CC BY
118
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ УСТОЙЧИВОСТИ БЮДЖЕТА
С.М. КАРАТАЕВ
Финансовая академия при Правительстве РФ
Рассматривая вопросы функционирования бюджетной системы России, финансовая наука выделяет такие проблемы, как разграничение доходных и расходных полномочий между уровнями власти, порядок финансирования федеральных мандатов, передаваемых на региональный и местный уровни власти, обеспечение сбалансированности бюджетов, повышение качества управления государственными и муниципальными финансами, а тйкже кредитоспособности органов власти.
В процессе развития рыночных отношений и фондового рынка в России инвесторы и предприниматели начали проявлять интерес к финансовой базе органов власти - бюджету - с позиции потенциальных кредиторов, поставщиков или инвесторов. В результате возникла потребность определить, насколько орган власти кредитоспособен и может выполнять взятые на себя обязательства. Для характеристики состояния бюджета за основу было взято понятие дефицита бюджета.
Одновременно с этим научные разработки периода 1994 - 1998 годов для оценки того, насколько полно бюджет способен покрывать свои обязательства, оперировали понятием сбалансированности бюджета.
Следует заметить, что дефицит и сбалансированность бюджета являются связанными друг с другом понятиями, так как дефицит бюджета отражает объем недостающих доходных источников, необходимых для обеспечения сбалансированности бюджета. Однако применение этих двух понятий не могло дать полную картину состояния бюджета по ряду причин.
Во-первых, под сбалансированностью бюджета чаще всего понимается «один из принципов формирования и исполнения бюджета, сводящийся к количественному соответствию (равновесию) бюджетных расходов источникам их финансирования»1. Таким образом, сбалансированность является неотъемлемой характеристи-
1 Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Коллектив авторов; Под общей ред. А.Г. Грязновой. - М.: Финансы и статистика, 2002. - С. 872.
2Там же. С. 112- 113.
кой исполнимости любого утверждаемого бюджета и основывается на принципе полного покрытия расходов доходами бюджета. В случае недостатка существующих доходных источников для обеспечения сбалансированности органы власти либо сокращают запланированные расходы, либо изыскивают дополнительные доходные источники, как-то: заемные средства, поступления от реализации государственной или муниципальной собственности органов власти, различные финансовые резервы.
Следовательно, бюджетная сбалансированность может достигаться за счет сокращения части расходов, подлежащих финансированию из бюджета, либо за счет увеличения поступлений, носящих нерегулярный, разовый характер. В первом случае это может привести к неполной реализации своих полномочий органами власти, что сокращает диапазон задач, решаемых государственным или муниципальным управлением. Это означает, что бюджет перестает выполнять в полном объеме свое общественное предназначение - «финансовое обеспечение мероприятий, связанных с выполнением задач и функций, возложенных обществом на государство и органы местного самоуправления»2.
Во-вторых, в случае, если бюджет органов власти позволяет полностью реализовывать их расходные полномочия, будучи сбалансированным, то это не позволяет говорить о возможности сохранения вышеуказанного паритета доходов и расходов в будущем по следующим причинам:
• сбалансированный бюджет может быть не исполнен в результате неэффективного управления финансами органами власти;
• текущая сбалансированность не учитывает возможного роста расходов бюджета по обязательствам, погашаемым в последующие годы, или потребности в расходах капитального характера на следующие за текущим бюджетным годом периоды;
• состав и объемы доходов, обеспечивающих сбалансированность бюджета в текущем году, может измениться в течение определенного
ШОРМДЦИОННО ЙШИТИЧЕСШ ЖУРНАЛ ДАЙДЖЕСТ-ФИНАНСЫ
39
времени в зависимости от экономических, политических, природных, технологических и других факторов;
• текущая сбалансированность не отражает возможности органов власти по мобилизации дополнительных источников в доход бюджета;
• сбалансированность бюджета, определенная по всему году, не является единственным критерием его устойчивости и не означает возможности покрытия кассовых разрывов в рамках бюджетного года.
Кроме того, сбалансированность бюджета является принципом формирования бюджета, которой должен неукоснительно соблюдаться, и не позволяет судить, насколько долго возможно обеспечивать сбалансированность бюджета и как на нее повлияет в будущем состояние экономики, а также эффективность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, понятие «сбалансированность бюджет^» не может быть использовано для характеристики будущего состояния финансовых ресурсов органов власти, дать качественную оценку доходам и расходам бюджета и определить эффективность деятельности органов власти в бюджетной и налоговой сфере. Являясь принципом формирования бюджета, сбалансированность «обеспечивается за счет повышения устойчивости бюджета»3. Таким образом, первое понятие является следствием второго, причем, чем выше устойчивость бюджета, тем выше качественный уровень сбалансированности.
Дефицит бюджета является косвенной характеристикой того, насколько органы власти способны покрывать свои расходы доходами в течение бюджетного года при проводимой ими финансовой политике. При этом дефицит бюджета может носить как чрезвычайный, так и плановый характер, присущий для экономик в период структурных преобразований, требующих значительных государственных вложений. Кроме того, согласно кейнсианской теории, наличие дефицита бюджета является одним из способов поддержания экономического роста, который обеспечивается увеличением государственных расходов при одновременном снижении налогов.
Наличие самого дефицита не так важно для оценки состояния бюджета, как причины, вызывающие превышение расходов над доходами и возможность покрытия дефицита в будущие периоды. Для этого следует определить возможное изменение структуры и объемов доходной базы
3 Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Коллектив авторов; Под общей ред. А.Г. Грязновой. - М.: Финансы и статистика, 2002. - С. 873.
в будущем, динамику расходных обязательств, а также факторы, их определяющие.
Кроме того, абсолютный и относительный размеры дефицита бюджета не позволяют дать однозначную характеристику состояния дел в бюджетной сфере по следующим причинам:
• бюджетный дефицит имеет разную природу возникновения;
• отражает текущее состояние доходной и расходной части бюджета и не позволяет судить об их динамике в будущем;
• его размер может быть одинаковым при разной степени исполнения расходных полномочий, то есть при качественно разной сбалансированности бюджетов;
• его отсутствие не является достаточным условием платежеспособности органа власти. Таким образом, бюджетный дефицит является лишь отражением текущего состояния расходов и доходов бюджета, а также факторов, влияющих на них.
С другой стороны, дефицит бюджета является важным фактором, влияющим на состояние финансов органов власти, который вынуждает органы власти искать источники его покрытия, что может привести к росту процентных расходов бюджета в будущем и довести размер заимствований до критического уровня.
При покрытии дефицита бюджета у органов власти могут возникнуть проблемы с привлечением заемных источников, например из-за временного отсутствия спроса на облигации на фондовом рынке, тем самым поставив под угрозу исполнение бюджета или приведя к дефолту по обязательствам. Таким образом, бюджетный дефицит при отсутствии источников его покрытия может стать источником нестабильности для государственных и муниципальных финансов.
Следовательно, дефицит бюджета является, с одной стороны, проявлением факторов, оказывающих влияние на финансы органов власти, а с другой стороны, сам является фактором, определяющим деятельность органов власти в процессе исполнения бюджета. Однако при этом дефицит бюджета не позволяет охарактеризовать, насколько полно тот или иной орган власти способен осуществлять расходные полномочия и отвечать по своим обязательствам в течение долгосрочного периода времени.
В связи с тем, что рассмотренные понятия финансовой науки не позволяли полностью охарактеризовать состояние бюджета органов власти, возникла необходимость введения в научный оборот термина, который мог бы объединить различные показатели, определяющие состояние доходной и расходной частей бюджета.
При этом в научный обиход было введено понятие устойчивости бюджета или бюджетной
40
информационно аналитически! журнал дайджест шинансы
s пои май 2003
БЮДЖЕТ
устойчивости. В некоторых научных работах можно встретить также понятие «финансовая устойчивость государства, региона».
Данное понятие было включено в Финансо-во-кредитный энциклопедический словарь4, но при этом до сих пор не существует единой устоявшейся формулировки этого термина, что подтверждает большой интерес к научной разработке указанного направления.
В зависимости от целей исследования всю совокупность разработок указанного понятия можно разделить на две группы: теоретические и прикладные.
Теоретические исследования были направлены на введение нового понятия в научный оборот, выявление факторов его определяющих, а также критериев оценки бюджетов. При этом в первую группу попадают такие разработки аспектов устойчивости бюджетов, как вопросы межбюджетных отношений, обеспечения сбалансированности бюджетов, развития фондового рынка и государственного и муниципального долга, организации исполнения бюджета, укрепления доходной базы органов власти. Большой вклад в теоретическую разработку указанных аспектов устойчивости бюджета внесли Б.И. Златкис, А.Г. Игудин, АМ. Лавров, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Д.Г. Чер-ник, Я.Б. Хесин.
Среди теоретических исследований можно выделить работы, посвященные разработке научного понятия устойчивости бюджета. К ним можно отнести диссертационное исследование Дорониной Т.В5, а также учебный курс, разработанный Институтом Всемирного банка, «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне»6, одна из глав которого посвящена исключительно финансовой устойчивости субъектов Федерации и местных органов власти. Хотя последнее исследование в части устойчивости основывается на прикладных разработках рейтингового агентства «ЕА-Яаиг^», в самом курсе содержатся исследования многих аспектов устойчивости бюджета - самостоятельности органов власти, их обеспеченности собственными дохода-
4 Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Коллектив авторов; Под общей ред. А.Г. Грязновой. - М.: Финансы и статистика, 2002.
5Доронина Т.В. Финансово-экономическое обеспечение устойчивости региональных бюджетов. — М., Диссертация на соискание степени к.э.н. 2000.
6 Курс был подготовлен при поддержке Канадского агентства международного развития. - Сеть Интернет, Официальный сайт Всемирного банка (http:// www.worldbank.org\decentralization).
7 Рейтинг финансовой устойчивости регионов России. -М.: Центр экономического анализа «Интерфакс», Национальное рейтинговое агентство при участии компании «Русские фонды», 2000.
8 Рейтинг регионов России. - М.: Эксперт, 2001, № 41. - С. 97.
ми бюджета, финансирования федеральных мандатов, определения предельных размеров заимствований.
Прикладные исследования устойчивости бюджетов проводились с целью создания информационной и аналитической базы, позволяющей инвестору или кредитору определить кредитоспособность органов власти и уровень инвестиционных рисков в стране, регионе.
В разработку данного направления устойчивости бюджетов внесли свой вклад в основном рейтинговые и информационные агентства, как-то:
• «ЕА-Ratings»;
• ЦЭА «Интерфакс»7;
• Рейтинговое агентство «Эксперт-РА»8.
Данные исследования заложили основы количественной оценки устойчивости бюджета, при этом инвестиционная направленность исследований не могло не сказаться на структуре и составе исследуемых показателях. Например, рейтинги «Эксперт-РА» включают в себя исследования бюджетной обеспеченности регионов, то есть показатели достаточности собственных доходов бюджета, его дефицитности, рассчитанные по предыдущему году, но при этом отсутствует анализ структуры доходов бюджета, их постоянства, причин, вызвавших изменение этих показателей по сравнению с предыдущими периодами. Доля бюджетных показателей в сводной оценке инвестиционной привлекательности очень мала, что снижает ее значение для настоящего исследования.
В исследовании ЦЭА «Интерфакс» проводится подробная оценка состояния региональных экономик и бюджетных показателей, но при этом основное внимание уделяется таким показателям, как валовой региональный продукт, объем инвестиций, объем собственных бюджетных доходов, доля трансфертов в доходах бюджета. Рейтинг, построенный на основе этих показателей, несомненно, позволяет дать представление о состоянии экономики региона, но не может ответить на вопрос, насколько устойчив региональный бюджет, так как не отражает факторов, на него влияющих.
Рейтинговое агентство «ЕА-Ratings» является партнером крупнейшего мирового агентства «Standard & Poor's» в России - признанного лидера в оценке кредитоспособности правительств 83 стран и территорий. В основе своей методики оценки устойчивости бюджета агентство «ЕА-Ratings» использует как подходы, применяемые «Standard & Poor's», такие, как оценка долговой нагрузки, инфляции, динамики курса национальной валюты, структуры долга, так и собственные показатели - зависимость бюджета от крупных налогоплательщиков и доля занятого в работе у них населения, доля «живых» денег в доходах бюджета. Разработанная агентством система показателей является наиболее полной из всех суще-
информационно аналитический курная дайджест-финансы
41
ствующих и позволяет проводить многофакторную оценку устойчивости бюджета. Однако следует заметить, что в применяемом подходе отсутствуют показатели, оценивающие эффективность деятельности органов власти, их способность профессионально управлять финансами, что является недостатком указанной методики.
Несмотря на >множество теоретических и практических разработок по рассматриваемой проблеме, на данный момент отсутствует единый подход к формулировке понятия устойчивости бюджета, первые из которых основывались на аналогии с финансовой устойчивостью предприятия. Например, в Современном экономическом словаре можно найти определение «финансового состояния региона», под которым понимается «такое его состояние, которое характеризуется наличием у него финансовых ресурсов, обеспеченностью денежными средствами, необходимыми для его деятельности, поддержания нормального режима работы, осуществления расчетов с другими субъектами»9. Аналогичное по сути определение дается в Финансово-кредит-ном словаре для «финансового состояния предприятия» - «обеспеченность или необеспеченность предприятия необходимыми денежными средствами для осуществления нормальной хозяйственной деятельности и своевременного проведения расчетов»10.
Начиная работу над рассматриваемой проблемой в 1998 году, автор также отталкивался при определении бюджетной устойчивости от совпадения принципов функционирования предприятия и бюджетной системы, давая следующее определение. Бюджетная устойчивость-такое осуществление деятельности по управлению бюджетом и другими финансовыми потоками региона, при котором орган государственной власти в течение длительного периода времени обладает возможностью формировать, распределять и использовать финансовые ресурсы через бюджет для осуществления всех своих полномочий, покрытия обязательств перед физическими и юридическими лицами, а также для финансирования развития региона.
Однако дальнейшая научная разработка устойчивости бюджета вышла за рамки сравнения
9 Райзберг Б.Л., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. - М., Современный экономический словарь. - С. 360.
10 Финансово-кредитный словарь: В 3-х т./ Гл. ред. H.B. Га-ретовский. - М.: Финансы и статистика, 1988. - С. 322.
11 Доронина Т.В. Финансово-экономическое обеспечение устойчивости региональных бюджетов. - М., Диссертация на соискание степени к.э.н. 2000. - С. 37.
12 Там же. С. 47.
13 Ияшвили В.Б., Чичелев М.Е. О принципах формирования
бюджетной политики и бюджетных показтелей. - Официальный сайт Контрольно-счетной палаты Москвы (http:// www.ksp.mos.ru/frm/articles/budgetmaking.htm).
бюджетных отношений с деятельностью предприятия, что было обусловлено включением данного понятия в научный оборот и необходимостью учета особенностей бюджетных отношений.
Так, в диссертационном исследовании Т.В. Дорониной уже не проводятся аналогии с предприятиями и выделяются два вида устойчивости бюджета: текущая и перспективная. Под текущей устойчивостью понимается «такое движение денежных потоков (организация расходов, структура доходов и их динамика), которое позволяет обеспечивать населению региона достойный уровень жизни, соответствующий общегосударственным социальным стандартам»11. При этом, «перспективная устойчивость выступает как важнейший признак бюджета, ориентированного на развитие, и предполагает длительность сохранения его характеристик в режиме сбалансированности»12.
Следует заметить, что, определяя устойчивость бюджета через «движение денежных потоков», Т.В. Доронина может прийти к ложному выводу, так как это движение денег является лишь результатом практической реализации того потенциала устойчивости, который заложен в бюджете. Рассматривая лишь денежные потоки, где поступления превышают расходы, что позволяет обеспечить «достойный уровень жизни», можно прийти к выводу о благополучии бюджета, тогда как реальное состояние дел может быть хуже в силу наличия обязательств по кредитам или перенесения части расходов на последующие периоды.
Выдвигая в качестве основного критерия устойчивости обеспечение достойного уровня жизни, можно прийти к ложным выводам о состоянии дел в бюджетах различных органов власти, так как достойный уровень жизни не может обеспечить устойчивость самому бюджету. В данном случае обеспечивается лишь в определенной степени социально-политическая стабильность на соответствующей территории. Более того, используя в качестве основного критерия устойчивого бюджета качественный показатель - достойный уровень жизни, невозможно точно определить, насколько бюджет ему соответствует, что повышает субъективность оценки.
В исследовании В.Б. Ияшвили и М.Е. Чичеле-ва выделяются два вида устойчивости - первого и второго рода13. При этом под устойчивостью бюджета первого рода понимается «достаточность финансовых ресурсов бюджета для проведения в полном объеме всех мероприятий, предусмотренных в бюджете при отклонении фактических объемов поступлений в бюджет от предусмотренных законом о бюджете»14. Согласно данному научному исследованию, устойчивость бюджета пер-
42
ин0орма1|ионн11-аналитически1 журнал дайджест-финансы
вого рода отличается от второго рода лишь тем, что в первом случае обеспечивается «достаточность финансовых ресурсов» для осуществления всех расходов бюджета, а во втором - только для «обязательных» расходов бюджета - «госуправление, расходы системы жизнеобеспечения и обслуживание долговых обязательств».
Следует заметить, что достаточность финансовых ресурсов не может полностью предопределить устойчивость бюджета, так как необходимо предусмотреть вероятность неэффективного использования средств, которое может привести к невыполнению в полном объеме органами власти своих расходных полномочий. Кроме того, согласно рассматриваемому определению, если не происходит «фактического объема поступлений от запланированного», бюджет обладает устойчивостью, что неправомерно, так как при высокой вероятности снижения доходов или увеличения расходов под действием внешних факторов бюджет не может считаться устойчивым.
Так как оценка устойчивости проводится относительно утвержденного бюджета, В.Б. Ияшви-ли и М.Е. Чичелева ограничивают период, на который определяется устойчивость бюджета, одним годом, что не может отразить реальное состояние дел в сфере финансов органов власти в силу того, что существуют обязательства, выходящие за рамки бюджетного года.
В Финансово-кредитном словаре устойчивость бюджета определяется как «состояние бюджета, при котором обеспечивается нормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного своевременного финансирования предусмотренных по бюджету расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга»15.
Указанное определение достаточно полно отражает критерии, которым должен отвечать бюджет, чтобы быть устойчивым, а именно:
• органы власти должны осуществлять полностью и своевременно все свои расходные полномочия;
• полное покрытие обязательств, не связанных с текущей деятельностью (долг и проценты по нему).
Однако, по нашему мнению, следует добавить еще один критерий - покрытие потребностей тер-
нИяшвили В.Б., Чичелев М.Е. О принципах формирования бюджетной политики и бюджетных показтелей. - Официальный сайт Контрольно-счетной палаты Москвы (http:// www.ksp.mos.ru/frm/articles/budgetmaking.htm).
15 Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Колл. авторов; Под общей ред. А.Г. Грязновой. - М.: Финансы и статистика, 2002. - С. 994.
16 Советский энциклопедический словарь/ Гл. ред. A.M. Прохоров. - 3-е изд. - М.: Сов. энциклопедия, 1985. - С. 1385.
ритории в капитальных затратах на объекты, частично или полностью финансируемые из бюджета, - социально-культурной и жилищно-коммунальной сферы, здравоохранения, образования, обороны, государственного управления и другие. Эти расходы призваны довести качество жизни до соответствия нормам обеспеченности транспортными, медицинскими услугами и услугами образования, принятыми в стране, создавая при этом инфраструктуру жизнедеятельности территории, ответственность за формирование которой лежит на органах власти. В случае, если фактическая обеспеченность оказываются ниже нормативной, то затраты по приведению уровня жизни к нормам следует считать как обязательства органов власти перед населением территории.
Кроме того, расходы бюджета должны обеспечивать восстановление выбывающих объектов, формирующих инфраструктуру территории, то есть необходимо принимать во внимание уровень износа по таким объектам при расчете бюджетной задолженности по капитальным затратам.
Однако для оценки состояния бюджета определения, данного в Финансово-кредитном словаре, недостаточно по следующим причинам:
• оно характеризует «устойчивый бюджет», то есть, каким именно критериям он должен соответствовать, а не саму «устойчивость бюджета»;
• определение не учитывает зависимости бюджета от многофакторной внешней среды, ее динамики, которая может повлиять на состояние бюджета. Следовательно, нельзя точно сказать, насколько долго бюджет может быть устойчивым, так как в определении исключается динамичность показателя устойчивости;
• устойчивость - это не «состояние», а свойство бюджета, которое заключается в некой внутренней «способности» бюджета соответствовать вышеуказанным критериям устойчивости в случаях колебания в экономической, внешнеполитической, социальной, демографической и других сферах.
При определении устойчивости какого-либо явления или системы прибегают к понятию «способности сохранять стабильность, неизменность показателей, параметров». Так, например, «устойчивость равновесия - способность механической системы, находящейся под воздействием сил в равновесии, после незначительного отклонения возвращаться в положение равновесия»16.
Бюджет по своей материально-вещественно-му воплощению - фонд денежных средств, и при определении его устойчивости следует говорить не о «способности» бюджета, так как, будучи управляемым финансовыми органами, фонд ею не может обладать, а о способности органов власти
ишмрмацмшюаналитический журнал дайджест-шансы
43
5 ПОП МАЙ 2003
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
за счет бюджета покрывать свои расходы.
При этом его расходы и доходы могут изменяться под действием внешней среды и даже в течение бюджетного года. Следовательно, характеризуя способность органов власти за счет бюджета покрывать свои расходы, необходимо учитывать возможность или вероятность изменения состояния внешней среды, ее влияние на состояние бюджета.
Исходя из этого можно утверждать, что о способности органов власти покрывать свои обязательства можно судить с той или иной долей вероятности, обусловленной возможными изменениями состояния внешней среды, неподконтрольной органам власти.
Более того, бюджет функционирует в многофакторной системе общественных отношений, точное влияние которых на его показатели не определено. Следовательно, возникает неопределенность в возможном воздействии того или иного явления на показатели бюджета. Таким образом, при определении устойчивости бюджета следует говорить о вероятности достижения или сохранения устойчивого состояния.
Итак, устойчивость бюджета - это вероятность своевременного и полного покрытия органами публичной власти за счет средств своего бюджета расходов, необходимых для реализации своих полномочий, обеспечения инвестиционных потребностей территории, а также погашения долговых и иных обязательств и расходов по их обслуживанию.
В зависимости от времени функционирования органов власти можно выделить следующие периоды устойчивости бюджета:
• текущий (в течение бюджетного года);
• среднесрочный (период 2-5 лет);
• долгосрочный (5 и более лет).
Необходимость такого разделения обусловливается различием задач, решаемых при определении устойчивости бюджета.
Текущая бюджетная устойчивость будет интересна при рассмотрении вопросов преодоления кассовых разрывов, обеспечения бюджетной сбалансированности внутри бюджетного года, принятия оперативных решений в случае колебания экономической конъюнктуры.
При рассмотрении устойчивости в среднесрочном периоде определяются кредитоспособность органов власти, возможность инвестирования в регион, дается оценка деятельности органов власти, так как законодательно установленный период деятельности исполнительной власти в Российской Федерации - 4 года.
17 Доронина Т.В. Финансово-экономическое обеспечение устойчивости региональных бюджетов. - М., Диссертация на соискание степени к.э.н. 2000. - С. 47.
Долгосрочная оценка прежде всего важна при определении стратегии развития территории, что позволит снизить зависимость от негативных факторов, влияющих на состояние бюджета, и определить направления повышения его устойчивости.
Выделение трех периодов устойчивости не изменяет сущности самого понятия, критерии которого остаются неизменными. Кроме того, любое действие органов власти должно рассматривается через призму влияния на устойчивость бюджета в любом временном периоде.
Поэтому трудно согласиться с утверждением в диссертационном исследовании Т.В. Дорониной о том, что устойчивость бюджета может быть двух типов - текущей и перспективной17. По нашему мнению, не следует разделять эти понятия, так как устойчивость характеризуется едиными критериями для любого отрезка времени, и ее перспективное состояние зависит от текущего.
Устойчивость бюджета находится в зависимости от ряда факторов, которые можно условно разделить на следующие группы:
• факторы доходов бюджета;
• факторы расходов бюджета;
• факторы обязательств органов власти;
• факторы эффективности управления финансами.
Такое разделение не исключает того, что одно и то же явление может быть отнесено к разным группам факторов, что обусловливается многогранностью социально-экономических явлений и отсутствием жесткой детерминированной связи между ними.
В предыдущих исследованиях, в том числе проводимых самим автором, как правило, принято было выделять две основные группы факторов - внутренние и внешние. При этом к внешним относились явления, определяющие экономическую, социальную, демографическую, политическую среду бюджета и оказывающие внешнее воздействие на структуру доходной и расходной частей бюджета. К внутренним факторам были отнесены явления, находящиеся под управлением или зависящие от органов власти, а также существующая на данный момент система исполнения бюджета.
Такое деление факторов не позволяет полностью раскрыть понятие устойчивости бюджета, так как принятые в данном исследовании критерии устойчивости определяются не столько внешним или внутренним факторами, сколько состоянием доходной базы, текущими расходами, обязательствами бюджета, а также качеством управления финансами, а те в свою очередь - внутренними и внешними факторами. Причем, качество управления финансами является ключевым
44
информационно-аналитический журнал дайджест-финансы
в обеспечении устойчивости уже сбалансированного бюджета.
Факторы доходной базы бюджета имеет основное значение в обеспечении устойчивости бюджета. От того, насколько она стабильна, достаточна и независима от внешней среды, зависит возможность органов власти своевременно и в полном объеме осуществлять текущие и капитальные расходы, а также отвечать по своим обязательствам. Доходная база бюджета для обеспечения устойчивости бюджета должна отвечать следующим критериям:
• достаточность;
, • стабильность и диверсифицированность структуры доходов по видам, источникам, времени получения, отраслям экономики и т.п;
• независимость от органов власти другого уровня;
• расширяемость.
Например, ярким примером низкой дифференцированное™ может служить бюджет Республики Хакассия, доходная часть которого на 10% формируется за счет уплаты подоходного налога совладельцем группы компаний «Русский алюминий» Олегом Дерипаской18.
Факторы расходной части бюджета определяют, насколько своевременно и в полном объеме может быть исполнен бюджет. Для анализа факторов, определяющих объемы и структуру расходов, в отдельную категорию следует выделить расходы, связанные с погашением и обслуживанием долговых обязательств, что позволит подробнее рассмотреть факторы, их определяющие.
Состав и структура расходов бюджета определяется теми функциями или полномочиями, которые возложены на органы власти. В целом на расходы бюджета влияют следующие факторы:
• законодательный - разграничивает расходные полномочия, определяет нормы обеспеченности основными услугами;
• социально-экономический - определяет сценарные условия (инфляция, курс валюты, доходы населения, стоимость потребительской корзины, динамика цен на коммунальные и прочие услуги) для расходов бюджета;
• демографический - отражает структуру населения как получателя услуг, финансируемых из бюджета, их потребности в указанных расходах;
• политический - формирует расходы на оборону, внешнеполитическую деятельность, социальные расходы;
• экономический - определяет потребность в поддержке основных отраслей экономики,
18 Олег Дерипаска принес Хакасии 10% бюджета - М., Коммерсантъ, 2002, № 108. - С. 16.
19 Долг по возврату НДС - 150 млрд руб. - М., Коммерсантъ, 2003, № 22/П. - С. 14.
расходы на проведение промышленной политики;
• природный - определяет размеры резервов на устранение чрезвычайных ситуаций, расходы на природо-охранные мероприятия;
• бюджетный - в зависимости от дефицитности нижестоящих бюджет влияет на долю расходов на финансовую поддержку. Факторы обязательств органов власти могут
оказывать значительное влияние на устойчивость бюджета, обладая такими характеристиками, как срочность и возвратность. При этом в качестве обязательств могут выступать как задолженность по займам и кредитам, привлекаемым для исполнения бюджета, так и текущие обязательства по выполненным для органов власти работам и оказанным услугам, а также задолженность бюджета по выплатам населению. Кроме того, к обязательствам следует отнести и потребности в капитальных вложениях в территорию со стороны органов власти для формирования и поддержания структуры ее жизнедеятельности.
В зависимости от того, насколько равномерно распределено погашение указанных обязательств и как данное распределение по объемам соотносится с доходной частью бюджета, можно говорить об устойчивости или неустойчивости бюджета.
На расходы бюджета заметно влияют краткосрочные обязательства, которые могут привести к значительным кассовым разрывам. Одним из примеров обязательств может служить задолженность федерального бюджета по возврату НДС экспортерам, которая на начало 2003 года составляла 150 млрд руб.19, что соответствует примерно четвертой части всех платежей по обслуживанию государственного долга из федерального бюджета в 2003 году - самой значительной статье на 2003 год.
На фоне проблем обеспечения сбалансированности бюджетов в последние годы на первый план выходит проблема обеспечения эффективного управления финансовыми ресурсами. С развитием фондового рынка, использованием при исполнении бюджета разнообразных финансовых инструментов, увеличением количества экономических субъектов и видов экономических отношений повысились требования к работникам финансовых органов, цена ошибки которых многократно возросла.
В связи с этим, необходимо выделить факторы, влияющие на качество управления бюджетом, это:
• система налоговых и иных льгот, применяемых в регионе;
• собираемость налогов и иных доходов бюджета;
• система расчетов бюджета, доля неденежных инструментов в доходах и расходах бюджета;
ин90рмаци0ннп-анааитичений журнал дайджест-финансы
45
• система централизованных закупок за счет бюджета;
• система резервирования средств под непредвиденные расходы и система покрытия кассовых разрывов;
• система управления долгом;
• система оценки эффективности вложений в коммерческие инвестиционные проекты;
• системы бюджетного планирования и прогнозирования и учета;
• система нормирования расходов бюджета. Рассмотрение указанных факторов позволит
охарактеризовать, насколько эффективно органы
власти управляют вверенными им финансовыми
ресурсами. В данный момент Комитетом по финансам города Санкт-Петербурга разрабатывает-
ся программный продукт «Риск-1», позволяющий определять устойчивость бюджета с учетом факторов доходов и расходов, а также обязательств органа власти.
Рассмотрев понятие устойчивости бюджета и факторов, ее определяющих, можно отметить, что роль данного понятия в финансовой науке будет увеличиваться по мере разработки количественных и качественных критериев, позволяющих ее оценить. Законодательное закрепление критериев и количественных параметров устойчивости бюджета позволит повысить качество управления государственными и муниципальными финансами и обеспечить инвестиционную привлекательность прежде всего субъектов Федерации.
Ф.СП-1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 п 12
X X X X X X
Куда
АБОНЕМЕНТ
71221
(ИНДЕКС ИЗДАНИЯ)
7Т V \ Ж> ШАЛ
Цаиджест-Финансы
(НАИМЕНОВАНИЕ ИЗДАНИЯ)
Количество комплектов
На 2003 год по месяцам:
Кому
(ФАМИЛИЯ. ИНИЦИАЛЫ)
Куда
ЛИТЕР
пв МЕСТО
ДОСТАВОЧНАЯ КАРТОЧКА
71221
(ИНДЕКС ИЗДАНИЯ)
Дайджест-Финансы
(НАИМЕНОВАНИЕ ИЗДАНИЯ)
Стои- ПОДПИСКИ ___Руб.__ __коп. Количество 1
мость ПЕРЕАДРЕСОВКИ Руб.__ коп. комплектов
На 2003 год по месяцам:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
X X X X X X
Кому
(ФАМИЛИЯ. ИНИЦИАЛЫ)
4б
ишрмациошшлитичесхий журш дайджест9ишсы
