CC BY
53
К вопросу о понятии парламентского контроля в Российской Федерации
To the question of the concept of parliamentary control in the Russian Federation
Мурадян Генрик Грачьяевич
Студент 3 курса Факультет юриспруденция Калужский Государственный Университет улица Степана Разина, 26, Калуга, Калужская обл., 248023 e-mail: genrikmuradyan2000gmail.com
Muradyan Henrik Grachyaevich
Student 3 term Faculty of jurisprudence Kaluga State University Stepan Razin street, 26, Kaluga, Kaluga region, 248023 e-mail: genrikmuradyan2000gmail.com
Научный руководитель Семенова Наталья Константиновна
Кандидат юридических наук Калужский Государственный Университет улица Степана Разина, 26, Калуга, Калужская обл., 248023
e-mail: SemenovaNK@tksu.ru
Scientific adviser Semenova Natalya Konstantinovna
PhD in Law Kaluga State University Stepan Razin street, 26, Kaluga, Kaluga region, 248023 e-mail: SemenovaNK@tksu.ru
Аннотация.
в статье обобщено понятие парламентского контроля, определены его нормативно- правовые основы, особенности изменений в ст. 103.1 Конституции РФ в редакции поправок 2020 г., выделена специфика парламентского расследования в Российской Федерации, рассмотрены особенности организации парламентского контроля в субъектах федерации, сделан вывод о необходимости введения общей модели осуществления парламентского контроля в субъектах федерации, что будет обеспечивать единообразное его осуществление, а также о закреплении института парламентского контроля в Конституции РФ, что будет способствовать повышению эффективности взаимодействия федерального парламента и органов законодательной (представительной) власти субъектов федерации.
Annotation.
the article summarizes the concept of parliamentary control, defines its regulatory framework, features of changes in Art. 103.1 of the Constitution of the Russian Federation as amended in 2020, the specifics of the parliamentary investigation in the Russian Federation are highlighted, the features of the organization of parliamentary control in the subjects of the federation are considered, it is concluded that it is necessary to introduce a general model for the implementation of parliamentary control in the subjects of the federation, which will ensure its uniform implementation, as well as fixing the institution of parliamentary control in the Constitution of the Russian Federation, which will help increase the effectiveness of interaction between the federal parliament and the legislative (representative) authorities of the subjects of the federation.
Ключевые слова: парламентский контроль, парламентское расследование, субъекты федерации.
Key words: parliamentary control, parliamentary investigation, subjects of the federation.
Парламентский контроль - один из важнейших институтов государства в современном мире. Особую значимость он имеет для каждого федеративного государства, т.к. призван повысить авторитет законодательной власти; эффективно организовать систему «сдержек и противовесов» в системе разделения властей; обеспечить реальные возможности парламента как представительного органа власти влиять на процесс исполнения законов
и принятых им решений; координировать и согласовывать деятельность парламентов федерального и субъектов федерации.
Прежде всего, следует отметить, что понятие парламентского контроля трактуется в юридической науке неоднозначно.
Например, Р.Ш. Караев определяет его как «комплекс различных легитимных мер по постоянному или ситуативному наблюдению, компетенционной или инициативной проверке деятельности исполнительных органов государственной власти, а также по устранению выявленных в результате такого обследования нарушений и предупреждению их возможных последствий».
Ж.И. Овсепян, А.Г. Овсепян относят его к «разновидности конституционного контроля, основным объектом которого выступает исполнительная власть».
Современные исследователи также подчеркивают необходимость рассматривать парламентский контроль как элемент более широкой системы гарантий законности и правопорядка. Кроме того, задачи парламентского контроля соотносятся и с проблемой повышения качества законотворческого процесса.
На наш взгляд, парламентский контроль - самостоятельная, независимая, систематическая, гласная деятельность Федерального Собрания РФ, его палат, комитетов и комиссий, членов Совета Федерации и депутатов Госдумы, а также Счетной палаты РФ (по предметам ее ведения) по наблюдению и проверке деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
В зарубежной практике немало Конституций, особенно «первого» поколения, которые отрывочно регламентируют контрольные полномочия парламента. Некоторые конституции впоследствии были в данной части изменены, другие получили своеобразное дополнение в виде соответствующих законов (например, в Мексике, Франции, Японии), в ряде стран при относительно неизменной конституции в доктрине парламентского контроля действует правило «подразумеваемых» полномочий парламента. Например, в США данную концепцию подтвердил Верховный Суд США, в частности, в решениях Верховного Суда США по делам Соединенные Штаты Америки против Рамли (1957) и Уоткинс против Соединенных Штатов Америки (1957). Наконец, есть примеры, когда парламентский контроль получил подробную регламентацию на конституционном уровне (Конституция Турции, Конституция Тайланда). Таким образом, правовая регламентация парламентского контроля в зарубежных странах находится в процессе постоянного совершенствования.
Парламентский контроль выполняет важнейшую функцию в системе разделения властей. Проверочные мероприятия, осуществляемые лицами, избранными населением, обладают большей прозрачностью, позволяют обратить внимание органов публичной власти не только на незаконную, но и на неэффективную деятельность, что в итоге приводит к реализации всех возможностей системы сдержек и противовесов. Несмотря на то, что не всегда парламентский контроль позволяет скорректировать деятельность органов публичной власти, правовое регулирование должно осуществляться на конституционном уровне.
Статья 103.1 Конституции РФ в редакции поправок 2020 г. существенным образом расширила пределы парламентского контроля, обогатила его содержательно. Так, в настоящее время Совет Федерации РФ и Госдума получили право направлять запросы в государственные органы и органы местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов, т.е. в субъектах федерации должно поменяться отношение к запросам, отправленным палатами Федерального Собрания.
Федеральный закон «О парламентском контроле» и регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации не решают многие вопросы данного направления деятельности российского парламента. Так, Федеральный закон не содержит специальных положений, посвященных формам, видам, принципам парламентского контроля. Основной упор Закон делает на федеральный уровень осуществления парламентского
контроля. Вопросы его осуществления на региональном уровне им практически не затронуты. Недостатком данного Закона выступает и то обстоятельство, что, закрепляя какое-либо направление парламентского контроля, им не оговаривается подробно процедура ее осуществления. Регламентами Госдумы и Совета Федерации закреплены по большей части внутренний распорядок деятельности каждой палаты, но сам термин «парламентский контроль» даже не употребляется. Считаем, что данное обстоятельство требует приведения в соответствие с обновленным текстом Конституции России, что будет содействовать совершенствованию нормативного регулирования рассматриваемого нами института.
На сегодняшний день эффективным инструментом, который помогает гражданам давать оценку действиям исполнительной власти, инициировать привлечение к ответственности лиц, которые ненадлежащим образом исполняли свои обязанности либо нарушили закон, является институт парламентского расследования. Напрямую он в Конституции РФ не закреплен, однако, вытекает из конституционного положения о праве Совета Федерации и Государственной Думы образовывать комитеты и комиссии по различным вопросам (ст. 101). Надо сказать, что комиссии по парламентским расследованиям в России создавались еще с 1990-х гг., например, расследованию были подвергнуты финансовый кризис 1998г., трагические события в Беслане 2004 г., но никакой нормативной базы для данного института не существовало. Впервые такой законопроект был внесен в Государственную Думу в 2002 г., но столкнувшись с рядом проблем был отвергнут. И только 27 декабря 2005 года был принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», где получили свое закрепление цели, принципы, предмет, порядок формирования и иные базовые положения о парламентском расследовании.
Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» создает реальную основу для законодательного органа государства по проведению всесторонних проверок выполнения требований законодательства, предъявляемых должностным лицам и органам при выполнении ими функций в соответствии с их полномочиями.
Согласно ст. 1 данного Закона, каждая из палат Федерального Собрания имеет право осуществлять парламентское расследование юридически значимых обстоятельств, которые оказывают существенное негативное влияние на процессы, проистекающие в современной России.
Парламентские комиссии имеют право расследовать факты грубого нарушения финансового законодательства, которые могут принимать форму неисполнения требований нормативно-правовых актов по взиманию и перечислению налоговых платежей или при выявлении обстоятельств, подтверждающих нецелевое расходование средств федерального бюджета, а также использование значительных денежных сумм государственных внебюджетных фондов Российской Федерации вопреки целям деятельности этих организаций.
Федеральное Собрание РФ вправе вмешиваться в вопросы эффективного использования имущества, являющегося федеральной собственностью. Это важно, так как управление и распоряжение средствами, находящимися в собственности государства, должно быть направлено, прежде всего, на удовлетворение социально-экономических потребностей населения России, потому что в соответствии с требованиями Конституции нашей страны объекты федеральной собственности принадлежат всему многонациональному российскому народу и представляют особую ценность для последовательного поступательного развития российского общества.
Парламентское расследование осуществляется специально создаваемыми комиссиями, порядок создания которых не нашел достаточно четкого отражения в законодательстве, так как при анализе указанного нормативно-правового акта выявляются некоторые несоответствия в статьях закона, что не позволяет однозначно трактовать те или иные положения, регламентирующие практическую деятельность указанных органов
депутатского контроля.
Срок парламентского расследования не может превышать один год. Однако, учитывая сложность и большой объем контролируемых объектов, в реальности лицам, работающим в рамках специально создаваемых комиссий, весьма непросто в такой срок определить истинные размеры причиненного вреда жизнедеятельности российского общества и выявить те причины, которые лежат в основе указанных противоправных фактов, что значительно снижает эффективность деятельности членов Федерального Собрания при реализации контрольных полномочий, предоставленных им законодательством.
В настоящее время Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» применяется довольно редко, что обусловлено как несовершенством правовой базы процедуры данной формы контроля со стороны высшего органа власти, так и определенной неподготовленностью членов Федерального Собрания к проведению парламентского расследования. В связи с чем указанный нормативно-правовой акт требует своего совершенствования с точки зрения применяемой юридической техники и достижения более полного соответствия требований статей данного закона положениям других нормативно-правовых актов.
Для решения проблемы функционирования института парламентского расследования в деле противодействия коррупции следует усовершенствовать его правовое регулирование:
- во-первых, необходимо расширить предметный перечень оснований его проведения;
- во-вторых, законодательно конкретизировать каждое основание для устранения возможных противоречий;
- в-третьих, четко определить зону ответственности. За пренебрежение полномочиями парламентских комиссий было бы целесообразно предусмотреть дисциплинарную и конституционно-правовую ответственность. Это повысит уровень ответственности должностных лиц и органов государственной власти за решения, которые они принимают;
- в-четвертых, данный институт в действительности должен быть гласным.
Рассматривая особенности парламентского контроля в регионах, считаем необходимым отметить, что субъектами федерации по-разному оценивается институт парламентского контроля с точки зрения его приемлемости для уровня региона, возможности организации контрольных полномочий его парламента, по-разному осуществляют правовое регулирование данной сферы деятельности региональных органов власти. В одних субъектах (например, г. Москва) не выделяется парламентский контроль и контрольная деятельность Мосгордумы как самостоятельное направление, не осуществляется специализированное нормативно-правовое регулирования. В других субъектах (Московская область, Республика Саха (Якутия), Башкортостан, Удмуртия) контроль воспринимается как самостоятельная сфера деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, а в Основной закон (устав) субъекта включена специальная глава о парламентском контроле, либо принимается специальный закон. Такая разница в организации парламентского контроля в регионах объясняется следующим:
- субъекты федерации наделены достаточной самостоятельностью в решении вопросов организации и деятельности органов государственной власти соответствующего уровня и каждый из них сам решает вопросы институционализации парламентского контроля;
- на федеральном уровне не сформирована официальная позиция относительно организации регионального парламентского контроля. Центральная власть выбирает между двумя возможными моделями: «региональным парламентским контролем» и «контрольными полномочиями законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации». И та, и другая модель
конституционно допустимы. Вопрос заключается в том, какая из них будет более эффективно работать в условиях Российской Федерации.
Особенности организации парламентского контроля регионального уровня обусловлены различными подходами к нормативно-правовому регулированию данной области деятельности субъектов федерации. В некоторых регионах контрольные полномочия законодательного (представительного) органа прописываются в конституциях (уставах) субъектов. Многие субъекты федерации, в основном те, которые предпочитают конструировать институты парламентского контроля, пошли по пути принятия самостоятельных законов. Некоторые региональные законодательные органы (Татарстана, Республики Коми, Карелии и пр.) наделены довольно значительными полномочиями по контролю над исполнительной властью, которая в лице высшего должностного лица субъекта назначает председателя правительства, его заместителей, а, например, в республике Карелии назначает руководителя Счетной палаты Республики по согласованию с законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. На уровне Федерации имеет место другая тенденция: исполнительная власть обладает существенными инструментами воздействия на законодательную власть, т.к. в тексте Конституции РФ закреплена сильную президентскую власть.
Изложенное позволяет нам сделать вывод о необходимости введения общей модели осуществления парламентского контроля в субъектах Российской Федерации, которая будет обеспечивать единообразное его осуществления, чему будет способствовать дополнение ст. 72 Конституции РФ пунктом, относящим к сфере совместного ведения России и субъектов федерации правовое регулирование осуществления парламентского контроля на уровне субъектов. Кроме этого, само закрепление института парламентского контроля в Конституции РФ будет способствовать повышению эффективности взаимодействия федерального парламента и органов законодательной (представительной) власти субъектов федерации по вопросу контрольных полномочий между ними.
Список используемой литературы:
1. Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12.12.1993: с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, общероссийского голосования от 01.07.2020] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 04.08.2014. № 31, ст. 4398.
2. Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ (ред. от 14.03.2022) «О парламентском контроле» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 14.03.2022.
3. Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 07.05.2013.
4. Агапов И.О. Юридические особенности лоббирования в России. Право: история, теория, практика: материалы IV Междунар. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, июль 2016 г.). - СПб: Изд-во «Молодой учёный», 2016. - С. 110-114.
5. Демидов В.П. Правовые возможности Федерального Собрания Российской Федерации в борьбе с коррупцией // Актуальные проблемы науки и практики. - 2020. - № 3. - С. 45-49.
6. Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. - Ростов-на-Дону, 2005. - 191 с.
7. Максимов М.М. Институт парламентского контроля в обновленной конституции России // Конституционные ценности и ценность Конституции: материалы круглого стола с международным участием, проводимого в рамках XV Фестиваля науки города Москвы, 2020. - С. 118-122.
8. Максимов М.М. Проблемы организации парламентского контроля в России как в федеративном государстве // Актуальные проблемы права, экономики и управления: сб. материалов студенческой научной конференции. В 2-х частях. Отв. редактор Н.М. Ладнушкина. - Саратов, 2021. - С. 355-359.
9. Нормативно-правовые акты Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс] // Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Официальный сайт. Режим доступа: http://www.gosduma.net
10. Овсепян Ж.И., Овсепян А.Г. Президентский и парламентский контроль как форма конституционного контроля в Российской Федерации // Вестник юридического факультета Южного
федерального университета. - 2016. Т. 3. - № 2-3. - С. 16-17.
11. Сауляк О.П. Гарантии законности и правопорядка - реальность или миф? // Известия высших учебных заведений. Правоведение. - 2009. - № 6 (287). - С. 73-82.
12. Царев А.Ю. О правилах законодательной техники, используемой при написании текста закона // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - 2003. - № 1 (49). - С. 10-12.
13. Шинкарёва Е.А. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации // Молодой ученый. -2017. - № 14 (148). - С. 564-566.
14. Якимова Е.М. Оптимизация механизма государственного управления посредством совершенствования системы парламентского контроля // Обеспечение национальной безопасности в свете глобальных вызовов современности: материалы международной научно-практической конференции. Иркутск, 2021. С. 242-245.
