CC BY
234
1.17. СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Филиппов А.Н., аспирант. Место учебы: Чебоксарский кооперативный институт, кафедра конституционного и муниципального права. Тел:
8(8352) 41-97-57
Аннотация: В данной статье исследованы основные направления развития законодательства субъектов Российской Федерации. В том числе обозначены характерные особенности правотворческой деятельности субъектов федерации. Автором статьи проведен сравнительно-правовой анализ федерального и регионального законов, регулирующих вопрос, находящийся в соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении, а именно закона Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» и закона Республики Марий Эл «О культуре». Автором также изучен законодательный массив Чувашской Республики, определены основные направления развития законотворчества республики.
Ключевые слова: законодательство субъектов Российской Федерации, региональное законодательство, законодательство Чувашской Республики.
MODERN TENDENCIES OF LEGISLATION DEVELOPMENT IN THE REGIONS OF RUSSIAN FEDERATION
Filippov A.N., postgraduate student. Place of study: Constitutional and municipal law chair, Cheboksary Cooperative University.
Annotation: In this article the main directions of the regions of Russian Federations’ legislation are examined. Also special characteristics of the legislation activity in the regions of Russian Federation are pointed out. The author of the article gives a comparative analysis of the federal and regional laws, regulating the issue, which is according to the article # 72 of the Federal Constitution of Russian Federation in the common authority. These are exactly the Law “The fundamentals of the legislation of Russian Federation about culture" and the Law of the Mari El Republic “About Culture". The author has also studied the legislative base of Chuvash Republic, determined the main directions of the republics’ legislation development.
Keywords: legislation of the regions of Russian Federation, regional legislation, legislation of Chuvash Republic.
По данным Министерства юстиции Российской Федерации в настоящее время в субъектах России действуют свыше 450 тысяч нормативных правовых актов и более 320 тысяч муниципальных актов. Эти документы играют огромную роль в регулировании экономических, социальных и иных вопросов, в обеспечении жизнедеятельности субъектов РФ. «Принятие нормативно-правовых актов, направленных на решение проблем в сфере экономики и в социальной сфере остается первоочередной задачей на настоя-
щий момент для правотворческой деятельности субъектов РФ».1
Важной задачей правовой науки является разработка подходов оценки законодательства субъектов РФ, определении его места в правовой системе России. Сложившееся законодательство субъектов РФ представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенный круг общественных отношений. В этот перечень входят Конституции (уставы), законы, постановления законодательных органов, акты глав субъектов РФ, акты органов исполнительной власти субъектов РФ и др. «Совокупность нормативных правовых актов субъектов федерации выступает в качестве подсистемы единой системы нормативных правовых актов Российской Федерации».2
Для законодательства субъектов РФ характерно следующее.
В настоящее время отсутствует единая правовая основа разработки и принятия этих правовых актов. На федеральном уровне не принят закон «О нормативных правовых актах в российской Федерации». В силу этого отсутствуют правовые механизмы обеспечения эффективности всего законодательного процесса. В целях улучшения системности в отдельных субъектах РФ приняты специальные законы, регулирующие эти вопросы. Так, 12 августа 1996 года принят закон «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан». 2 марта 1999 года принят аналогичный закон в Свердловской области. Тем самым в некоторых субъектах федерации наблюдается некоторая тенденция опережающего нормотворчества.
Субъектами РФ не изжита практика переписывания федеральных законов. В некоторых законах субъектов федерации значительно повторяется содержание федеральных актов. Все это загромождает нормативный массив, искажает истинное состояние правотворческой деятельности. В правовой науке еще не сложилось единого подхода относительно законов субъектов РФ переписанных из федерального законодательства, эта проблема недостаточно изучена.
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся вопросы культуры. 9 октября 1992 года принят закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», в который в последующем внесены изменения. В субъектах РФ приняты собственные законы о культуре. В частности в Республике Марий Эл 31 мая 1994 года принят закон республике «О культуре». Сравнительный анализ двух этих законов показывает, что закон Республики Марий Эл в значительной степени повторяет федеральный закон. Он содержит, как и «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», 62 статьи, 10 разделов и преамбулу. Кроме того, название разделов в законе Республики Марий Эл полностью заимствованы из федерального закона. разница заключается только в том, что слова «Российской Федерации» заменены на слова «Республики Марий Эл». Таким образом, такой закон Республики Марий Эл «О культуре» явился результатом копирования,
1 Собянин Е.С. Тенденция развития законодательства субъектов РФ в социально-экономической сфере.// Журнал российского права. № 1. 2007. С. 36-45.
2 Дудко И.Г. Развитие законодательства субъектов РФ в современных условиях. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности; отв. ред. С.В. Полянина. - Саранск. изд-во Мордов. ун-та. 2003. С. 74.
переписывания текста федерального закона, хотя отдельные его статьи уточнялись и изменялись в связи с изменениями федерального законодательства.
В законе Республики Марий Эл «О культуре» полностью дублирует такие положения Основ законодательства Российской Федерации о культуре как задачи законодательства о культуре, основные понятия, использующиеся в основах права и свободы человека в области культуры, права и свободы народов и иных этнических обществ в области культуры и др.
В то же время закон Республики Марий Эл не содержит местных особенностей, в нем не закреплены предметы собственного правового регулирования. В итоге этот закон не направлен на конкретизацию норм федерального закона, а содержит действия по буквальному переписыванию содержания федерального закона. Федеральный центр, да и юридическая наука к таким действиям в сфере законодательства субъектов РФ пока относится вполне терпимо.
По мнению Толмачевой Н.Н. «дублирование норм права на практике не приводит к таким глобальным негативным правовым последствиям, как, например, нарушение прав и свобод граждан».3
На наш взгляд здесь следует учитывать и иные отрицательные последствия от «переписывания» федеральных законов:
1) такие законы субъектов РФ не порождают правовые последствия и не направлены на правовое регулирование определенных общественных отношений, поскольку федеральным законом уже эти вопросы решены;
2) к их разработке, обсуждению, принятию содейст-вованы депутаты, специалисты, представители общественности и это вызывает активную законотворческую деятельность и значительные материальные затраты, иными словами снижается эффективность регионального правотворчества;
3) эти законы остаются не исполненными в силу невозможности их исполнения и отсутствия юридической ответственности за практическую реализацию их положений. Кроме того, отсутствует и моральная ответственность за состояние такого законодательства;
4) названые законы субъектов РФ изданы с нарушением правил юридической техники, принципа законности. В них зачастую происходит вторжение субъектов РФ в компетенцию федеральных органов государственной власти.
В субъектах РФ широко распространена практика принятия законов в целях регулирования малозначимых общественных отношений.
«Закон - юридический акт, принятый высшим представительным органом государственной власти либо непосредственно волеизъявлением народа и регулирующий, как правило, наиболее важные общественные отношения».4 Основным признаком закона является то, что он регулирует наиболее важные и основополагающие общественные отношения. Отход от этого правила снижает юридическую сил, значимость и авторитет закона. В результате закон не достигает поставленных целей.
По состоянию на 1 января 2010 года только в Чувашской Республике действовало свыше 600 респуб-
3 Толмачева Н.Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов РФ.// Журнал российского права. № 2. 2008. С. 35-47.
4 Большой юридический словарь/Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е.
Крутских, - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Инфа -М, 2001.- С. 197.
ликанских законов. Они приняты Государственным Советом (высшим законодательным органом) Чувашской Республики, начиная с 1994 года. Большинство законов претерпели существенные изменения в связи с обновлением федерального законодательства. На наш взгляд отдельные законы республики (их незначительное количество) приняты по вопросам, которые возможно было урегулировать актами органов исполнительной власти. К ним следует отнести, к примеру, законы Чувашской Республики от 19 декабря 1997 года с последующими изменениями «О пчеловодстве и об охране пчел и диких насекомых-опылителей» и от 15 июня 1998 года «О библиотечном деле». Общественные отношения в указанных сферах возможно регулировать путем принятия постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики, который является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Чувашской Республики. В соответствии со ст. 89 Конституции Чувашской Республики постановления и распоряжения Кабинета Министров Чувашской Республики обязательны к исполнению на всей территории Чувашской Республики.
«Законодатели в субъектах РФ не принимают во внимание различия в предмете правового регулирования закона и подзаконного нормативного правового акта и считают возможным по поводу и без повода принимать законы субъекта РФ». 5
В связи с этим важно законодательно точно определить предмет правового регулирования, провести границы между законом и подзаконным актом, имея ввиду, что последний, как правило, принимается в ходе реализации исполнительно-распорядительных полномочий органами исполнительной власти.
К примеру, современное законодательство Чувашской Республики развивается по разным направлениям.
В первую очередь следует выделить конституционное законодательство, которое охватывает Конституцию Чувашской Республики и иные законы, дополняющие положения Основного закона республики.
Конституция Чувашской Республики принята 30 ноября 2000 года Государственным Советом Чувашской Республики. Она состоит из следующих глав:
1. Основы конституционного строя Чувашской Республики.
2. Защита прав и свобод человека и гражданина.
3. Статус Чувашской Республики в составе Российской Федерации.
4. Президент Чувашской Республики.
5. Государственный Совет Чувашской Республики.
6. Кабинет Министров Чувашской Республики.
7. Судебная власть в Чувашской Республике.
8. Местное самоуправление.
9. Изменения и дополнения Конституции.
10. Заключительные и переходные положения.
Конституция включает в себя 105 статей. Её отличает стабильность, с 2000 года в нее внесены изменения и дополнения всего 4 раза. Гарантом Конституции является Президент Чувашской Республики. Толкование Конституции входит в компетенцию Государственного Совета Чувашской Республики.
В эту группу входят также следующие законы: «О порядке введения в действие Конституции Чувашской
5 Толмачева Н.Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов РФ.// Журнал российского права. № 2. 2008. С. 35-47.
Республики», «Об изменении наименования Чувашской Советской Социалистической Республики», «Об учреждении поста Президента Чувашской ССР», «О порядке опубликования и вступления в силу конституционных законов и законов Чувашской Республики и постановлений Государственного Совета Чувашской Республики», «О государственных символах Чувашской Республики», «Об административнотерриториальном устройстве Чувашской Республики», «О мировых судьях Чувашской Республики», «О Президенте Чувашской Республики», «О Государственном Совете Чувашской Республики» и др.
Следующая сфера - это законодательство в области бюджета и финансов. Закон о республиканском бюджете Чувашской Республики устанавливает основные характеристики республиканского бюджета, закрепляет нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы и др. Законодательство в этой сфере складывается из следующих законов Чувашской Республики: «Об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета Чувашской Республики», «О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Чувашской Республики», «О Методике распределения средств республиканского бюджета Чувашской Республики между муниципальными образованиями», «О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике» и др.
Для правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации важной задачей является принятие нормативных правовых актов в социальноэкономической сфере. При этом правовые акты направлены на регулирование отношений в таких областях как предпринимательская деятельность, сельскохозяйственное производство, градостроительство, управление собственностью, охрана здоровья граждан, социальная поддержка детей, развитие образования и т.д. По данным вопросам приняты также законы: «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Чувашской Республике», «О регулировании градостроительной деятельности в Чувашской Республике», «О стратегии социальноэкономического развития Чувашской Республики до 2020 года», «О социальной поддержке детей в Чувашской Республике» и др.
Значительное количество законов Чувашской Республики посвящено охране правопорядка, в их числе такие законы как: «Об административных правонарушениях в Чувашской Республике», «О народных дружинах в Чувашской Республике», «О противодействии коррупции», «О профилактике наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ» и др.
В основном законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации осуществляется по вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов федерации. На практике в основном соблюдаются требования, изложенные в п. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации о том, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В тоже время имеются определенные трудности при реализации положений п. 4 ст. 76 Конституции
Российской Федерации, которая устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Эта проблема в научном плане разработана недостаточно.
Осуществление собственного правового регулирования субъектами Российской Федерации - это правотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях регулирования отношений по вопросам, относящимся к их ведению. Круг этих вопросов достаточно узкий. Их перечень не содержится ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральном законодательстве. В тоже время субъекты федерации пытаются очертить пределы собственного правового регулирования.
Так, в статье 61 Конституции Чувашской Республики отмечается, что в ведении Чувашской Республики находятся:
- принятие Конституции Чувашской Республики, внесение в нее изменений и дополнений;
- принятие законов и иных нормативных правовых актов Чувашской Республики;
- установление системы органов государственной власти Чувашской Республики в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и законодательством Российской Федерации;
- осуществление социально-экономической политики Чувашской Республики;
- принятие и исполнение республиканского бюджета Чувашской Республики и утверждение отчета о его исполнении;
- управление и распоряжение государственной собственностью Чувашской Республики;
- организация государственной гражданской службы Чувашской Республики;
- установление административно-территориального устройства Чувашской Республики;
- установление государственных наград и почетных званий Чувашской Республики и др.
Правовое регулирование по указанным направлениям осуществляется также и федеральным законодательством. Из названного перечня только две сферы - это установление государственных наград и почетных званий Чувашской Республики, принятие и исполнение республиканского бюджета, осуществляются в порядке собственного правового регулирования. Таким образом, пределы собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации строго ограничены. Тем не менее, важно эти проблемы закрепить в федеральном законодательстве, в противном случае, неурегулированность этих вопросов может привести к противоречиям между федеральным и региональным законодательством.
В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2006 году отмечается, что «авторитет государства должен основываться не на вседозволенности и попустительстве, а на способности принимать справедливые законы и твердо добиваться их исполнения».6 Поэтому важно осуществлять конкретные меры по совер-
6 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006 г. //Российская газета. № 97. 2006.
шенствованию правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Рецензия на научную статью Филиппова А.Н. на тему: «Современные тенденции развития законодательства субъектов Российской Федерации»
Представленная на рецензирование научная статья Филиппова Л.Н. является законченным самостоятельным исследованием актуальной на сегодняшний день темы: «Современные тенденции развития
законодательства субъектов Российской Федерации».
Настоящая статья представляет собой системный, профессионально выполненный сравнительно-правовой анализ действующего федерального и регионального законодательства и значительного количества научной литературы, в том числе периодических изданий по вопросам, затрагивающим данную тему. Статья отличается самостоятельным подходом автора к формулировке основных положений, выводов и рекомендаций.
В статье подробно рассмотрены характерные особенности законодательства субъектов Российской Федерации; проведен сравнительноправовой анализ ряда законов субъектов Российской Федерации и выявлены отрицательные последствия ог «переписывания» федеральных законов на региональном уровне, обозначены основные направления развития современного регионального законодательства.
Полагаю, что результаты исследования вопроса о тенденциях развития законодательства субъектов Российской Федерации на современном этапе представляют собой научную новизну и позволяют сформулировать эффективную модель законотворческого процесса на уровне субъектов Российской Федерации. Сформулированные автором в данной статье выводы и рекомендации заслуживают внимания.
Данная статья рекомендуется к публикации.
Заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Чебоксарского /7
кооперативного института РУК, /Iг
доктор юридическихI Аук. , . •• } , А.И. Сидоркин
