разглашению по за-№ кону. Еще одна часть имеет отметку для «служебного пользования» § и на этом основании тоже не публикуется. Наконец, третья часть § не обнародуется просто потому, что соответствующие документы 2 считаются служебными по умолчанию, хотя никакой специальной ^ отметки, ограничивающей возможность их обнародования, не имеют. — Если судить по регистрационным номерам поручений, то по итогам § 2021 г. последнее из официально опубликованных поручений имело 5 регистрационный номер Пр-2576 и дату 3 января 2022 г., а по итогам § 2022 г. соответственно - Пр-2548 и дату 30 декабря 2022 г. Таким ^ образом, при сквозной нумерации поручений их общее количество в 2021 и 2022 гг. превышало 2500. Такое количество представляется
СО
о весьма значительным. При этом по подсчетам автора настоящей статьи ^ из всех поручений, данных Президентом в 2022 г., в открытом доступе С находилось только около 37 %.
Конечно, на основании ст. 18 Федерального закона от 9 февраля 162 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятель-^ ности государственных органов и органов местного самоуправления» СЧ у любого заинтересованного лица есть право официально запросить ® информацию об интересующем его поручении Президента РФ, и если ^ доступ к ней не ограничен, то информацию обязаны предоставить. Этим правом не преминул воспользоваться автор настоящей статьи. Так, в 2011 г. в приемную Президента РФ было подано обращение с просьбой предоставить копию поручения Президента РФ от 24 ноября 2000 г. № Пр-2331. Напомним, именно это поручение стало отправ-
ной точкой системного реформирования российской государственной службы. Запрошенный документ был предоставлен.
В следующий раз аналогичное по содержанию обращение тем же способом было подано 20 января 2017 г. На этот раз запрашивалась копия поручения Президента РФ от 30 апреля 2014 г. № Пр-954, которым предусматривалось исключение из системы государственной службы РФ такого ее вида, как правоохранительная служба.
Полученный ответ, скажем прямо, разочаровал. В письме с отметкой на конверте «президентское» из Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций от 20 января ь
2017 г. № А26-02-ЗИ-54938911, сообщалось следующее: «Поручения О Президента относятся к служебным документам и направляются толь- °
I
ко тем должностным лицам, которым поручено исполнение поручения. о
Все документы открытого характера о деятельности Президента РФ, ;§
в том числе Поручения Президента РФ и документы об их исполне- |
нии, которые подлежат обнародованию, размещены на официальном I сайте Президента РФ».
С чем связано изменение подхода к рассмотрению аналогичных Ь
по содержанию обращений, сказать трудно. Уместно предположить, |
что оно обусловлено изменением политики, проводимой руководи- |
телем Администрации Президента РФ относительно рассмотрения |
обращений граждан, касающихся деятельности Президента РФ. |
Как известно, в июле 2011 г. руководителем Администрации был ^
С.Е. Нарышкин, а зимой 2017 г. уже А.Э. Вайно. По наблюдениям ь
автора настоящей статьи, основанным на ответах, полученных на об- £
ращения, поданные через приемную Президента, при А.Э. Вайно Д
деятельность Администрации Президента РФ стала менее открытой, 1
а ответы на обращения, по мнению автора настоящей статьи, - в зна- I чительной степени формальными и малосодержательными.
Не будет лишним обратить внимание на то, что из публикаций
в специальной литературе широко известно письмо от 10 января |
2018 г. № А26-01-ЗИ-1180251912. Это ответ все из того же Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций 163 на обращение И.Н. Абатурова по поводу предоставления послед- ь нему копий поручений Президента РФ. Письмо факсимильно «под- ь писано» советником департамента рассмотрения жалоб и правовой работы М. Дремановым. В нем заявителю сообщалось: «поручения | Президента РФ относятся к служебным документам и направляют- Ц ся только тем должностным лицам, которым поручено исполнение
1 Документ имеется в личном архиве автора статьи.
2 Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
поручения. Кроме того, поручение Главы государства не является нормативным правовым актом и не подлежит обязательному опубликованию. Все документы открытого характера о деятельности Президента РФ, в том числе поручения Президента РФ и документы об их исполнении, которые подлежат обнародованию, размещены на официальном сайте Президента РФ. Дополнительно сообщаем, что предоставление копий поручений Президента РФ гражданам по их запросам не основано на нормах действующего законодательства РФ». И здесь уместно задаться вопросом, насколько сам подобный ответ основан на нормах действующего законодательства. Есть веские основания в этом усомниться. Прежде всего, необходимо определиться с тем, что есть собственно «документ» и такая его разновидность как «служебный документ». Документ - зафиксированная на носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать .а (п. 7 Национального стандарта РФ ГОСТ Р 7.08-2013 «Система стансу дартов по информатизации, библиотечному и издательскому делу.
Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»1). Таким а образом, документ является носителем информации и одновременно § ее источником. Документ, созданный организацией, должностным § лицом или гражданином, оформленный в установленном порядке, 2 называется официальным документом.
^ К сожалению, действующий ГОСТ Р 7.08-2013 не содержит — определение понятия «служебный документ». Напротив, его пред-§ шественник ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. 25 Термины и определения»2 такое определение содержал. В п. 24 раздела § 2.1 Общие положения ГОСТа служебный документ определялся как ^ официальный документ, используемый в текущей деятельности организации. Если исходить из данного понимания, то документ должен о быть надлежащим образом оформлен и удостоверен в установленном ^ порядке. Заметим, что у гражданина по закону есть только право С на саму информацию, содержащуюся в документе, но права на получение копии документа, того же поручения Президента, по нормам 164 действующего законодательства у него действительно нет. Конечно, ^ такой подход, по мнению автора настоящей статьи, что называется, (V «от лукавого». Гражданину, который запрашивает информацию, без® различно на каком носителе он ее получит. Будет ли это собственно ^ копия запрашиваемого документа или дословное воспроизведение его содержания в ответе на запрос о предоставлении информации. Важно только то, чтобы она была достоверной. Здесь главное - это не дать
1 URL:https://base.garant.ru/70650732 (дата обращения: 08.07.2023).
2 URL:https://base.garant.ru/181655 (дата обращения: 08.07.2023).
повод отказать в удовлетворении запроса на том основании, что запрашивается копия документа, содержащего информацию, а не сама информация. При этом, если объективно, то суть не меняется и даже, наоборот, облегчает работу исполнителю. Куда проще предоставить копии документов, содержащих запрашиваемую информацию, чем дословно воспроизводить ее в ответе на запрос, если конечно исполнитель, готовящий ответ на запрос, юридически грамотный и добросовестно относится к исполнению своих должностных обязанностей, а должностное лицо, подписывающее этот ответ, стремится безоговорочно следовать не только букве, но и духу закона. ь С другой стороны, совсем просто вообще отказать в предоставле- О нии информации на том основании, что она содержится в служебных °
„ I
документах, а предоставление их копий действующим законодатель- о ством не предусмотрено. Именно так в последние годы обычно и по- ;§ ступают, в чем автор статьи имел возможность неоднократно убедиться | на личном опыте. При этом у заявителя фактически нет возможности I проверить, так ли это на самом деле. Возможно, его вводят в заблуждение относительно того, является ли информация служебной на том §
(О
основании, что на ней в установленном порядке проставлена отметка |
«для служебного пользования». Или она содержится в «просто» слу- ?
жебном документе, т. е. в документе, который, по мнению того или |
иного исполнителя, готовящего ответ на запрос информации, является |
документом ограниченного доступа, хотя и без всякой специальной ^ на то отметки. По мнению автора настоящей статьи, любой документ ь
органов публичной власти, содержащий информацию, доступ к ко- £
торой не ограничен в установленном законом порядке, должен быть Д
доступен для ознакомления любому заинтересованному лицу, тем !!!
более если речь идет о поручении Президента РФ как основанной I
на праве форме властного волеизъявления Главы государства, да еще |
и упомянутому в открытых документах. В настоящее время есть до- ^
статочные основания утверждать, что ограниченная публичность | является одним из характерных признаков поручения Президента РФ
как формы его властного волеизъявления. 165
Приведенный выше ответ на обращение И. Н. Абатурова дал повод а
некоторым не слишком компетентным авторам говорить о том, что со- ь
гласно, будто бы, официальной позиции Администрации Президента ^
РФ, поручение определяется как «служебный документ, издаваемый |
Президентом РФ, который не является нормативным правовым актом Ц и не содержит норм права» [7, с. 151; 8, с. 123-124]. Однако можно ли называть ответ на письмо за подписью советников департамента, которых в президентской Администрации много, «официальной позицией
Администрации Президента РФ»? Очевидно, что нет! Администрация Президента РФ - государственный орган. Выражать ее «официальную позицию» и выступать от ее имени может только руководитель Администрации либо уполномоченное им на это должностное лицо, и, уж конечно, не рядовой советник департамента. По меньшей мере, это мог бы быть один их заместителей руководителя Администрации Президента РФ, курирующий соответствующее направление. Если говорить о поручении Президента, то разъяснять его природу должны не в Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций. Дело в том, что среди основных задач этого структурного подразделения президентской Администрации указана только такая его задача, как обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан. «Обеспечение рассмотрения» и собственно «рассмотрение», как представляется, не одно и то же. Обеспечение предпо-.а лагает направление обращения в ту организацию или государственный го орган, где его должны компетентно рассмотреть по существу и дать заявителю мотивированный ответ, а также контроль за соблюдением а установленного законом срока подготовки ответа на обращение и его § полнотой. Как показывает личный опыт автора настоящей статьи, § контроль за полнотой ответов на обращения Управление Президента 2 РФ по работе с обращениями граждан и организаций далеко не всег-^ да осуществляется должным образом, что нередко приводит к так — называемым «отпискам», т. е. сугубо формальным ответам, и, как § следствие, неизбежно порождает повторные обращения. Именно 25 в подготовке ответа по существу вопроса, поставленного в обраще-§ нии, и состоит собственно рассмотрение. Оно не должно подменяться ^ обеспечением рассмотрения. Думается, обеспечение рассмотрения и собственно рассмотрение нужно четко размежевать нормативно. о Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан и ор-^ ганизаций должно рассматривать по существу только те обращения, С которые относятся к его компетенции. Копии ответов на обращения граждан к Президенту РФ, которые пересылались для рассмотрения 166 по существу в уполномоченные органы и организации, в обязательном ^ порядке следует направляться в Управление Президента РФ по работе СЧ с обращениями граждан и организаций. Там они должны внимательно ® анализироваться, чем будет, как представляется, обеспечиваться не-^ обходимый контроль за полнотой и всесторонностью рассмотрения обращения.
Ответственность за надлежащее исполнение поручения Президента РФ. Обязательность поручения для тех, кому оно дано, очевидна. Как любая обязанность, поручение должно обеспечиваться
мерами ответственности, иначе оно надлежаще исполняться не будет. В соответствии с п. 2 указа Президента РФ от 28 марта 2011 г. № 352, руководители федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов и высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ несут персональную ответственность за надлежащее исполнение поручений и указаний Президента РФ. Как видно, и это важно специально подчеркнуть, ответственность установлена персональная. Значимость этого положения трудно переоценить. В конце 80-х годов ХХ столетия профессор К. С. Бельский, анализируя персо- ь нальную ответственность в советском государственном управлении, |о пришел к выводу, что это предусмотренная материально-правовыми ° и процессуально-правовыми нормами особая служебная обязанность, о исполняя которую, определенное лицо (служащий, руководитель) ;§ периодически отчитывается о выполнении служебных действий | перед компетентным органом, подвергается со стороны последнего I официальной оценке (положительной или отрицательной) и в случае отрицательной оценки претерпевает неблагоприятные последствия [9, Ь с. 34]. Оценка ученым персональной ответственности тех лет в полной | мере отвечает современным реалиям. Это означает, что отвечает кон- | кретное должностное лицо, которому дано поручение и никто другой, | даже если этот другой так или иначе принимал участие в исполнении | поручения. Такой подход повышает исполнительскую дисциплину. ^ Представляет заметный интерес вопрос о виде ответственности, ь наступающей в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения поручения Президента РФ. Ныне законодательство об этом умалчи- Д вает. Правда, в п. 4 указа Президента РФ от 6 ноября 1996 г. № 1536 |
Контрольному управлению Президента РФ предписывалось регуляр- I
„ ь
но проводить проверки хода исполнения президентских поручений ^ и вносить предложения о привлечении должностных лиц, виновных
в неисполнении или ненадлежащем исполнении поручений главы госу- | дарства, к дисциплинарной ответственности. Особенность этого вида
юридической ответственности состоит в том, что ответственность осу- 167
ществляется в порядке подчинения. Дисциплинарная ответственность а
представляется оптимальной, но только применительно к тем долж- ь
ностным лицам, в отношении которых Президент так или иначе обла- ^
дает дисциплинарной властью, например, членам Правительства РФ. |
Однако изучение поручений Президента свидетельствует о том, что Ц ответственными за их выполнение могут быть назначены, к примеру, председатель Государственной Думы Федерального Собрания, Председатель Верховного Суда РФ, Председатель Центрального
Банка РФ, т.е. лица, замещающие государственные должности РФ и президенту не подчиненные. Поручения даются и тем, кто государственных должностей не замещает, например, президенту Торгово-промышленной палаты РФ или президенту Российского союза промышленников и предпринимателей. Очевидно, что в отношении них ни о какой дисциплинарной власти президента говорить неуместно. Думается, ответственность этих лиц перед всенародно избранным главой государства не юридическая, а морально-политическая.
Не будет лишним вспомнить, что в недавнем прошлом предпринималась попытка установить административную и даже уголовную ответственность за неисполнение поручений Президента РФ. Так, 2 апреля 2014 г. в Государственную Думу был внесен проект федерального закона № 487083-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1. На первый взгляд, „о название законопроекта ничем не примечательно. Однако его содержание применительно к теме настоящей статьи оказалось более чем радикальным. Так, предлагалось дополнить КоАП РФ ст. 17.3.1. № «Неисполнение должностным лицом указов, распоряжений и по-§ ручений Президента Российской Федерации». В качестве санкции § за неисполнение тех же поручений, если эти действия не содержат 2 уголовно наказуемого деяния, предлагалось налагать административ-^ ный штраф в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей — либо дисквалификацию на срок до трех лет. Одновременно в КоАП § РФ следовало включить ст. 23.74.1. «Подразделение Администрации 25 Президента РФ, на которое возложен контроль исполнения указов, § распоряжений и иных решений Президента РФ». Она предусматри-^ вала, что дела об административных правонарушениях по новой статье 17.3.1. КоАП РФ должно было рассматривать подразделение о Администрации Президента РФ, на которое возложен контроль ис-^ полнения указов, распоряжений и иных решений Президента РФ, С которое таким образом наделялось юрисдикционными полномочиями. Таковым, напомним, тогда и ныне является Контрольное управление 168 Президента РФ. Правом непосредственно рассматривать дела об ад-^ министративных правонарушениях от имени данного подразделения СЧ президентской Администрации наделялись помощник Президента ® РФ - начальник Контрольного управления Президента РФ -, его за-^ местители, руководители структурных подразделений Управления и их заместители.
Юридическая несостоятельность предлагавшейся конструкции совершенно очевидна. Невозможно наделять юрисдикционными
1 URL:https://sozd.duma.gov.ru/bill/487083-6 (дата обращения: 25.07.2023).
полномочиями, а это полномочия властные, какое бы то ни было структурное подразделение Администрации Президента РФ, которая хотя и является государственным органом, но полномочиями органа государственной власти не обладает. Кроме того, само поручение как форма властного волеизъявления, как правило, дается и исполняется внутри, а не вне системы публичной власти. Напротив, административная ответственность по своей направленности имеет главным образом внешнюю природу, это ответственность, которая не основана на какой-либо подчиненности. Контроль за исполнением президентских поручений, который осуществляет Администрация Президента ь РФ, является, по сути, внутренним, поскольку в силу своей природы |о поручения в отличие от тех же актов Президента РФ, будь то его ° указы или распоряжения, не подлежит обязательному официальному о опубликованию. ;§
По мнению автора настоящей статьи, указанный законопроект | носил откровенно популистский характер и не имел малейших I шансов стать действующим федеральным законом. Видимо, это понимали и его авторы, которые 19 июня 2014 г. отозвали законопроект. Ь На этом основании он был снят с рассмотрения Государственной | Думой. ?
Таким образом, за неисполнение или ненадлежащее исполнение | поручения Президента РФ возможны только дисциплинарная (как вид | юридической ответственности) и морально-политическая ответствен- ^ ность. Автору могут возразить, сказав, что, к примеру, то же высшие ь должностное лицо субъекта РФ - губернатор, избираемый населени-
§
ем региона, не может нести дисциплинарную ответственность, по- Д скольку прямо не находится в подчинении главы государства, а несет !!! ответственность конституционную. Такая точка зрения имеет право I на жизнь. Однако после закрепления в 2020 г. на конституционном уровне института публичной власти убедительных аргументов в ее пользу, думается, заметно убавилось. |
Оформление проекта поручения (перечня поручений) Президента РФ. Прежде чем поручение приобретет юридическую 169 силу, станет обязательным для исполнения и таким образом по- 3 явится возможность это исполнение контролировать, его нужно ь надлежащим образом оформить. Оформление осуществляется в со- § ответствии с Правилами оформления документов в Администрации | Президента РФ, утвержденными распоряжением Администрации Ц Президента РФ от 27 сентября 2013 г. № 14391. Различают оформление проекта поручения и оформление перечня поручений.
1 Правовой акт опубликован не был.
Проект поручения печатается на бланке с водяным знаком Государственного герба РФ со словом «Поручение», а проект перечня поручений - на гербовой бумаге. Проект поручения имеет следующие реквизиты: исполнители поручения, текст поручения, срок исполнения, подпись, дата, регистрационный номер. Реквизит «исполнители поручения» включает в себя должностных лиц, которым даны поручения. При наличии нескольких исполнителей их фамилии печатаются одна под другой. Последняя фамилия подчеркивается. Фамилии располагаются не в алфавитном порядке. На первом месте ставится фамилия того должностного лица, на которое возлагается обобщение всех материалов, которые представляют соисполнители по поручению. Оно же согласно п. 4 Порядка исполнения поручений и указаний Президента РФ готовит на имя главы государства доклад об исполнении поручения. .а Есть ли основания говорить о «поручительском праве»? Это го вопрос теории. В недавнем прошлом выдвигались предложения о выделении в том или ином виде (отрасль права, подотрасль права) новых
правовых общностей, например, административно-деликтного права (А. П. Шергин), регламентного права (Т. Я. Хабриева), служебного права (Ю. Н. Старилов). Значительное число президентских поручений
оа
2 дало В. В. Комаровой повод утверждать о существовании поручительского права Президента РФ [10, с. 30]. В пользу этого утверждения — указанный автор приводит еще и тот аргумент, что за невыполнение § поручений имеется ответственность. Видимо, В. В. Комарова, анали-25 зируя природу президентских поручений, решила поити по стопам § небезызвестного судьи Конституционного Суда В. О. Лучина, который ^ в середине 90-х гг. совсем не без основания писал об «указном праве» [11]. Вот только указ - правовой акт, и обычно акт нормативный, о тогда как о поручении (имеется в виду его нормативность) этого ^ сказать нельзя. Идея поручительского права имеет последователей. С Так, по мнению В.В. Гриценко, в настоящее время можно говорить о комплексном институте публичного поручительского права 170 Президента РФ как совокупности правовых норм, направленных ^ на осуществление эффективного публичного управления. Однако, по-СЧ лагает указанный автор, «стремительное развитие данного института ® вызывает определенные сомнения... Думается, в какой-то степени по-^ ручения Президента свидетельствуют о недостаточной эффективности деятельности органов публичной власти» [12, с. 105]. Тезис о «комплексном институте публичного поручительского права Президента РФ» представляется весьма сомнительным с точки зрения его научной состоятельности. Поручение - одна из форм властного волеизъявления
главы государства, основанный на праве акт управления, который он в случае необходимости использует в рамках своей компетенции для реализации конституционных полномочий. Никакой критики не выдерживает тезис В. В. Гриценко о том, что поручения Президента будто бы свидетельствуют о недостаточной эффективности органов публичной власти. Реальная жизнь изменчива, периодически возникают новые проблемы и нештатные ситуации, бросающие вызовы обществу и государству. Решать их нужно оперативно и эффективно, чему в немалой степени способствуют президентские поручения. Оперативность принятия и одновременно жесткий контроль за ь их исполнением - основные преимущества, отличительные качества |о
"о
поручения как основанного на праве акта управления по сравнению ,о с указами и распоряжениями. Поручения способствуют дополни- о тельному стимулированию органов публичной власти, помогают им ;§ работать слаженно и результативно, а не свидетельствуют об их не- 3-достаточной эффективности, как ошибочно полагает В.В. Гриценко. ^
Итак, в настоящей статье автор предпринял попытку [в том числе Ц на основе личного опыта, а таковым обладают немногие] исследовать Ь с позиции науки административного права поручение Президента | РФ. Сделать это было тем более важно, что поручение как самостоя- ° тельная форма властного волеизъявления давно и широко использу-
О
ется главой государства при реализации им своих конституционных | полномочий, но при этом оно недостаточно изучено. Специальной ® литературы, посвященной данной теме, удалось обнаружить совсем 5 немного. Наконец, после принятия конституционной поправки 2020 г. § поручение получило заметно большую, чем прежде конституционную ь определенность, а потому представляет несомненный интерес для ■§ исследования. ^
Список литературы: |
1. Даль, В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: Т. 3: П.
- М.: Рус. яз., 1990. - 555 с.
2. Кичалюк, О.Н. Поручения и указания Президента РФ как форма реализации компетенции главы государства в сфере исполнительной власти / а О.Н. Кичалюк // Исторические, философские, политические науки, культу- ^ рология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2012. - № 4-1. -5
- С. 78-81. I
|
3. Современный словарь иностранных слов: ок. 20 000 слов. - М.: Рус. 1992. - 740 с.
4. Зорькин, В.Е. Ежегодные послания Федеральному Собранию РФ как средство реализации правовой политики Президента РФ : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / В.Е. Зорькин. - СПб., Юридический институт. 2011. - 28 с.
г
171
5. Iaroslav Startsev Les instructions du President de la Russie. Analyse d'un instrument d'action discretionnai / Iaroslav Startsev // Revuere d'etudes comparatives Est-Ouest, 2000, vol. 31, n 2, p. 139-158.
6. Запольский, С.В. Конституционные основы повышения эффективности исполнительной власти / С.В. Запольский // Административное право и процесс. - 2021. - № 12. - С. 5-11.
7. Артамонов, А.Н. Поручение Президента как правовой акт / А.Н. Артамонов // Вестник Брянского государственного университета. -2020. - № 3. - С. 149-154.
8. Осипов, Р. А. Правовая природа поручения Президента РФ как особой разновидности правового акта / Р.А. Осипов // Современные проблемы государства и пава: сборник материалов Международной научно-практической конференции, посвященной 65-летию Сибирского университета потребительской кооперации (СибУПК). Новосибирск, 10 декабря 2020 г. / [под ред. Р. А. Прощалыгина]; АНОО ВО ЦентросоюзаРФ «СибУПК». - Новосибирск, 2020. - С. 122-125.
„О 9. Бельский, К.С. Персональная ответственность в советском государ-
ственном управлении (понятие, формы, факторы укрепления) Учебное по-£ собие / К.С. Бельский. - М., ВЮЗИ. 1988. - 99 с.
* 10. Комарова, В.В. Конституционная реформа 2020 г. в России (некото-
^ рые аспекты) / В.В. Комарова // Актуальные проблемы российского права. 20. - № 8. - С. 22-31.
11. Лучин, В.О. «Указное право» в России / В.О. Лучин. - М.: Велес,
§ - 2020. - № 8. - С. 22-31 | 1996. - 51 с.
^ 12. Гриценко, В.В. Поручение Президента РФ как основание для прове-
дения контрольных (надзорных) мероприятий / В.В. Гриценко // Актуальные « вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности I— общества и государства: материалы VI Всероссийской научно-практической конференции (Россия, г. Нижний Новгород, 1 июля 2021 г.) / отв. ред.
О
I §
0Q
I
А.В. Мартынов. - Н.Новгород: Изд-во Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского, 2021. - C. 102-110.
172
со «V о «V
го