CC BY
463
УДК 342.1 © В.С. Ульихин
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ ЗАКОНА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья посвящена формулировке понятия закона субъекта Российской Федерации. Автором рассмотрены признаки, характеризующие региональный закон как источник конституционного права Российской Федерации, его отличительные черты и свойства.
Ключевые слова: закон субъекта Российской Федерации, региональный закон, разграничение предметов ведения и полномочий, федерация.
V.S. Ul’ikhin
ON A CONCEPT OF LAW OF THE CONSTITUENT ENTITY OF THE RUSSIAN FEDERATION
Article is devoted to the formulation of a concept of law of the constituent entity of the Russian Federation. The author considered an attributes characterizing regional law as a source of a constitutional law of the Russian Federation, its distinctive features and characteristics.
Keywords: the law of constituent entity of the Russian Federation, regional law, delimitation of areas ofjurisdiction and powers, federation.
Закон субъекта Российской Федерации -принципиально новое понятие, которое не имеет аналогов и не закреплялось ни в одной из Конституций Российского государства [1, с. 28], что предопределяет актуальность выработки теоретически обоснованных подходов к этой форме права, в т.ч. к ее дефиниции. Среди ученых, чьи труды посвящены законодательству субъектов Российской Федерации, необходимо выделить работы Е.А. Абросимовой, В.Н. Карташова, В.В. Игнатенко, Н.А. Федяковой, Т.А. Золотухиной, С.Б. Сафиной, Т.Я. Хабриевой, В.В. Гошуляка, В.М. Манюхина, С.А. Авакьяна, О.Е. Кутафина, Ю.А. Тихомирова, Т.Н. Рахманиной, М.С. Сту-деникиной, В.А. Толстика, А.М. Цалиева, Р.А. Ромашова, С.Л. Сергевнина и других российских ученых.
Понятие закона субъекта Российской Федерации считаем целесообразным сформулировать через его родовые и видовые признаки. Выбор построения дефиниции закона субъекта Российской Федерации по такой формуле обусловлен тем, что она остается максимально эффективной с точки зрения выделения существенных признаков определяемого понятия. Род точнее всего выражает сущность того, что определяется, а признаки вида (видовые отличия рода) позволяют максимально отделить его от того, что относится к тому же роду. Указанный способ позволяет избежать включения в определение индивидуальных признаков объекта, не присущих всему, что подпадает под один и тот же вид [2]. Закон субъекта Российской Федерации, являясь одним из видов закона как юридической катего-
рии, обладает рядом присущих ему общеправовых признаков. Соглашаясь с тем, что признаки закона субъекта Российской Федерации произ-водны от признаков закона как родовой категории [3, с. 16], необходимо отметить, что далеко не все общеправовые признаки закона находят свое отражение в такой форме права как закон субъекта Российской Федерации. Безусловно, закону субъекта Российской Федерации присущи следующие признаки закона: 1) закон субъекта Российской Федерации - это нормативноправовой акт. Данная черта является базовой для закона субъекта Российской Федерации и отражает его основную функцию - регулирование общественных отношений посредством придания действия правовым нормам; 2) закон субъекта Российской Федерации принимается специальным субъектом - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, референдумом. Ряд законов субъектов Российской Федерации был принят специально создаваемыми органами (например, Конституция Республики Дагестан принята Конституционным Собранием Республики Дагестан); 3) процедура принятия закона субъекта Российской Федерации строго формализована. Особенностью законодательного процесса в регионах России является наличие норм, регулирующих данную область правоотношений как в федеральном законодательстве, так и законодательстве субъектов; 4) закон субъекта Российской Федерации может быть отменен только путем принятия другого закона; 5) закону субъекта Российской Федера
ции присущи свойства действия в пространстве, во времени и по кругу лиц. Необходимо отметить, что применительно к региональному уровню действие закона в пространстве определяется границами субъекта Российской Федерации. Такой вывод следует из положений статьи 5 Федеральной Конституции, в соответствии с которой каждый субъект имеет свои конституцию (устав) и законодательство; 6) ряд других признаков, отмечающихся в юридической литературе, свойственных закону субъекту Российской Федерации как одной из форм права [4, с. 52-59].
Вместе с тем употребление по отношению к законам субъектов Российской Федерации некоторых признаков родового понятия «закон» вызывает серьезные сомнения. Во-первых, закон субъекта не обладает признаком неограниченности предмета правового регулирования. Исходя из общеправовой категории государственного суверенитета, закон как одно из его проявлений может приниматься по любому вопросу. Закон же субъекта - только в пределах полномочий, отнесенных к ведению субъектов в соответствии с разграничением предметов ведений и полномочий. Поэтому в юридической литературе справедливо отмечается, что в силу разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами России представительные органы власти субъектов Федерации наделены ограниченной нормотворческой компетенцией [5]. Во-вторых, закону субъекта Российской Федерации не свойственен признак абсолютной первичности правового регулирования. В полной степени говорить о первичности правового регулирования можно лишь в отношении региональных законов, принимаемых по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации, ведь по указанным предметам ведения регулирование на федеральном уровне отсутствует, а регионы обладают всей полнотой государственной власти.
А вот законы субъектов Российской Федерации, принимаемые по предметам совместного ведения, чаще всего базируются на нормах федеральных законов; они принимаются в развитие федерального законодательства, а нередко - и по прямому предписанию федерального законодателя. В юридической литературе, впрочем, встречаются противоположные точки зрения. Например, Э.Г. Липатов считает, что законы субъектов Российской Федерации выступают первичными актами правового регулирования, которое означает, что с точки зрения хронологии правовое регулирование тех или иных об-
щественных отношений начинается только с издания закона [6].
Думается, под этим свойством, как первичность правового регулирования, должна пониматься не очередность принятия актов в хронологическом порядке, а наличие правового основания для регулирования той или иной группы общественных отношений. Для законов субъектов Российской Федерации, принимаемых по предметам совместного ведения, правовым основанием почти всегда выступает соответствующая норма федерального закона. Указанное обстоятельство послужило основанием для появления в юридической литературе позиции о том, что в федерации наряду с законами в полном смысле этого слова, т.е. наряду с федеральными законами, существуют законы как бы низшего уровня [7]. С таким утверждением согласиться нельзя. Законы субъектов - это не акты низшего уровня, а нормативные правовые акты, принимаемые по другому кругу вопросов, обусловленному принципом разграничения предметов ведения и полномочий. В предусмотренных Конституцией РФ случаях они имеют приоритет над федеральными законами. Законы субъектов Российской Федерации являются не столько дополнительным звеном, способствующим созданию комплексного механизма реализации федерального закона, сколько важным элементом самого механизма регулирования в сфере совместного ведения, который «снимает» известную абстрактность общефедеральных норм, наполняя их спецификой региональной практики правопримения [7]. Отсюда вытекает еще одна особенность регионального закона -он разрабатывается, принимается и функционирует в уже действующем правовом поле федерального законодательства, является интегрированным составным элементом системы российского законодательства. Указанное обстоятельство в совокупности с конституционным принципом единства правового пространства обусловливает органическую взаимосвязь законодательства федерального и регионального уровней, и попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства [7].
В юридической литературе при характеристике законов субъектов Российской Федерации нередко указывается, что они обладают верховенством, высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. По нашему мнению, правомерность использования подобных характеристик применительно к закону субъекта Российской
Федерации вызывает весьма серьезные сомнения. Высшей юридической силой в силу части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации обладает только Конституция Российской Федерации. Ее высшая юридическая сила обусловлена, в частности, тем, что будучи принята народом, именно Конституция России учреждает основы организации и взаимодействия государства, общественных коллективов, индивида, определяет вектор государственного развития на определенном его историческом этапе. Существование общефедеральной Конституции как основного закона исключает возможность существования внутри страны, на территорию которой распространяется ее действие, каких-либо других правовых актов, юридическая сила которых характеризовалась бы как высшая. Кроме того, в словосочетании «высшая юридическая сила» прилагательное «высшая» используется в превосходной степени сравнения, означающей самую высокую степень качества в предмете по сравнению с тем же качеством в других предметах [10]. В силу данных обстоятельств характеристика высшей юридической силы неприменима к законам субъектов Российской Федерации, даже с учетом оговорки об ее распространении только на региональные правовые акты. Признание за законами субъектов Российской Федерации высшей юридической силы с неизбежностью ведет к выводу о том, что на территории субъекта Российской Федерации действуют несколько актов высшей юридической силы, и, более того, у каждого субъекта акты высшей юридической силы различны. Такой вывод не согласуется ни с конституционными принципами единства правового пространства и верховенства Федеральной Конституции, ни с правилами формальной логики. В этой связи положительным представляется опыт использования по отношению к юридической силе закона субъекта Российской Федерации прилагательного «большей». Оно отражает иерархическую соподчи-ненность актов, имеющих большую или меньшую юридическую силу по сравнению с другим актом, и не исключает существования акта, обладающего высшей юридической силы - Федеральной Конституции.
В завершении описания теоретических характеристик закона субъекта Российской Федерации хотелось бы обратить внимание на еще одну черту, характеризующую его с сущностной точки зрения. Закон субъекта России - это акт,
появляющийся в результате компромисса, договора между отдельными региональными политическими течениями, гражданами, государственными органами. В законе субъекта отражается консолидированная региональная воля субъектов, способных влиять на региональный законотворческий процесс. Таким образом, закону субъекта Российской Федерации присущи как общеправовые признаки закона, так и специфические черты, характеризующие только эту форму права. На основании изложенного, с теоретической точки зрения закон субъекта Российской Федерации представляет собой нормативный правовой акт, принятый в соответствии с установленной процедурой специальным субъектом, обладающий большей юридической силой в системе правовых актов субъекта России, действующий в пределах его границ, отражающий консолидированную волю субъектов, способных влиять на региональный законотворческий процесс, и регулирующий общественные отношения, входящие в предмет регионального законодательного регулирования с учетом принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Литература
1. Зражевская Т.Д., Бекетова С.М. Некоторые проблемы законотворчества субъектов Федерации. На примере Воронежской области / под ред. Ю.А. Тихомирова // Законы области как субъекта РФ: сб. - Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1996.
2. Чиннова М.В. Правила формулирования легального определения // Право и политика. - 2005. - №1 (справ. правовая система «КонсультантПлюс»).
3. Золотухина Т.А. Закон субъекта РФ как источник права. - Ростов н/Д, 2005.
4. См., например, Сафина С.Б. Законодательство субъектов РФ: вопросы теории и практики: монография. -Уфа: РИО БашГУ, 2003.
5. Липатов Э.Г. Законы субъектов РФ как способы осуществления нормотворческих полномочий субъектов Федерации (справ.-правовая система «Консультант-Плюс»).
6. Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / под ред. В.В. Володина. - Саратов: Изд-во Саратов. ун-та, 2009 (справ.-правовая система «КонсультантПлюс»).
7. См. об этом Чертков А.Н. Место и роль законов субъектов Российской Федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Журнал российского права. - 2005. - № 5 (справ.-правовая система «КонсультантПлюс»).
8. http: // studysphere.ru/work.php? id=302.
Ульихин Виктор Сергеевич - главный специалист Комитета Народного Хурала Республики Бурятия по экономической политике, использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, e-mail: ulikhinvictor@yandex.ru.
Ul’ikhin Victor Sergeevich - Chief Specialist of Buryatia Republic Parliament’s Economic Policy, Natural Resources Use and Environmental Protection Committee, e-mail: ulikhinvictor@yandex.ru.
УДК 336.14 © Е.С. Алексеева
ОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья посвящена проблемам организации бюджетного контроля, в частности децентрализованным органам контроля на уровне субъекта Российской Федерации. Рассматривается порядок исполнения бюджетов Российской Федерации, основные принципы бюджетной системы, построения сложных управленческих систем.
Ключевые слова: бюджетная система, казначейское исполнение бюджета, контрольно-ревизионные действия, децентрализованные органы финансового контроля, управленческие процессы, координация контроля, ведомственный контроль.
E.S. Alexeeva
BUDGETARY CONTROL SYSTEM ORGANIZATION AT THE LEVEL OF SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION
Article is devoted to issues in budgetary control organization, more specifically to the decentralized control authorities at the level of the subject of the Russian Federation. Order of budget utilization of the Russian Federation, basic principles of the budgetary system, creation of difficult administrative systems come under review.
Keywords: budgetary system, treasury budget performance, the control and auditing actions, the decentralized bodies of financial control, administrative processes, control coordination, departmental control.
Несмотря на многоуровневый характер и сложность решаемых задач, бюджетная система страны должна оставаться единым финансовым организмом, в рамках которого должны осуществляться согласованные процессы управления государственными финансами и обеспечиваться сбалансированное развитие как всех ее элементов, так и системы в целом. Единство бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается наличием единой правовой базы, использованием единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, применением санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов Российской Федерации и территорий. На основе указанных параметров построения и функционирования бюджетной системы страны достигается необходимое единство в управлении государственными финансами Российской Федерации. Единство в управлении логично требует создания стройной системы бюджетного контроля, которая обеспечит законность и единообразие контроля за денежными средствами во всей бюджетной системе России и позволит сопоставить показатели экономичности и эффективности ис-
пользования государственных финансовых ресурсов на разных ее уровнях [1, с. 29].
Большую роль в обеспечении единообразия бюджетного контроля играют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. В первую очередь, это органы федерального казначейства. Территориальные органы казначейства обеспечивают исполнение федерального бюджета в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Функциями и задачами органов Федерального казначейства являются:
- распределение в установленном порядке и размерах доходов между бюджетами различного уровня;
- осуществление предварительного и текущего контроля за целевым использованием бюджетных средств бюджетополучателями и управление денежными средствами на счетах казначейства;
- осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов;
- сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов и представление соответствующим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях по соответствующему
